Hallituksen esitys 324/2014 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Lähtökohdat

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä sen voimaanpanolaki ja eräitä näihin liittyviä muita lakeja. Laeilla kootaan nykyisin usealle eri kunnalliselle organisaatiolle, kunnille ja kuntayhtymille kuuluvien palvelujen kattava järjestämisvastuu viidelle sosiaali- ja terveysalueelle (jäljempänä myös sote -alue). Näillä viidellä sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymillä olisi järjestämisvastuu julkisista sosiaali- ja terveyspalveluista. Jokainen kunta kuuluisi yhteen sosiaali- ja terveysalueeseen.

Viisi sote -aluetta ei lähtökohtaisesti tuottaisi palveluja itse, vaan tuottamisesta vastaisivat sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksessä määritellyt kuntayhtymät (jäljempänä myös tuotantovastuualue), joita voisi enintään olla 19. Kunnat voisivat yksimielisellä päätöksellä sopia, että kuntayhtymän sijasta tuottamisvastuu toteutetaan vastuukuntamallilla.

Esitykseen liittyy useita perustuslain kannalta ongelmallisia kohtia. Ennen muuta kysymys on perustuslaissa säädettyjen perusoikeuksien ja kunnallisen itsehallinnon toteutumisesta.

Kuntaliiton hallitus antoi sosiaali- ja terveysministeriölle lausunnon sote -uudistuksesta, jossa esitettiin epäilyksiä lainsäädäntöhankkeen perustuslain mukaisuudesta. Tässä lausunnossa esitetään oikeudellisia arvioita hallituksen esityksen perustuslain mukaisuudesta.  

Sote -alueet ja tuotantovastuualueet kuntien yhteistoimintana

Lakiesityksen hallintomallit sote -alueella ja tuotantovastuualueella perustuvat kuntien pakolliseen, lakisääteiseen yhteistoimintaan. Jokaisen kunnan olisi kuuluttava yhteen viidestä sote -alueen kuntayhtymästä. Kuntayhtymät olisivat erittäin suuria ja niissä olisi peräti noin 60 jäsenkuntaa. Niiden päätösvaltaan siirtyisi noin 50 % kunnan talousarviosta. Tämä osa kunnan talousarviosta jäisi myös kunnan (vaaleilla valitun valtuuston) päätösvallan ulkopuolelle, kun kuntien rahoitusosuus kuntayhtymän toiminnasta määräytyisi sote -alueen talousarviossa vuosittain määriteltävällä maksulla, jossa otetaan huomioon laissa säädettäväksi ehdotetulla tavalla kunnan asukasmäärä, ikärakenne ja sairastavuus.

Näin pitkälle menevällä lakisääteisellä yhteistoiminnalla ei ole vertailukohtia aiemmassa lainsäädännössä. Yksittäisen kunnan vaikutusvalta sote -alueen kuntayhtymän päätöksenteossa olisi käytännössä nimellinen.

Perustuslakivaliokunnan aiemmasta käytännössä lähin vertailukohde löytyy Kainuun hallintokokeilusta. Senkään yhteistoimintajärjestelyt eivät kuitenkaan ole vertailukelpoisia nyt kaavailtuun järjestelyyn. Kainuun hallintokokeilussa perustuslakivaliokunta piti sääntelyä ”lähtökohtaisesti varsin ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta”, mutta katsoi, että sääntely voidaan toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä muun muassa sen vuoksi, että se oli kokeilu. Kainuun hallintokokeiluun liittyi myös maakuntavaltuuston vaalit, joita sote -alueen kuntayhtymässä ei olisi.

Valiokunta on ylipäänsä pitänyt ongelmallisena kunnan tehtävien laajamittaista siirtämistä yhteistoimintaorganisaatioille. Lakiesitys siirtäisi yksittäisen kunnan taloudesta noin puolet kunnan päätösvallan ulkopuolelle.

Kun arvioidaan nyt käsiteltävää esitystä, huomioon on otettava myös muu, jo olemassa oleva lakisääteinen yhteistoiminta. Kunnat on velvoitettu lakisääteiseen yhteistoimintaan maakuntakaavoituksessa (maakuntien liitot), palo- ja pelastustoimessa ja ympäristöterveydenhuollossa. Lisäksi kunnat ovat rahoitusvastuussa toisen asteen koulutuksesta, jossa erityisesti ammatillinen koulutus järjestetään pitkälti kuntayhtymissä ja yksityisoikeudellisissa organisaatioissa.

Nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen toteuttamisen jälkeen kunnan tehtävät ja taloudellinen päätösvalta olisi siten laajamittaisesti siirretty kunnan oman organisaation ulkopuolelle. Yksittäisen kunnan asema tässä kokonaisuudessa jää aika vähäiseksi. Kunnissa on vaaleilla valitut valtuustot ja voi kysyä, mikä on niiden asema ja päätösvalta uudistuksen jälkeen. Toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävimmät asiat olisivat siirtyneet vaaleilla valittujen valtuustojen ulottumattomiin yhteistoimintaorganisaatioihin, joissa kunnan välillinenkin vaikutusvalta olisi erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon asioissa usein marginaalinen.

Lisäksi metropolialueella on kaavailtu yhteistoimintajärjestelmiä, jotka veisivät yhteistoimintaorganisaatiolle maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen kuuluvaa päätösvaltaa. 

Perusoikeuksien ja kunnallisen itsehallinnon suhde

Perustuslain 19 §:ssä säädetään julkisen vallan velvollisuudesta turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta.

On esitetty, että perusoikeudet menisivät ristiriitatilanteessa kunnallista itsehallintoa turvaavan perustuslain säännöksen edelle. Perustuslain säännöksiä ei ole kuitenkaan asetettu minkäänlaiseen etusijajärjestykseen, vaan lähtökohdan on oltava, että lakiesitys on kummankin perustuslain säännöksen mukainen. Lakiesityksen pitää siis täyttää perustuslain vaatimukset sekä perusoikeuksien että kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta.

Jos kunnallinen itsehallinto kuitenkin perusoikeuksia priorisoiden ohitetaan, tulisi ensin osoittaa, että yksilön perusoikeuksien toteutuminen on konkreettisesti vaarassa ja perusoikeuksien turvaamiseksi esitetty kunnallisen itsehallinnon ohittava toimenpide on välttämätöntä toteuttaa tai ainakin, ettei ole löydettävissä vähintään yhtä hyvää itsehallinnon kanssa sopusoinnussa olevaa keinoa yksilön perusoikeuksien toteuttamiseksi. Yleisellä yksilön perusoikeuksiin ja yhdenvertaisuuteen tukeutuvilla (poliittisilla) argumenteilla ei voida ohittaa kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaa kansanvaltaisuus- ja rahoitusperiaatetta. Intressipunninnan tulisi perustua oikeudellisesti relevantteihin faktoihin ja erilaisiin vaihtoehtoihin.

Hallituksen esitykseen ei sisälly konkreettisia keinoja turvata yhdenvertaiset sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut nykyistä paremmin. Vahvemmat järjestämisvastuussa olevat organisaatiot luovat kyllä edellytyksiä yhdenvertaisille palveluille, mutta nämä organisaatiot olisi mahdollista, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, rakentaa myös tavalla, joka olisi sopusoinnussa kunnallisen itsehallinnon ja yleisemminkin kansanvaltaisuusperiaatteen kanssa.  

Sosiaali- ja terveyspalveluiden suhde kuntien järjestämisvastuulle jääviin perusoikeuksiin ja palveluihin

Esitetyssä mallissa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvaihtoehtoja on arvioitu yksipuolisesti vain perustuslain 19 §:n näkökulmasta. Järjestelmän tulisi kuitenkin olla sopusoinnussa muidenkin perustuslain turvaamien oikeuksien, kuten perustuslain 16 §:ssä säädettyjen sivistyksellisten oikeuksien kanssa. Viimeksi mainitun perustuslain säännöksen mukaan jokaisella on subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja julkisen vallan on lailla tarkemmin säädettävällä tavalla turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Perustuslain 16 §:n mukaista palveluista esimerkiksi perusopetus, lasten päivähoito, kirjastot, eräät vapaan sivistystyön palvelut, kulttuuritoimi, liikunta, taiteen perusopetus ja nuorisotyö ovat valtaosin kuntien järjestämis- ja rahoitusvastuulla. Kunnilla on myös lakiin perustuva velvollisuus osallistua lukion ja ammatillisen koulutuksen (toinen aste) rahoitukseen. Kunnat laajasti myös itse järjestävät toiseen asteen koulutusta, erityisesti lukiokoulutusta.

