Luonnos hallituksen esitykseksi kuluttajapalveluiden tur­vallisuusvalvonnan valtiollistamisesta ja keskittämisestä Tukesiin

Työ- ja elinkeinoministeriössä on valmisteltu virkatyönä lakimuutos kuluttajaturvallisuuspalveluiden valvonnan keskittämisestä kunnista Turvallisuus- ja kemikaalivirastoon (Tukes). Taustalla on tavoite karsia kuntien tehtäviä ja saada aikaan säästöjä yhteiskunnalle.

Kuntaliitto pi­tää tärkeänä, että saatuja säästöjä ei imuroida valtiolle, vaan niistä on hyötyä myös kuntataloudelle. Valvontavelvollisuus ja valvontaorganisaatio selkeytyy, tiedonkeruu vähenee. Kuluttajaturvallisuuslain mukaan kunnilla on nykyisellään velvollisuus valvoa sekä kuluttaja­ palveluiden että kulutustavaroiden turvallisuutta.

Palveluiden turvallisuuden valvonnan taustalla ei ole EU-lainsäädäntöä vaan meillä on valvonnan kannalta tarkasteltuna EU-maita tiukempi kansallinen lainsäädäntö.  Kuluttajaturvallisuus­ laki korostaa palvelun tarjoajan vastuuta palveluiden turvallisuudesta.  Kunta on jatkossakin kuluttajaturvallisuuslain mukainen palveluiden tarjoaja ja vastuussa siitä, että palvelu tuotetaan turvallisesti.

Voimassa olevan lain perusteluissa tuodaan esille, että käytännössä Tukes vastaa tavaroiden valvonnasta ja kunnat vastaavat palveluiden turvallisuudesta.  Kuntaliitto on pitänyt tilannetta tavaravalvonnan osalta epämääräisenä (vastuu tavaroiden valvonnastakin on kunnilla teoriassa). Luonnoksen mukaisesti tavaravalvonta poistuisi jatkossa kunnilta.

Kuluttajaturvallisuuslainsäädäntö ei nykyisellään velvoita kunnan kuluttajaturvallisuusviran­ omaisia antamaan ohjausta ja neuvontaa toimijoille. Mikäli tämä velvoite tullaan jatkossa antamaan valvontaviranomaiselle, Tukesilla on kuntia paremmat valmiudet antaa valtakunnallisesti yhtenäistä ja keskitettyä ohjausta palveluiden turvallisuudesta kuluttajapalveluiden tarjoajille ja toimialoille.

Nykyisin Tukes ohjaa kuntien kuluttajaturvallisuusvalvontaa aluehallintovirastojen kautta. Valvontaorganisaation moniportaisuutta on kritisoitu useissa selvityksissä. Kuntien ympäristöterveydenhuoltoa ohjaa nykyisin kolme eri ministeriötä ja kolme eri keskusvirastoa, jotka kilpailevat kuntien valvonnan käytettävissä olevista resursseista. Valvonnan keskittäminen Tukesiin yksinkertaistaisi nykytilannetta ja vähentäisi viranomaisten välistä ohjausta ja erityisesti tiedonkeruuta, joka on kunnissa koettu vuosien varrella erittäin turhauttavaksi.

Kuntien tekemästä valvonnasta on kerätty vuosien ajan hyvinkin yksityiskohtaista tietoa, jota ilmeisesti ei ole kuitenkaan hyödynnetty - sitä ei mitenkään tuoda esiin lausunnolla olevassa hallituksen esityksessä. Kaikesta tiedonkeruusta huolimatta, tieto kuntien valvontaan käyttämistä resursseista on esitetty puutteellisesti. Pelkästään valvontaan käytetyn työajan perusteella ei voida arvioida valvonnan laatua, mutta tehtävänsiirron yhteydessä tehtävän kustannusvaikutusarvioinnin kannalta valvonnan resurssi­ tieto on välttämätöntä.

Kunnissa valvonta on nykyisin järjestetty Tukesin ohjeiden mukaisesti - laadittu valvonta­suunnitelma ja tehty suunnitelmallisia tarkastuksia ja raportoitu valvonnasta. Tukesin valvontaohjeet ovat ohjanneet kohteiden valvontaa kunnissa yksittäisten palvelupisteiden tekniseen valvontaan. Kunnissa, ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueilla  on kuluttajaturvallisuusvalvontaan erikoistuneita tarkastajia ja useilla alueilla valvontaan on panostettu ja riskit osataan arvioida paikallisesti. Useimpien kuluttajaturvallisuutta valvovien tarkastajien toimenkuvaan kuuluu pääsääntöisesti myös muuta ympäristöterveysvalvontaa.

