Lapsiasiavaltuutetun vuosikirja 2017

​Olette pyytäneet lausuntoa Vuosikirjan 2017 valmistelua varten ja pyytänyt arviota lasten ennakollisen ja jälkikäteisen oikeusturvan toteutumisen tilasta. Vuosikirjan teemana on ”Oikeasti vai leikisti? Onko lapsella oikeusturvaa?”. Lausunnossa pyydetään esittämään oman toiminnan kautta kertynyttä kokemusta ja tietoa sekä alan tutkimustietoon perustuvia näkemyksiä.

Suomen Kuntaliitto kiittää lausuntopyynnöstä ja esittää lausuntonaan seuraavaa.

Kuntaliitossa ei ole kysytystä asiasta kerättyä tai tutkimukseen perustuvaa tietoa. Käytännössä oppilaiden ja opiskelijoiden oikeusturvaa koskevat kysymykset tulevat tietoon yksittäisinä yhteydenottoina. Yhteydenottojen määrä tai sisältö antaa jonkinlaisen kuvan siitä, miten asiat kunnissa toteutetaan. Yhteydenottojen perusteella ei ole ilmennyt epäilyä siitä, että säännökset eivät käytännössä toimisi. Päivittäisen palvelutoiminnan ohella Kuntaliitto tukee kuntia oikeusturvaan liittyvissä kysymyksissä mm. julkaisemalla Muutoksenhaku kunnan viranomaisen päätöksestä -opasta sekä tarjoamalla muutoksenhakuohjemalleja maksutta kuntien käyttöön.

Oikeusturvasta säädetään Suomen perustuslain 21 §:ssä. Sen mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvaltaan lailla.                      

Opetustoimen oikeussuojajärjestelmä on osa hallinnon oikeussuojajärjestelmää, johon kuuluvat kaikki oikeusturvan toteutumiseen hallinnossa vaikuttavat tekijät. Oikeusturvan toteutuminen edellyttää, että hallinnon päätökset mahdollisimman usein ovat jo syntyessään oikeita. Samoin se edellyttää mahdollisuutta saada virheellinen päätös korjattua jälkikäteen. Tämän mukaisesti oikeussuojakeinot voidaan jakaa ennalta vaikuttaviin ja jälkikäteisiin.

Ennalta vaikuttavaa oikeussuojaa on säännelty muun muassa hallintolaissa, jossa ovat säännökset muun muassa asianosaisen kuulemisesta, päätöksen perustelemisesta ja itseoikaisusta. Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Kuntaliitto toteaa, että monissa opetustointa ja varhaiskasvatusta koskevissa säännöksissä sekä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa edellytetään paitsi huoltajaa myös oppilasta tai opiskelijaa kuultavan ja näiden säännösten tarkoituksena on turvata, että lapsi voi vaikuttaa itseään koskeviin asioihin.

Ennalta vaikuttavaa oikeussuojaa voidaan edistää erityisesti selkeällä lainsäädännöllä.

Lasten päivähoitoon, nykyiseen varhaiskasvatukseen liittyvät tehtävät siirrettiin 1.1.2013 lukien sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalta opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalle. Kuntaliitto toteaa, että hallinnonalasiirto on lainsäädännön osalta edelleen kesken. Varhaiskasvatuslain ohella varhaiskasvatuksessa sovelletaan henkilöstön kelpoisuuksien osalta jo kumottua sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annettua lakia ja asiakasmaksujen osalta sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia. Lisäksi varhaiskasvatukseen sovelletaan, jollei varhaiskasvatuslaissa toisin säädetä, lakia sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä soveltuvien osin muussa lainsäädännössä olevia säännöksiä sosiaalihuollosta ja sosiaalipalveluista. Varhaiskasvatuslain mukaan kaikkea edellä mainittua lainsäädäntöä sovelletaan varhaiskasvatuksessa sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa 1.1.2013. Tällöin tulkinnanvaraista on esimerkiksi se, sovelletaanko varhaiskasvatuksessa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 18 §:n 1.4.2015 lukien lisättyä oma-aloitteista ilmoitusoikeutta koskevaa säännöstä. Vastaava säännös lisättiin ns. perhesurmien ehkäisemiseksi kaikkiin koulutusta koskeviin lakeihin. Kuntaliitto toteaa yleisesti, että varhaiskasvatuspalvelun järjestäminen on haasteellista varhaiskasvatuksen ja siihen sovellettavien sosiaalihuollon säännösten soveltamisen suhteen. Varhaiskasvatuksen lainsäädännön uudistaminen tulee saattaa tältä osin loppuun.

