Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisusta Kaapelitietojen hallinnan järjestäminen

Lausuntopyyntönne Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisusta 32/2010 Kaapelitietojen hallinnan järjestäminen

Liikenne- ja viestintäministeriö on asettanut työryhmän selvittämään, mikä taho olisi soveltuvin ottamaan vastuun liikenneväylien varressa sijaitsevien kaapelitietojen hallinnasta ja eri operaattoreiden toimien koordinoinnista. Työryhmän tehtävänä oli selvittää erilaisia ratkaisumalleja tilanteen hallintaan. Työryhmä laajensi työnsä kattamaan kaikki maanalaiset johdot ja kaapelit niiden sijaintipaikasta riippumatta. Lopuksi työryhmä esitti raportissaan seitsemän toimenpiteen sarjan kaapelitietojen hallinnan kehittämiseksi. Järjestelmän kehittämisen ja toteuttamisen kustannusten jakoperiaatteet päätetään erillisessä valmisteluryhmässä. Työryhmä kuuli myös Kuntaliittoa valmistelun yhteydessä.

Kuntaliitto lausuu asiasta seuraavaa:

Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että laite- ja johtotietojen hallintaa selvitetään. Osa Suomen kunnista pitää kustannuksellaan yllä yhteisjohtokarttaa, josta näkyvät yleensä tiedossa olevat maanalaiset johdot keskeisine rakenteineen. Osassa kuntia johtotieto on edelleen paperikartoilla. Kattavaa yhteisjohtokarttaa pidetään kuitenkin vain osassa suuria ja keskisuuria kaupunkeja. Helsingissä, Espoossa ja Vantaalla on lisäksi järjestetty johtojen näyttötoiminta yhteistyössä johtolaitosten kanssa.

Kuntaliitto ja kunnat ovat yhteistyöhankkeissa (KuntaGML ja Kunnan Rakennetun Ympäristön Sähköiset Palvelut) kuntien tietojärjestelmätoimittajien kanssa kehittämässä teknisen- ja ympäristötoimen prosesseihin tietopalvelurajapintoja. Muun muassa kantakarttaprosessiin on toteutettu tietopalvelurajapinta, joka mahdollistaa ns. yhdistelmäjohtokarttatasoisten tietojen tarjoamisen muiden toimijoiden käyttöön.

Kuntaliitto on em. kehittämishankkeiden yhteydessä markkinoinut maanalaisten johtotietojen tietopalveluskeeman määrittelyä. Kuntaliittokonserniin kuuluva FCG-yhtiö on määritellyt Johtotieto Oy:n toimeksiannosta ns. JohtoGML - tietopalveluskeeman, jonka saattamiseen julkishallinnon suositukseksi Kuntaliitto on oikeutettu. Tavoitteena on ollut aktivoida johtolaitoksia toteuttamaan johtotietojärjestelmiensä päälle tietopalvelurajapinnat, joista ko. johtolaitoksen johtotiedot olisivat saatavissa palveluntuottajien käyttöön.

Maanalaisten johtotietojen tietopalveluratkaisujen tulisi tukeutua suoraan alkuperäisten toimintaprosessien päälle rakennettuihin tietopalvelurajapintoihin. Palvelun tulee tarjota johtotietojen tarkka sijainti samalla tarkkuudella kuin se on tiedontuottajan omissa järjestelmissä. Tietopalvelun välivarastoja tulisi välttää palvelun tietojen ajantasaisuuden ja palvelun järjestämisen tehokkuuden varmistamiseksi. Tällaisessa toimintamallissa kuntien eri koordinaattijärjestelmissä olevat tiedot muunnettaisiin yhteiseen koordinaatistoon ainoastaan ko. tietopalvelutapahtuvaa varten.

Kunta vastaa asemakaava-alueiden mm. katujen ja vesihuollon toteuttamisesta ranta-asemakaavoja lukuun ottamatta. Asemakaava-alueen ja vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ulkopuolella kunnan mahdollisuudet ja kiinnostus johtotietojen jatkuvaan ylläpitoon ovat hyvin rajalliset. Kunnissa käytössä oleva sijoituslupatoiminta ohjaa asemakaava-alueilla hallittua johtojen ja laitteiden sijoittamista. Kunnat usein velvoittavat sijoituslupaehdoissaan tietojen toimittamista yhteiseen johtotietokarttaan/ - järjestelmään. Ongelmana on ollut, että laitetoimittajien mittaustieto ei ole tarkkaa. Verkonhaltijoiden intressi ei välttämättä ole tarkka sijaintitieto vaan enemmän verkon toiminnallinen tieto. Nyt vireillä oleva valokuituverkoston huomattava laajeneminen koskee erityisesti maanteiden varsia ja haja-asutusalueita. Asemakaavoitetuilla alueilla verkostot ovat kohtalaisen hyvät ja siellä voidaan hyödyntää myös langattomia verkkoyhteyksiä.