Esitetty rahoitusmalli vaikuttaa esimerkiksi mahdollisuuteen tosiasiallisesti järjestää perustuslain subjektiivisena oikeutena turvaamaa maksutonta perusopetusta, lailla subjektiivisena oikeutena turvattua lasten päivähoitoa, lukiokoulutusta ja kirjastopalveluita. Nämä palvelut jäävät jatkossakin kuntien järjestämis- ja rahoitusvastuulle. Näkökohta on huomioitava erityisesti perustuslain vakiintuneeseen tulkintaan perustuvan rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnin yhteydessä (ks. jäljempänä).

Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitusvastuun toteuttaminen esitetyllä tavalla asettaa osalle kunnista erittäin suuria tarpeita sopeuttaa talouttaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien siirtyessä sosiaali- ja terveysalueen vastattavaksi kuntien on tehtävä sopeutus niistä aikaisempaa suppeammista tehtävistä, jotka jäävät kunnan hoidettaviksi. Kunnan järjestämisvastuulle jää esimerkiksi perusopetus, joka on perustuslain suojaama sivistyksellinen perusoikeus.

Esitettyä järjestelmää on perusteltu sillä, että se turvaa kansalaisten yhdenvertaisen oikeuden perustuslain 19 §:ssä tarkoitettuun sosiaaliturvaan.

Esityksessä ei ole kuitenkaan arvioitu, mikä vaikutus ehdotetulla rahoitusjärjestelmällä on kunnan mahdollisuuteen järjestää yhdenvertaisesti perustuslain turvaama oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja miten kuntien edellytykset järjestää muita niiden vastuulle jääviä palveluita muuttuvat. Perusopetuksen, esiopetuksen ja lasten päivähoidon osuus kuntien talousarvion siitä osasta, josta kunta jatkossakin itse päättäisi, olisi noin 32 %. Lukiokoulutus mukaan lukien kunnan päätösvaltaan jäisi budjetista noin 35 %. Näiden palveluiden suhteellisen osuuden kasvaessa myös todennäköisyys sopeuttamistoimenpiteiden kohdistumisesta niihin kasvaa.

Kansanvaltaisuuden toteutuminen ja kunnan oikeus päättää taloudestaan
Kunnallisen itsehallinnon ominaispiirteisiin on katsottu kuuluvan kansanvaltaisuuden toteutumisen, oikeuden päättää omasta taloudestaan, rahoitusperiaatteen toteutumisen ja myös sen, että hallinnon ratkaisut ovat kokonaisuutena tarkoituksenmukaisia. Kaikki nämä itsehallinnon ominaispiirteet ovat sidoksissa toisiinsa.

Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan kunnilla on verotusoikeus. Lähtökohtaisesti kunnalla pitää olla oikeus käyttää keräämänsä verot vapaasti ja verotusoikeudella pitää olla todellista merkitystä kuntien mahdollisuuksiin päättää itsenäisesti taloudestaan. Perustuslakivaliokunta on aiemmissa arvioinnissaan kiinnittänyt huomiota juuri siihen, onko tarkoituksena murtaa tai mitätöidä kunnallinen itsehallinto eli asetetaanko kunnan toiminnalle sellaisia esteitä, jotka tekisivät oman taloudenpidon tosiasiassa mahdottomaksi.
Sote -alueen toiminnan rahoittaminen merkitsisi sitä, että kunnan budjetista keskimäärin puolet siirtyisi kunnan päätösvallan ulkopuolelle.

Valtionosuusprosentti sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista on ensi vuonna noin 25 %. Yksittäisen kunnan laskennallinen valtionosuusprosentti vaihtelee kuitenkin runsaasta yhdestä prosentista 67 %:iin. Keskimäärin valtionosuudet muodostavat kuntien tuloista noin 17 %. Verotulot ovat keskimäärin puolet kuntien tuloista. On helppo nähdä, että sote -alueiden toiminnan rahoittaminen merkitsee todella olennaista puuttumista kuntien oikeuteen päättää itse omasta taloudestaan.

Vaikka jo nyt monissa kunnissa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät hoidetaan kuntien yhteistoiminnan piirissä, yhteistoiminta on kuitenkin varsin pientä verrattuna sote -alueen yhteistoimintaan. Suuri osa kunnista järjestää sosiaalihuollon ja perustason terveydenhuollon palvelut omassa organisaatiossaan. Näiden kuntien tilanteeseen tehtävien siirtäminen ja rahoitusvastuu vaikuttaisivat eniten.