Lisäksi Kuntaliitto kiinnittää yleisesti huomiota siihen, että lainsäädäntöhankkeet valmistellaan nykyisin nopealla aikataululla. Kuntaliitto katsoo, että lainsäädäntöhankkeet tulee valmistella riittävällä asiantuntemuksella ja lainsäädännön huolelliseen valmisteluun ja vaikutusten monipuoliseen arviointiin tulee varata riittävästi aikaa. Tämä edellyttää myös vaikutusten jälkikäteistä seurantaa.  

Jälkikäteisiin oikeussuojakeinoihin kuuluvat erityisesti ne menettelytavat, jotka ovat käytettävissä hallintopäätöksen tekemisen jälkeen. Ennalta vaikuttavaa oikeussuojaa ei ole mahdollista saada niin täydelliseksi, ettei jälkikäteisiä oikeussuojakeinoja tarvittaisi. Päätöksentekoon vaikuttavat säännökset eivät voi olla kaikissa suhteissa yksiselitteisiä, vaan niistä voi syntyä tulkintaerimielisyyksiä. Tosiasia-aineisto on voinut jäädä puutteelliseksi tai virheelliseksi. Ratkaisu voi myös olla erehdyksestä tai muusta vastaavasta syystä johtuen virheellinen. Hallintopäätöksen tekemisen jälkeen tarvitaan järjestelmä, jolla oikeudelliset erimielisyydet ratkaistaan ja virheellisyydet oikaistaan.

Kuntaliiton käsityksen mukaan oppilaan ja opiskelijan jälkikäteinen oikeusturva on koulutusta koskevassa lainsäädännössä huomioitu hyvin. Koulutusta koskevassa lainsäädännössä säädetään muutoksenhausta keskeisiin nimettyä oppilasta tai opiskelijaa koskeviin päätöksiin. Nämä muutoksenhakusäännökset koskevat yhtäläisesti ylläpitäjästä riippumatta kaikkia koulutuksen järjestäjiä. Hallintolain mukaan oikaisua saa vaatia ja hallintolainkäyttölain mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Näin ollen muutosta saa hakea lähinnä oppilas tai opiskelija taikka, jos hän on alaikäinen, myös hänen huoltajansa. Hallintolain ja hallintolainkäyttölain mukaan alaikäisellä, joka on täyttänyt 15-vuotta, ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä tai henkilökohtaista etua tai oikeutta.

Kuntaliitto toteaa, että yksittäistä oppilasta ja opiskelijaa koskevan päätöksen luonne on huomioitu sekä koulutusta koskevan lainsäädännön mukaan määräytyvissä valitusajoissa, käsittelyaikatauluissa että toimivaltaisissa muutoksenhakuviranomaisissa. Muutoksenhakuviranomaisena on hallinto-oikeus niissä asioissa, joissa on kysymys lähinnä yksilön oikeuksiin liittyvästä oikeudellisesta tulkinnasta ja aluehallintovirasto niissä asioissa, joissa kysymys on oikeudellisen tulkinnan ohella myös päätöksen pedagogisesta tarkoituksenmukaisuudesta. Ammatillisen koulutuksen osalta opiskeluoikeuden peruuttamista ja palauttamista koskevat valitukset ratkaisee erityinen muutoksenhakuelin, opiskelijoiden oikeusturvalautakunta. Lyhyempi 14 päivän muutoksenhakuaika sekä lakisääteinen velvollisuus käsitellä asia kiireellisesti koskee oppilaan ja opiskelijan kurinpitorangaistuksia ja opiskeluoikeuden pidättämistä, peruuttamista ja palauttamista koskevia päätöksiä sekä aluehallintoviraston ratkaistavaksi kuuluvia päätöksiä, joissa on kyse myös ratkaisun pedagogisesta tarkoituksenmukaisuudesta.   

Muutoksenhakujärjestelmää täydentävänä oikeussuojakeinona on mahdollisuus kannella koulutuksen järjestäjän toiminnasta. Mahdollisuus kannella esimerkiksi oikeusasiamiehelle, oikeuskanslerille tai aluehallintovirastolle koskee myös oppilaita ja opiskelijoita.   

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri

Minna Antila
lakimies