Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §: muuttamisesta sekä valtioneuvoston asetukseksi lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin muuttamisesta

​Yleistä

Esitysluonnoksen mukaan jokaisella lapsella olisi oikeus saada varhaiskasvatusta päiväkodissa tai perhepäivähoidossa vähintään 20 tuntia viikossa. Lapsella ei olisi automaattisesti oikeutta esiopetuksen ja perusopetuksen lisäksi järjestettävään osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen. Lapsella olisi edelleen oikeus kokopäiväiseen palveluun, mikäli lapsen vanhemmat tai muut huoltajat työskentelevät kokoaikaisesti tai ovat päätoimisia opiskelijoita, toimivat yrittäjinä tai ovat omassa työssä. Oikeus varhaiskasvatukseen olisi 20 tuntia laajempi myös lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden vuoksi. Luonnoksen mukaisella asetusmuutoksella esitetään muutettavaksi päiväkodissa työskentelevän henkilöstön ja lasten välistä suhdetta nykyisestä 1:7 à 1:8 yli kolme -vuotiaiden kokopäivähoidon osalta. Muilta osin mitoitukset säilyvät ennallaan. Muutokset tulisivat voimaan 1.8.2016.

Kuntaliitto pitää ehdotettuja muutoksia pääosin hyvinä ja tarpeellisena. Julkisen talouden tasapainottamisen ja kuntien toimintavapauksien lisäämisen kannalta muutokset ovat välttämättömiä.

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että kunnille on jätetty toimivaltaa paikallisesti määritellä millaisina aikoina se järjestää palvelun 20 tuntia viikossa tapahtuvan varhaiskasvatuksen osalta.

Kustannusten vaikutusten arviointi

Esitysluonnoksen mukaan kustannussäästöt vuodesta 2017 alkaen varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta ovat 62M€ ja lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin muuttamisen osalta 62,4M€. Kuntaliitto pitää esitettyä kustannussäästöarviota ylimitoitettuina, erityisesti varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta.

Kuntaliiton laskelmien mukaan varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta kustannussäästö voi enimmillään olla n. 32M€.

Tilastokeskuksen aineiston mukaan varhaiskasvatuspalvelun henkilöstökulut ovat n. 66 % palvelun järjestämisen kokonaiskuluista. Sen perusteella voidaan olettaa, että 2/3 syntyvistä kustannussäästöistä muodostuu henkilöstökustannuksista, joista merkittävä osa on hoito- ja kasvatushenkilöstöä. Kuntaliiton laskelmien mukaan hoito- ja kasvatushenkilöstön määrän muutoksen vuoksi syntyisi yhteensä 21,1 M€ kustannussäästö. Kustannussäästö muodostuu siitä, että osapäiväisen palvelun aikuisten ja lasten välinen suhde muuttuu 1/7 à 1/13. 

Kuntaliitto on arvioinut, että kaikki, joilla on jatkossa enää oikeus 20 tunnin palveluun siirtyvät osapäiväiseen palveluun, eivätkä valitse osaviikkoista kokopäiväistä palvelua, jolloin henkilöstömitoitus ei muutu. Edellä mainitun perusteella voidaan arvioida muiden kustannusten osalta syntyvän säästöä n. 10,5 M€ (1/3 kokonaissäästöstä, 32M€). Muihin kustannuksiin kuuluvat mm. tilakulut, palvelujen ostot sekä muun kuin hoito- ja kasvatushenkilöstön henkilöstökuluja. Näin ollen kokonaiskustannussäästöksi muodostuisi 31,6 M€.

Esityksestä saatavilla luvuilla tulisi muiden kustannusten säästöiksi 34,9M€ ja henkilöstön osalta kustannussäästö olisi 27,1 M€. Esityksen mukaan muutos tulee vähentämään varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa arviolta 740 henkilöllä.

Mikäli henkilöstökuluista luonnoksessa mainittujen tietojen perusteella laskettuna arvioidaan syntyvän säästöä n. 27 M€, ei sen perusteella voida tehdä oletusta, että muiden kulujen osalta voidaan saavuttaa lähes 35M€ säästöt. Henkilöstökulut ovat kuitenkin lähes 70 % varhaiskasvatuspalvelun kokonaiskustannuksista, joista suurin osa muodostuu hoito- ja kasvatushenkilöstön palkkakuluista.

Kuntaliitto arvioi, että lakimuutos saattaa lisätä kunnille nykyistä enemmän selvitysten pyytämistä ja niiden käsittelemistä, josta saattaa syntyä hallintokustannuksia.

Luonnos 11 a pykäläksi 

Esitysluonnoksen mukaan lapsella on oikeus säilyttää päivähoitopaikka samassa päiväkodissa vaikka oikeus varhaiskasvatukseen muuttuisi. Perhepäivähoidon osalta on toimittava mahdollisuuksien mukaan.

Kuntaliitto huomauttaa, että esityksellä on vaikutusta saavutettaviin kustannussäästöihin. Kuntaliitto esittää, että myös päiväkotihoidon yhteydessä paikka olisi säilytettävissä mahdollisuuksien mukaan. Tämä jättäisi kunnille mahdollisuuden toimia erilaisissa tilanteissa tarkoituksenmukaisella tavalla ja ottaa huomioon lapsen ja perheen tarpeet muuttuvissa tilanteissa. 

Lakiluonnoksen perustelujen mukaan 11 a §:n 4 momentin tilanteissa lähtökohtana olisi matala kynnys kokopäiväiseen hoitoon, eikä lähtökohtaisesti vaadittaisi selvityksiä.  

Kuntaliitto huomauttaa, että käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että 20 tuntiin rajoittuvaan palveluun kuuluvia lapsia tulee olemaan vähän mikä osaltaan vaikuttaa saavutettaviin kustannussäästöihin vähentävästi.  

Kuntaliitto ehdottaa että säännösluonnoksen 11 a §:n 4 momenttia muutettaisiin seuraavasti: Lapselle on kuitenkin järjestettävä varhaiskasvatusta enintään kuusi tuntia päivässä, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muuten lapsen edun mukaista. Kuntaliitto ehdottaa, että säännökseen lisättäisiin rajaus, jonka mukaan 4 momentin mukaista oikeutta ei ole, jos lapsi ja hänen perheensä saa lastenhoitopalvelun sosiaalihuoltolain nojalla (vrt. sosiaalihuoltolain 13 § ja 19 §:n mukainen perheen oikeus saada kotipalvelua esim. lasten hoitamiseen ). 

Kuntaliitto huomauttaa, että esitysluonnoksessa ei ole käsitelty em. sosiaalihuoltolain mukaisten palvelujen merkitystä varhaiskasvatuspalvelujen ja sen tarpeen arvioinnin kannalta.  

Esityksessä ei oteta tarkemmin kantaa vuorohoidon järjestämiseen.  

Kuntaliitto vaatii, että lain 11 a §:ään lisätään momentti, jossa säädetään oikeudesta normaalin aukioloajan ulkopuoliseen palveluun. Oikeus palveluun tulisi olla ainoastaan tilanteissa, joissa tarve johtuu huoltajien työstä tai opiskeluun liittyvästä työssäoppimisjaksosta tms. välttämättömästä syystä. 

Luonnoksen 11 a §:n 5 momentin viimeisessä virkkeessä ei ole määräaikaa muutoksesta ilmoittamiseen.

Selvyyden vuoksi siitä on ilmettävä, että ilmoittaminen tulee tehdä viipymättä.  

Luonnoksen 11 a §:n mukaan oikeus kokopäiväiseen hoitoon on mm. opiskelijalla. Esitysluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan tämän koskevan päätoimista opiskelua. 

Kuntaliitto pitää selkeyden vuoksi tärkeänä, että pykälän tekstissä rajattaisiin kokopäiväisen hoidon tarve päätoimiseen opiskeluun. 

Luonnos 11 b pykäläksi 

Luonnoksen 11 b §:n mukaan varhaiskasvatusta olisi järjestettävä osa-aikaisesti, mikäli lapsella on oikeus 11 a §:n 1 momentissa säädettyä laajempaan varhaiskasvatukseen. Epäselvyyksien välttämiseksi Kuntaliitto vaatii, että säännösehdotusta muutetaan siten, että siihen lisätään viittaus 11 a §:n 1 momentin mukaiseen 20 tunnin toiminta-aikaan.  

Kuntaliitto esittää, että varhaiskasvatuslakiin tulisi lisätä siirtymäsäännös, jolla annettaisiin kunnille toimivalta muuttaa voimassaolevat päivähoitopäätökset uuden lain mukaisiksi lain voimaantulosta lukien.   

Muita huomioita 

Esitysluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan, että lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:ää tulisi lakimuutoksen vuoksi muuttaa. Kuntaliitto esittää, että luonnoksessa mainitun asetusmuutoksen sijaan tulisi muuttaa varhaiskasvatuslain 5 a §:ää. Varhaiskasvatuslain 5 a § on osoittautunut hankalaksi perheiden muuttuvien tilanteiden vuoksi. Varhaiskasvatuslain 5 a §:n ensimmäinen lause ”Varhaiskasvatuksen ryhmät tulee muodostaa ja tilojen suunnittelu ja käyttö järjestää siten, että varhaiskasvatukselle säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa”  takaisi tavoitteiden ja oikeanlaisten ryhmien muodostamisen paikallisesti tarkoituksenmukaisella tavalla.  

Kuntaliitto esittää poistettavaksi 5 a §:n jälkimmäinen lause: Päiväkodin yhdessä ryhmässä saa olla yhtä aikaa läsnä enintään kolmea hoito- ja kasvatustehtävissä olevaa henkilöä vastaava määrä lapsia. Tällöin asetuksessa olisi säädetty suhdeluvuista sekä mahdollisuudesta poiketa niistä, mikä selkiyttäisi tulkintojen tekemistä.  

Luonnos asetuksen 6 §:n muuttamisesta 

Kuntaliitto huomauttaa, että lausuttavana olevasta asetusmuutoksesta johtuvat säästöt on mahdollista saavuttaa vain pitkällä aikavälillä. Päiväkotien nykyiset tilat eivät välttämättä mahdollista uusien lasten sijoittamista tiloihin ilmastointi- ym. syistä. Henkilöstön vähentäminen ei todennäköisesti onnistu nopeasti, koska suhdelukujen noudattamisen vuoksi optimaalisinta tilannetta päivähoitopaikkojen täyttämiseen ei saavuteta, jolloin päiväkoteihin jää (laskennallisesti) tyhjiä paikkoja.  

Lisäksi liian yksityiskohtainen ryhmäkokosäännös estää toiminnan tehokkaan järjestämisen. Tähän käytetty resurssi on pois lasten muusta toiminnasta. Uusia investointeja toimintatiloihin saattaa olla mahdollista siirtää tai niistä voidaan mahdollisesti luopua kokonaan. Lapset eivät tässä tilanteessa vähene, ainoastaan tilojen ja henkilöstön käyttöä voidaan mahdollisuuksien mukaan tehostaa.

Kuntaliitto vaatii, että nämä seikat tulisi ottaa huomioon arvioitaessa todellisuudessa syntyviä kustannussäästöjä.  

SUOMEN KUNTALIITTO 

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri

Jarkko Lahtinen
erityisasiantuntija