Kansanvaltaisuus edellyttää kunnan ja sen asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien turvaamista yhteistoimintaorganisaatiossa. Tosiasia on, että yksittäisen kunnan vaikutusmahdollisuudet jäävät todella vähäisiksi.

Kunnan vaikutusmahdollisuuksiin vaikuttaa myös sääntely sote -kuntayhtymän ylimmästä toimielimestä. Kuntalaissa lähdetään siitä, että kunta itse valitsee edustajansa kuntayhtymän ylimpään toimielimeen. Lakiesityksen mukaan sote -alueen yhtymävaltuuston jäsenet valitaan välillisesti edustajainkokouksessa ja yhtymävaltuuston kokoonpanossa pitää ottaa huomioon jäsenkuntien kunnallisvaalien tulos. Kunta ei siten voi valita omaa edustajaansa itse ja poliittisen suhteellisuuden huomioon ottaminen merkitsee myös sitä, ettei se saa käytännössä niitä edustajia yhtymävaltuustoon, joita se sinne haluaisi. Edustajainkokouksesta lakiesityksessä ei ole tarkempaa sääntelyä.

Kuntalaissa säädetään myös siitä, että valtuusto voi erottaa yhteistoimintaelimeen valitsemansa edustajan, jos edustaja ei nauti valtuuston luottamusta. Edustajainkokousmallissa, jossa kunta ei itse valitse edustajiaan, tämäkään ei ole mahdollista ja on osaltaan heikentämässä kunnan vaikutusmahdollisuuksia ja sitä kautta kansanvaltaisuuden toteutumista.
Järjestelyllä rakennetaan aika monimutkainen ja monitasoinen kokonaisuus, joka on vaikeasti hallittavissa. Voi kysyä, onko hallinnon järjestämisen kokonaisuus enää sillä tavoin tarkoituksenmukainen, mitä perustuslakivaliokunta on myös edellyttänyt.

Yksittäisen kunnan rooli kokonaisuudessa on heikko. Hallituksen esityksen mukaisesti nykyisellä kuntajaolla noin 180 kunnan ääniosuus sote -alueen päätöksenteossa jäisi alle yhteen prosenttiin. Suurin ääniosuus omalla alueellaan olisi Helsingin kaupungilla, noin 29 %. Kun tähän liitetään valtionohjauksen vahvistuminen, voi kysyä, onko kysymys enää aidosti kunnalle kuuluvasta tehtävästä. Voidaan myös kysyä, pitäisikö asiaa pikemminkin tarkastella perustuslain 121 §:n 4 momentin näkökulmasta (itsehallinto kuntaa suuremmilla hallintoalueilla).

Rahoitusperiaate

Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan katsonut, että säädettäessä kunnille tehtäviä tulee samalla varmistua, että kunnilla on tosiasiallisesti riittävästi voimavaroja käytännössä toteuttaa nämä tehtävät (rahoitusperiaate). Rahoitusperiaatteen on katsottu sisältyvän perustuslain 121 §:ssä säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon ja siinä kunnan oikeuteen päättää itsenäisesti hallinnostaan ja taloudestaan. Rahoitusperiaate sisältyy myös Suomea oikeudellisesti sitovan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 65 ja 66/1991) 9 artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaiset ovat kansallisen talouspolitiikan rajoissa oikeutettuja riittäviin omiin taloudellisiin voimavaroihin, joiden käytöstä ne voivat vapaasti määrätä toimivaltuuksiensa rajoissa.

Paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa.

Rahoitusperiaatteen tulee toteutua sekä kuntatalouden kokonaisuudessa että kussakin yksittäisessä kunnassa.

Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan (esim. PeVL 12/2011 vp ja 34/2013 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että sen käsiteltävänä olleisiin kuntien talouteen vaikuttaviin hallituksen esityksiin sisältyneiden vaikutusarviointien perusteella ei ole ollut käytännössä mahdollista arvioida kuntien tosiasiallisia mahdollisuuksia vastata niille kuuluvien palveluiden tuottamisesta. Valiokunta on myös kiinnittänyt huomiota kuntataloutta koskevien eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksen arvioinnin tarpeellisuuteen.

Kuntaliitto pitää erittäin ongelmallisena, että käytössä ei ole yleisesti hyväksyttyä mekanismia, jonka pohjalta voitaisiin arvioida kuntien tehtäviä ja niiden rahoituksen tasapainoa rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta.