Rakennushankkeiden 3D-suunnittelu ja -toteuttaminen ovat tulevaisuutta, tämä tulee parantamaan myös johtotietojen hallintaa. Nämä hankkeet, joissa 3D-suunnittelua käytetään esittää kohteen kolmiulotteisesti ja niissä on esitetty niin olevat kuin tulevat rakenteet, johdot ja laitteet. Tämä edes auttaa myös johtotietojen hallintaa myöhemmin, kun laitteet asennetaan tarkkaan niille suunnitelluille paikoille ja jos poikkeamaa on, saadaan tieto mitattua/korjattua saman tien tietomalliin ja sieltä johtotietoon.

Alkuperäinen toimeksianto on käsitellyt kaapelitietojen hallintaa liikenneväylien varrella. Työn edetessä käsittelyä on laajennettu koskemaan myös muita johtoja ja niihin liittyviä laitteita sijaintipaikasta riippumatta. Raportissa käsitellään kuitenkin mitä suurimmissa määrin vain kaapelitietoja eikä muiden laitteiden mahdollisia erityisvaatimuksia ole otettu huomioon keskitettäessä hallinnan käsittelyä ”yhdelle luukulle”. Kuntaliitto esittää, että muun muassa vesijohtoverkoston, kaasunjakeluverkoston ja sähköverkkojen erityistarpeet tulee arvioida huolella ennakkoon ennen kuin näiden tietoja ja näyttöjä keskitettäisiin. Esimerkiksi, jos koko vesihuoltolaitoksen verkoston sijaintitiedot on mahdollista selvittää palvelun kautta, se asettaa vesihuoltolaitosten haavoittuvuuden aivan uuteen valoon. Lisäksi tulee huomioida sähkökaapeleiden paikannuksessa työturvallisuus. Kaapeleiden omatoiminen peilaus ei kerro, mikä kaapeli on kyseessä. Riskit kasvavat varsinkin, jos toimitaan pelkän kartta-aineiston varassa, joka voi olla hyvinkin summittainen ja sisältää useita kaapeleita. Kaivutilannetta käynnistettäessä on oltava tarkka tieto, minkälainen sähkökaapeli on kyseessä ja minkälaisia toimenpiteitä sen läheisyydessä työskennellessä tulee huomioida esim. jännitteettömäksi saaminen ja tarvittavat suojaukset. Tähän tarvitaan verkonhaltijan käyntiä paikan päällä ja ohjeistusta. Raportissa kirjataan, että kaapelit asennettaisiin vakiosyvyyteen, näin ei valitettavasti ole, vaan kaapeleita löytyy useasta eri syvyydestä. Työturvallisuusseikat on otettava huomioon myös kaasunjakeluverkostojen läheisyydessä toimiessa. Verkoston vieressä kaivutyön toteuttaminen ilman verkonhaltijan lupaa ja valvontaa on kiellettyä. Jatkotyössä olisi siis paneuduttava huolellisesti erilaisten verkostojen turvallisuusriskeihin ja mietittävä, miten ne hoidettaisiin mahdollisesti keskitetyssä mallissa ja kuka kantaisi vastuun vahingoista. Näyttötoiminnasta ei voida luopua, riskit kasvavat liian suuriksi.  Raportissa mainitaan, että järjestelmän tulee olla avoin ja kaikkien kaivutöitä tekevien tai tietoa tarvitsevien käytössä. Näin ei mielestämme voi olla mm. vesihuoltoverkkojen osalta. Raportissa on otettu kantaa siihen, että verkko- ja laitenäytöistä voitaisiin luopua ja urakoitsijoiden (mukaan lukien kuntien oman tuotannon) tulisi paikantaa johdot ja laitteet itse. Jos esimerkiksi urakoitsijan tulee kustantaa ehkäpä kasvavat vahingot, kasvaa myös hankekustannukset, koska riski ohjataan usein tilaajalle. Luotu ehdotus voi olla kustannustehokas yksittäiselle osapuolelle, mutta kun katsotaan kokonaistilannetta, niin asia ei ole lainkaan yksiselitteinen.