Kuluttajapalveluiden tarjonta on vähäisempää kuin esim. elintarvikkeiden myynti. Valvontaa tehdään kunnissa kaikilla osa-alueilla ja resurssit jakautuvat kunnissa riskiperusteisesti. Käytännössä yhteistoiminta-alueilla tarvitaan vähintään kaksi ihmistä perehtymään kuluttajaturvallisuusvalvontaan, jotta valvonta ei olisi niin haavoittuvaa. Nykyisessä valvonnassa synergiaetua tulee siitä, että kuluttajaturvallisuusvalvontaa voidaan tehdä usein samalla terveydensuojelulain mukaisen valvonnan yhteydessä. Kunnat tulevat jatkossakin valvomaan osaa kuluttajaturvallisuuslain piiriin kuuluvista valvontakohteista terveydensuojelulain mukaisesti (esim. uimahallit ja uima-rannat).

Nykyisen järjestelmän ongelma on että kunnissa suuri määrä viranhaltijoita joutuu kouluttautumaan ja perehtymään kuluttajapalveluiden turvallisuuden valvontaan, vaikka itse tarkastuksiin käytetty työaika jääkin vähäiseksi (vuonna 2014 vain 5,6 henkilötyövuotta tarkastuksia, Lähde: Ympäristöterveydenhuollon valvontayksikkötietojen hallintajärjestelmä VYHA 18.8.2015). Valvonnan uudelleenjärjestämisellä tehokkuus saadaan aikaan sillä, että pienempi joukko viranhaltijoita hoitaa tehtävää valtakunnallisesti, heille tulee paljon kokemusta saman­tyyppisistä valvontakohteista ja useamman henkilön peruskoulutukseen käytetty aika poistuu.

Ilmoitusvelvollisuuden poisto keventää hallinnollista taakkaa

Kuluttajaturvallisuuslain mukaista ilmoitusvelvollisuutta ollaan jatkossa poistamassa hallinnollisen taakan keventämiseksi. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että mikäli valvova viranomainen on jatkossa Tukes, sillä ei ole tiedossaan valvonnan piiriin kuuluvia toiminnanharjoittajia ja valvonta tulee muuttumaan merkittävästi siitä tarkastuskeskeisestä valvonnasta, jota se Tukesin nykyisellä ohjeistuksella on ollut. Valvonnan uudelleenorganisoinnin jälkeen Tukesilla ei olisi mahdollisuuttakaan valvoa toimijoita sillä intensiteetillä, mitä kunnilta on nykyisellä ohjauksella ja voimassa olevalla lainsäädännöllä edellytetty. Kunnissa valvontaa tekevät viranhaltijat ovat ilmaisseet huolensa siitä, että kentällä tehtävä valvonta ei saisi loppua, vaikka valvonta siirretäänkin Tukesiin.

Erityisesti pienillä toimijoilla on havaittu riskialtista toimintaa, joka voi Tukesilta jäädä  huomioimatta.

Freonikaasujen valvonta tulisi keskittää kokonaisuudessaan Tukesiin

Ympäristötönsuojelulain (527/2014) 24 §:n 2 momentin mukaan kunnan kuluttajaturvallisuusvalvontaviranomaiset valvovat ympäristönsuojelulain 217 §: n 2 momentin 1-kohdassa tarkoitetun valtioneuvoston asetuksen noudattamista. Velvoite esitetään poistettavaksi kun­nan kuluttajaturvallisuusvalvontaviranomaiselta. 

Kuntaliitto kannattaa esitystä laajennettuna siten, että tämä valvonta tulisi tässä yhteydessä keskittää kokonaisuudessaan Tukesiin, joka on myös ympäristönsuojelulain 24 §: n 1 momentin mukaisesti valvova viranomainen. Valvontavelvoite tulisi tällä lakimuutoksella poistaa kunnan elintarvike- ja terveydensuojeluviranomaiselta.

Valtiollistamisen kustannukset kuntien valtionosuuksista

Kuntaliitto on ns. VIRSU-hankkeessa sekä STM: n ympäristöterveydenhuollon yhteistyöryhmässä katsonut kuluttajaturvallisuusvalvonnan sellaiseksi velvoitteeksi, joka voitaisiin siirtää kunnilta valtiolle. Kuntaliitto kannattaa valvonnan keskittämistä Tukesille, mutta pitää luonnoksessa esitettyjä valtiollistamisesta kunnille aiheutuvia kustannuksia ylimitoitettuina. Siirron yhteydessä on tarkoitus leikata kuntien valtionosuudesta 1,3 miljoonaa euroaja siirtää se Tukesin momentille.

Kuntaliitto on käynyt neuvotteluja työ- ja elinkeinoministeriön  kanssa kuntien valtionosuuksista siirrettävän summan suuruudesta ja laskentaperusteista. Luonnoksessa esitetyissä laskelmissa on käytetty apuna Kuntaliiton kuntatalousyksikön laskentaohjelmaa, jossa on otettu huomioon Kuntatyönantajan tilastotiedot palkoista, matkakustannuksia ja valvonnasta kerättyjä maksuja. Kuluttajaturvallisuusvalvonnan kustannukseen vaikuttaa ensisijaisesti valvontaan käytetty työpanos, josta Tukesilta on olemassa yksityiskohtaista kerätty seurantatietoa noin 10 vuoden ajalta. Alustavien laskelmien pohjaksi sovittiin "VYHA-järjestelmän 7.5.2015 tuottaman luvun 33,6 henkilötyövuotta ja Tukesin tietojenkeruun tuottaman viime vuosien keskiarvoluvun 18,5 henkilötyövuotta välistä keskiarvoa 26 henkilötyövuotta." Tiedot kuntien raportoimista resursseista tulisi esittää valmistelumateriaalissa yksityiskohtaisemmin (esim. taulukkomuodossa useamman vuoden ajalta) tässä yhteydessä, kun tehtävästä aiheutunutta kustannusta arvioidaan.

Kuntaliitto on työ- ja elinkeinoministeriön kanssa resursseista käymiensä neuvottelujen (kesäkuu 2015) jälkeen tutustunut VYHA-järjestelmästä saatavaan tietoon, josta näkyy kuntien raportoima työaika. Raporttien mukaan vuonna 2014 kunnissa oli käytetty aikaa kokonaisuudessaan kuluttajaturvallisuuteen 31 henkilötyövuotta (sisältää ilmeisesti tarkastusten lisäksi koulutuksen, suunnitelmat, raportoinnit, ilmoitusten käsittelyn ja sekä niiden perusteella annettavat saapumisilmoitukset, esimiestyön), josta tarkastuksiin oli käytetty 5,6 henkilötyö­ vuotta. Lukujen perusteella vain pieni osuus kuluttajaturvallisuuteen VYHA:ssa raportoiduista resursseista nykyisellään kohdistuu varsinaisiin tarkastuksiin. Kuntaliiton käsityksen mukaan Tukesille siirrettävän valtionosuuden määrän tulisi olla lähempänä tarkastuksiin käytettyä henkilötyövuotta. Vuosi 2014 on ensimmäinen, jonka valvonnan kunnat raportoivat VYHA-järjestelmän kautta eikä raportointitapa ole mitenkään vakiintunut, joten myös aikaisempien vuosien tieto resursseista on otettava huomioon.

Lainsäädännöstä poistetaan ilmoitusvelvollisuus ja samalla viranomaiselta poistuu ilmoitusten käsittelyyn käytetty työaika. Valvontaorganisaation yksinkertaistuminen vähentää raportointivelvoitteita, myöskin henkilöstön kouluttamiseen käytetty aika suhteessa tarkastuksiin käytettyyn aikaan tulee vähenemään. Valvonta on jatkossa tarkoitus organisoida uudella tavalla.

Koska kuluttajaturvallisuusvalvontaa tekevien henkilöiden toimenkuvaan kuuluu pääsääntöisesti myös muuta valvontaa, ei resurssitarve heti merkittävästi vähene kuluttajapalveluiden valvonnan siirtyessä kunnilta Tukesille. Valtaosa kuluttajaturvallisuusvalvonnan kohteista on edelleen tarkastettava terveydensuojelulain nojalla ja kiinteät kustannukset säilyvät ennallaan (mm. toimitilat ja tietojärjestelmät).  Pientä säästöä jatkossa syntyy siitä, että Tukesin tekemä valvonta on toimijoille (myös kunnille) maksutonta ja vain jälkivalvonnasta  laskutetaan.

Lakimuutos tulee käsitellä Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa.

Ympäristöterveydenhuollon kokonaisuus pienenee

Lakimuutoksella kuluttajaturvallisuuslaki  siirtyy pois ympäristöterveydenhuollon  kokonaisuudesta. Ympäristöterveydenhuollon kokonaisuudesta on jo aikaisemmin siirtynyt kemikaalivalvonta Tukesille. Tehdyt muutokset yhdessä meneillään olevan SOTE-uudistuksen kanssa saat­ tavat johtaa muutoksiin ympäristöterveydenhuollon kokonaisuudessa ja järjestämisessä  (Laki ympäristöterveydenhuollon  yhteistoiminta-alueista  410/2009).

Voimaantulo- ja  siirtymäsäännös

Kuntien taloudenpidon ja toiminnansuunnittelun kannalta olisi järkevää synkronoida voimaantulo siten, että se voidaan ottaa huomioon toimintaa ja taloutta suunniteltaessa. Tältä osin voimaantuloaikataulu on hankala.

Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen osalta Kuntaliitto pitäisi selkeämpänä, että kunnissa käsiteltävänä ja vireillä olevat tapaukset siirtyisivät uuden lain voimaantullessa Tukesille, jonka ratkaistavaksi kunnan valvontaviranomaisen  olisi muutenkin saatettava väliaikaiset kiellot ja toiminnan keskeyttämiset.

SUOMEN KUNTALIITTO

Ritva Laine   
johtaja    
Alueet ja yhdyskunnat

Tarja Hartikainen
erityisasiantuntija, ympäristöterveys