Tällainen mekanismi on välttämätöntä saada aikaiseksi mahdollisimman pian. 
Arviointimenettelyn tulisi perustua valmisteilla olevaan uuteen julkisen talouden ohjausjärjestelmään ja siihen sisältyvään kuntatalousohjelmaan, joka kattaisi kuntatalouden kokonaisuudessaan (sekä lakisääteiset että kuntien itsehallintonsa nojalla hoitamat tehtävät). Kuntatalousohjelmassa määriteltäisiin myös yksilöidyt toimenpiteet kuntatalouden tasapainon saavuttamiseksi keskipitkällä aikavälillä sekä sitova euromäärä valtion toimenpiteistä aiheutuville kuntien menojen ja tulojen muutoksille.

Rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnissa tulee ottaa huomioon kuntien tehtävät ja velvoitteet kokonaisuutena sekä kuntien kyky rahoittaa ne pidemmällä aikavälillä. Rahoitusperiaatteen toteutumista ei ole mahdollista arvioida yksittäisen kuntien tehtäviä, velvoitteita ja rahoitusvastuita lisäävän hallituksen esityksen voimaantulohetken kustannusvaikutusten perusteella. Arvioinnissa tulee siten ottaa huomioon kuntien olemassa olevat tehtävät ja velvoitteet, esitetty uusi tehtävä tai velvoite sekä muut vireillä olevat kuntien tehtävien ja velvoitteiden muutokset.

Suomen Kuntaliitto on arvioinut rahoitusperiaatteen toteutumista eduskunnan perustuslakivaliokunnalle 3.10.2013 (HE 113/2013 vp), 16.5.2014 (HE 38/2014 vp) ja 14.10.2014 (HE 133/2014 vp) antamissaan lausunnoissa. Näissä lausunnoissaan Kuntaliitto on käsitellyt laajasti rahoitusperiaatteen toteutumista ja sen arviointiin liittyviä ongelmia. Antamissaan lausunnoissa Kuntaliitto on todennut, että rahoitusperiaatteen toteutuminen oli jo tuolloin kuntien lisääntyneiden tehtävien ja velvoitteiden, mittavien valtionosuusleikkausten sekä ehdotetun valtionosuusuudistuksen kuntakohtaisten vaikutusten vuoksi vakavasti uhattuna.

Lausunnoissaan Kuntaliitto on todennut, että vaikka mainittuihin hallituksen esityksiin sisältyi aikaisempaa huomattavasti kattavammat arvioinnit rahoitusperiaatteen toteutumisesta, niissä ei kuitenkaan kyetty osoittamaan, että rahoitusperiaate kunnissa toteutuisi esityksiin sisältyvien ehdotusten toteutumisen jälkeen.

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä rahoitusperiaatteen toteutumista on arvioitu niiden taloudellisten vaikutusten kautta, jotka aiheutuvat päätetyistä valtionosuuksien leikkauksista, vuoden 2015 alusta voimaan tulevasta valtionosuusuudistuksesta ja käsiteltävänä olevasta sote -uudistuksesta vuodesta 2020 lukien. Vuodesta 2020 lukien sote -uudistuksen vaikutukset yksittäisten kuntien talouteen ovat siirtymäkauden jälkeen täysimääräisenä voimassa siten, että uudistuksen vaikutukset yksittäisen kunnan talouteen ovat pysyvästi enintään +/- 400 euroa asukasta kohden. Kunnille säädettävistä uusista ja laajentuvista tehtävistä, kuten pitkäaikaistyöttömien työmarkkinatuen rahoitusvastuun laajentumisesta ja sosiaalihuoltolain uudistamisesta, aiheutuvia kustannuksia ei sen sijaan ole otettu huomioon.

Hallituksen esityksessä rahoitusperiaatetta on arvioitu kunnallisen tuloveroprosentin laskennallisena muutospaineena suhteessa vuodelle 2015 vahvistettuihin veroprosentteihin. Hallituksen esityksen mukaan vuonna 2020 alin veroprosentti olisi 16,6 (16,5 vuonna 2015) ja ylin veroprosentti 27,9 (22,5 vuonna 2015). Kunnallisveroprosenttien ero eri kunnissa kasvaisi siten nykyisestä 6 prosenttiyksiköstä noin 11 prosenttiyksikköön. Lausunnon liitteenä on kuvio peruspalveluiden valtionosuusleikkausten, valtionosuusuudistuksen sekä sote -uudistuksen laskennallisesta vaikutuksesta kunnan tuloveroprosentteihin.