Tietoturvasyistä esitetään, että kaapelinomistaja ei paljastuisi tiedoista kaikissa tapauksissa. Tästä aiheutuu kaivutyöntoteuttajalle ongelmallinen tilanne, miten tilataan näytöt ja miten ongelmatilanteissa toimitaan, jos omistajaa ei tiedetä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää myös tilanteisiin, joissa työskennellään lähellä huoltovarmuuskriittisiä laitoksia (mm. sairaalat, aluehälytyskeskukset ja vesihuoltolaitokset) tai niitä palvelevien verkostojen läheisyydessä. Näiden läheisyydessä työskentely vaatii aina huolellista suunnittelua ja toteuttamista, miten tällainen järjestely toteutetaan, jos esim. näyttötoiminnasta luovuttaisiin tai omistajaa ei tiedetä. Perustellusti voidaan myös kysyä, onko tällaisten tietojen esittäminen verkossa edes mahdollista, mikä voi aiheuttaa myös ilkivallan ja sabotaasin riskin.  On myös huomattava, että mm. teollisuuslaitosten verkostoja sijaitsee kuntien yleisillä alueilla. Niissä voi olla erilaisia haitallisia ja vaarallisia aineita, joista tiedon saaminen tällaiseen palveluun voi olla vaikeaa ja näiden esittäminen verkossa voi kasvattaa ilkivaarariskiä.

Tulevien ja suunniteltujen infrahankkeiden ilmoittaminen palveluun vaatii mittavan työn. Keskisuurissa ja suurissa kunnissa voi olla satoja erikokoisia hankkeita eikä näiden kaikkien ilmoittaminen ole todennäköisesti mahdollista. Yhteisrakentamisen hyvät käytännöt ja johtotietojen hallinta voisivat aluksi kulkea erillään ja kun kumpaakin on kehitetty, voitaisiin ohjausta ja tarjottavaa palvelua parantaa. Yhdellä kertaa näiden molempien parantaminen on haasteellista.

Toimenpide-ehdotuksena 7. on, että ehdotettua tietopalvelua tarjotaan kaupallisena toimintana, jolla ei kuitenkaan ole tuotto-odotusta. Nykyisissä kaupallisissa järjestelmissä laiteomistajat maksavat kulut ja jos samaa mallia käytettäisiin tässä, syntyy tilanne, että kunnissa maksettaisiin järjestelmistä tuplakustannukset. Kunnat tarvitsevat laitteistaan muutakin tietoa kuin sijaintitiedon ja tämä edellyttää sitä, että kunnat pitävät järjestelmiä yllä jatkossakin. Lisäselvitystä vaatii myös se, miten huolehditaan tietojen ajantasaisuudesta ja ylläpitämisestä. Tietojen ajantasaisuuden hallinta on vaikeaa, kun pelkästään yhdessä suuressa kunnassa voidaan tehdä satoja kaivutöitä, joissa on useimmiten verkostot yhtenä osana. Toinen epäselvyys on, miten tällainen kaupallinen toimija valitaan. Palvelu tulee todennäköisesti kilpailuttaa. Tulee myös pohtia, mihin tilanne johtaa myöhemmin. Miten pitkiä sopimuksia voidaan tehdä ja mitä käy, kun sopimus loppuu. Synnyttääkö tilanne ehkä monopolin ja voisiko se johtaa hintojen nousuun.

Selvitettävä seikka on myös Puolustusvoimien kaapelitietojen saanti. Raportissakin mainitaan, että Puolustusvoimat ovat haluttomia antamaan tietoja yksityisen toimijan tietokantaan. Puolustusvoimien tiedoista ei ole nykyisinkään selvää käsitystä. Tähän tulisi myös saada jonkinlainen ratkaisu, joka sopii myös Puolustusvoimille.

Kuntaliiton mielestä kunnat voivat hoitaa johtotietojen ylläpitoa ja kehittämistä kuten MRA § 45 näin mahdollistaa. Laiteomistajien, kuntien ja valtion tulisi ensisijaisesti saada omat tiedot hallintaan. Kunkin tahon kehitettyä omaa johtotietojen hallintaa, on tarpeen jatkaa tätä kehittämistä yhteistyössä, jossa voidaan ottaa huomioon eri osapuolten tarpeet ja käytännön näkökohdat.  Myöhemmin, kun esimerkiksi johtoja maahan sijoittavat laitokset ovat toteuttaneet tietopalvelurajapinnat omiin tuotantoprosesseihinsa, ja tarjoaisivat kuntien käyttöön kattavan ja sijaintitarkan tietopalvelun, kuntien olisi mahdollista uudistaa nykyisiä yhdistelmäjohtokarttaratkaisujaan ko. tietopalvelulla. On huomattavaa, että ko. tietopalvelu ei kuitenkaan ole ratkaisu näyttötoiminnan järjestämiseen. Helsingin, Espoon ja Vantaan kattavat johtotietopalveluissa voitaisiin hyödyntää ko. tietopalveluja, mutta edelleen näyttötoiminnan järjestäminen ko. yhteistyöllä olisi tarkoituksenmukainen ratkaisu ottaen huomioon pääkaupunkiseudun laajat maanalaiset tietoverkot ja niihin liittyvät merkittävät riskit maanalaiseen rakentamiseen liittyen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Leena Karessuo
johtaja, yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö

Marika Kämppi
yhdyskuntatekniikan asiantuntija

Matti Holopainen
maankäyttöinsinööri