Edellä todettu tarkoittaa, että monet kunnat ovat pakotettuja sopeuttamaan toimintamenojaan, korottamaan merkittävästi veroprosenttejaan ja ottamaan lisää velkaa. Toimintamenojen sopeuttamista nykytilaan verrattuna vaikeuttaa se, että sopeutukset pitää tehdä niihin tehtäviin, jotka jäävät kuntien vastuulle sote -uudistuksen jälkeen. Tällöin sopeutus on tehtävä huomattavasti nykyistä suppeampaan menokokonaisuuteen.

Lisäksi on otettava huomioon, että osassa kuntia sopeutusmahdollisuudet ovat käytännössä pienet, koska niillä on jo nyt taseeseen kertynyttä alijäämää, veroprosentti suhteellisen korkea ja paljon velkaa. Esimerkkeinä voidaan todeta kunta, jossa tuloveroprosentti painelaskelman jälkeen olisi 26,2, alijäämä 328 euroa/asukas (2013) ja velkaa 3 353 euroa/asukas (2013, Manner-Suomen keskiarvo 2 531/ asukas) sekä kunta, jossa tuloveroprosentti olisi painelaskelman mukaan 24,5, alijäämä 507 euroa/asukas (2013) ja velkaa 3 707 euroa/asukas. Voidaan todeta, että tällaisilla kunnilla on jatkossa erittäin heikot taloudelliset edellytykset selviytyä kunnan rahoitus- ja järjestämisvastuulla olevista perusoikeuksina turvatuista ja muista lakisääteisistä palveluista. Sote -uudistus tuleekin tällaisissa kunnissa hyvin todennäköisesti johtamaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn kautta pakkoliitoksiin.

Hallituksen esityksen kuntataloudellisia vaikutuksia koskeviin arviointeihin liittyy myös paljon epävarmuustekijöitä ja avoimia kysymyksiä. Vaikutusarvioinneissa ei ole lainkaan voitu ottaa huomioon investoinneista aiheutuvia kustannuksia. Laajoihin rakenneuudistuksiin väistämättä liittyviä muutosvaiheen kustannuksia ei myöskään ole arvioitu. Tällaisia kustannuksia ovat etenkin palvelutason ja palkkojen harmonisointiin liittyvät hyvinkin suuret kustannukset sekä tietojärjestelmien uudistamiseen ja yhteensovittamiseen liittyvät kustannukset. Kuntien näkökulmasta riskin muodostavat myös tuotantoalueet, joiden rahoitus ei määräytyisi suoraan lain nojalla, vaan olisi pitkälti riippuvainen järjestämispäätöksen sisällöstä.

Rahoitusperiaatteen toteutumista arvioidaan tilanteessa, jossa kuntakentän on jo nyt pakko ottaa lisää velkaa, korottaa verojaan ja sopeuttaa toimintaansa. Kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita ei ole karsittu, vaan päinvastoin kunnille on annettu lisää velvoitteita ja toimintaa ohjaavaa normistoa. Onkin aivan ilmeistä, että osassa kuntia tehtävät ja velvoitteet ovat jo nyt epäsuhteessa kuntien rahoitusmahdollisuuksiin siten, ettei rahoitusperiaate enää toteudu. Nyt käsiteltävä hallituksen esitys huonontaa monessa kunnassa tilannetta tässä suhteessa olennaisesti. 
 
Rahoitusperiaatteen toteutuminen edellyttää Kuntaliiton käsityksen mukaan ehdotettuun lakiin sisätyvien rahoitussäännösten olennaista muuttamista tai kuntakohtaisten taloudellisten vaikutusten rajoittamista siirtymäkauden järjestelyillä lähelle 0 euroa/asukas.

Yhteenveto

Aiemmat perustuslakivaliokunnan kannanotot, joita selostetaan hallituksen esityksessä ja joita edellä on sivuttu, johtavat käsityksemme mukaan siihen, että lakiesitys ei ole perustuslain tulkintakäytännön mukainen. Lain säätäminen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä edellyttäisi siten perustuslakivaliokunnan aiemman tulkintakäytännön tai lakiehdotusten muuttamista monelta osin. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat

Lisää aiheesta

• Hallituksen esitys 324/2014 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi