Luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi koskien eräiden jätteiden hyödyntämistä maarakentamisessa (YM14/400/2016)

Ympäristöministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa. Asetuksella korvataan entinen vastaava asetus 591/2006.

Kuntaliiton lausunto

Kuntaliiton näkemyksen mukaan asetuksen tavoite edistää jätteiden hyötykäyttömahdollisuuksia rakentamisessa neitseellisten luonnonvarojen käytön sijaan tukee osaltaan yhdyskuntien kestävää kehittämistä. Kokonaisuudessa on otettava kuitenkin huomioon, että MARA-asetuksella ei tulisi kannustaa toimijoita uudelleenkäytön ja kierrätyksen sijaan jalostusasteeltaan heikompaan hyödyntämiseen. Toisaalta halutaan edistää neitseellisten materiaalien korvaamista maarakentamiseen käyttökelpoisilla jätteillä. Jätteiden hallittu hyötykäyttö edellyttää kuitenkin varmuutta, asiantuntemusta ja resursointia koko monialaiselta toimintaketjulta. Asetuksen valmistelu on tehty virkamiestyönä, ilman toimijoiden osallistamista, mikä on omiaan lisäämään asetuksen tulkintaan liittyviä kysymyksiä. Kuntaliitto on osallistunut asetusluonnoksen esittelyyn järjestettyyn kuulemistilaisuuteen, tiedottanut lausunnon antomahdollisuudesta kuntia ja kerännyt kuntien näkemyksiä ja kokemuksia lausuntonsa pohjaksi.

Asetuksen tarkoitus ja soveltamisala

Voimassa olevan MARA -asetuksen toimivuuden arvioinnissa esiin nousi tarve määritellä ero ammatti- tai laitosmaisen ja pienimuotoisen jätteenkäsittelyn välillä. Voimassa olevan asetuksen perusajatus on, että rekisteröintimenettelyä voidaan käyttää jätteiden laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen asetuksessa määritetyillä ehdoilla. Selkeän määritelmän puuttuessa kunnissa on jouduttu luomaan esimerkiksi kunnallisiin määräyskokoelmiin tai ohjeisiin kuntakohtaisia volyymirajauksia, minkä ylittäviltä osin toiminta on luokiteltu ammatti-tai laitosmaiseksi ja ohjattu MARA-asetuksen soveltamisen piiriin. Tyypillisesti ammatti- tai laitosmaisuuden rajana on pidetty 500 tonnia. Tätä vasten asetuksen liitteessä oleva 400 tonnin rajaus asfalttimurskeen ja - rouheen osalta on ristiriitainen, joskin volyymirajauksen tarkoitus on ohjata asfalttia uusiokäyttöön. Epäselvien tulkintojen poistamiseksi toiminnan volyymiin sidottu ammatti- tai laitosmaisuuden määritelmä tulisi kirjata joko suoraan ympäristönsuojelulakiin tai vähintään MARA-asetukseen.

Hyötykäytön on tarkoitus olla suunnitelmallista. Sen varmistamiseksi soveltamisalassa viitataan tarpeen osoittamiseen lakisääteisellä suunnitelmalla, ilmoituksella tai kunnan rakennusjärjestyksellä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan epäselväksi jää, mitä tarkoitetaan kunnan rakennusjärjestyksen rinnastamisella lakisääteisiin suunnitelmiin, lupiin ja ilmoituksiin ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n sisältövaatimukset. Rakennusjärjestyksen mukaan ottamista asetukseen tulee harkita uudelleen tai vähintäänkin asetuksen perusteluissa selventää, millä tavoin hyödyntäminen voisi perustua siihen. Rakennusjärjestyksen määräykset ovat maankäyttö- ja rakennuslakia (MRL) täydentäviä velvoittavia määräyksiä. Niiden tulee olla sisällöltään yksiselitteisiä ja sanamuodoltaan selkeitä ja ymmärrettäviä. Rakennusjärjestyksen määräysten tulee aina liittyä MRL:lla säädeltyihin asioihin ja olla rakennusvalvontaviranomaisen valvottavissa.
Jätemateriaaleja halutaan usein hyödyntää esimerkiksi yksityisteiden ja metsäautoteiden kunnossapidossa samoin kuin asuintonttien pihojen muotoilussa. Soveltamisala § 2 näyttäisi jatkossakin jättävän nämä käyttökohteet soveltamisalan ulkopuolelle, sillä kyseisille toimenpiteille ei lakisääteisesti, joitain poikkeuksia lukuun ottamatta, edellytetä suunnitelmaa. Mikäli kyseiset käyttökohteet halutaan soveltamisalan piiriin, tulee niiden suunnitelmallisuuden osoittaminen määritellä asetuksessa. Jos taas tarkoitus on edelleen pitää ne soveltamisalan ulkopuolella, tulee niihin liittyvä oikea hallinnollinen menettely vähintäänkin kuvata asetuksen perustelumuistiossa.

Käyttökohteet ja hyödynnettävät jätelajit

Uuden asetuksen tavoitteena on, että sillä laajennettaisiin jätteiden hyötykäyttömahdollisuuksia maarakentamisessa lisäämällä asetukseen uusia käyttökohteita ja jätemateriaaleja. Asetuksen laajentaminen koskemaan uusia jätemateriaaleja on kannatettavaa.

Jätteiden käyttöä maarakentamisessa rajoittaa kuitenkin se, että useiden asetuksessa mainittujen jätteiden käyttöä on rajoitettu vain tiettyihin maarakentamiskohteisiin. Tästä esimerkkinä mainittakoon vallirakenteet. Niissä voi käyttää asetusluonnoksen perusteella vain tiilimurskaa ja rengasrouhetta. Soveltuvien hyödyntämiskohteiden löytyminen voi olla vaikeaa ja käytettävien materiaaleihin saatavuudessa on alueellisia eroja. Meluvallihankkeet ovat pääasiassa julkisten tahojen toteuttamia, joten myös julkisen talouden kannalta turhia esteitä hyödyntämiselle ei kannata asettaa. Tämän vuoksi tulisikin harkita asetusluonnoksen mukaisten ympäristökelpoisuudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan valleihin soveltuvien jätemateriaalien käytön mahdollistamista myös vallirakenteissa. 

Sekoittaminen, laimentaminen

Jätelain 15 §:n mukaan lähtökohtaisesti lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet on kerättävä ja pidettävä jätehuollossa toisistaan erillään. Valtioneuvoston asetuksella voidaan kuitenkin antaa tarkempia säännöksiä jätteen erillään pitämistä koskevista vaatimuksista ja lajiltaan ja laadultaan erilaisten jätteiden yhdistämisen edellytyksistä. Asetusluonnoksen 4 §:ssä hyväksytään jätteiden sekoittaminen keskenään teknisten ominaisuuksien parantamiseksi. Tällöin hyödynnettävän seoksen on täytettävä liitteen 2 raja-arvot. Tällainen määrittely voi johtaa siihen, että asetuksen mukaan on mahdollista laimentaa jäte-eriä hyödyntämiskelpoiseksi sekoittamalla niitä sopivassa suhteessa. Sekoittamisen osalta asetukseen tulisikin lisätä selvä kielto sekoittaa jätteitä laimentamistarkoituksessa raja-arvopitoisuuksien alittamiseksi. Tarvittaessa teknisten ominaisuuksien parantuminen on voitava perustella.

Asetuksen liite 1

Soveltamisalaan kuuluvien liitteessä 1 esitettyjen jätenimikkeiden tarkistaminen lienee vielä paikallaan esimerkiksi jätteenpoltossa käytetyn kuonan osalta. Lisäksi näkemyksemme mukaan asfalttimurskeen ja -rouheen osalta liitteen 1 ja liitteen 3 määrittelyt ovat ristiriidassa keskenään. Liitteessä 1 todetaan, että asfalttirouheen raaka-aineena käytetty murske ei saa olla peräisin kiinteistöltä, jolla käsitellään tai varastoidaan vaarallisia aineita. Liitteen 3 kohdassa 2.1 c todetaan, että asfalttimurskeen ja -rouheen osalta ei edellytettäisi ympäristökelpoisuuden osoittamista, ellei asfalttirouheen raaka-aineena käytettävä asfalttijäte olisi peräisin kiinteistöltä, jolla on käsitelty tai varastoitu polttoaineita. Käsityksemme mukaan ko. kiinteistöt, joilla käsitellään tai varastoidaan polttoaineita, jäävät MARA-asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, joten kelpoisuuden osoittaminen ei ole tarpeen MARA-asetuksen näkökulmasta.

Käsitellystä jätteenpolton pohjakuonasta todetaan, että käsittelyssä jätteenpolton raakakuona on murskattu ja murskeesta on eroteltu ylimääräinen aines, kuten rautametallit, ei-rautametallit ja suurin osa raskasmetalleista. Tekstistä tulisi jättää pois termi ”suurin osa raskasmetalleista” epämääräisenä ja tulkintoja aiheuttavana, koska asetuksessa ei ole määritelty osuutta (testimenetelmää ja raja-arvoa) sitä, kuinka suuri osuus tulisi erottaa. Eri alkuaineiden sallituille pitoisuuksille asetetaan asetuksen liitteessä 2 sallitut pitoisuusrajat, joita kuonienkin osalta on noudatettava. Asetuksessa ei ole tarkoituksenmukaista myöskään ottaa kantaa siihen, millä tavalla jätteenpolton kuonia käsitellään. Kuonan murskaus on vain yksi vaihtoehto, joka voidaan tehdä eri vaiheissa pohjakuonan käsittelyä.  Liitteen tekstiä on syytä muuttaa siten, että käsittelymenetelmään ei oteta kantaa. Ehdotamme vaihtoehtoiseksi tekstiksi: ”Käsittelyssä jätteenpolton raakakuonasta erotellaan ylimääräinen aines, kuten rautametallit ja ei-rautametallit”.
Rengasrouheen hyötykäytön osalta voimme todeta ristiriidan nykyiseen kaatopaikka-asetukseen nähden. Rengasrouhetta ei voida sijoittaa kaatopaikoille sen sisältämän suuren orgaanisen aineksen pitoisuuden vuoksi. Sen sijaan maantäytöissä sitä ollaan sallimassa.

Liitteen 2 raja-arvoista
Kuntaliitto toteaa, että liitteen 2 raja-arvoja tulee perustella tarkemmin asetuksen perustelumuistiossa, jotta niiden perusta selviää. Nyt raja-arvojen perusteet jäävät asetuksen lukijalle vähän hämärän peittoon, jotta niiden asianmukaisuuteen voisi ottaa kantaa. Sinänsä ajatus riskiperusteisesta lähestymistavasta on hyvä ja laskennan kehittämiseksi on tehty paljon työtä. Kuitenkaan Suomessa laajalti esiintyvää routimista ja päällysteen rapautumista ei ole otettu huomioon riskien arvioinnissa. Mihin perustuu raja-arvojen asettamisessa käytetty tavanomaisen jätteen kaatopaikkakelpoisuuden raja-arvo? Erilaiset määritysperusteet eri asetuksissa (vrt. kaatopaikka-asetus) johtavat siihen, että jätteitä, joita ei esimerkiksi saa sijoittaa pysyvän jätteen kaatopaikoille, mutta kelpaavat tavanomaisen jätteen kaatopaikoille, saa kuitenkin ilmoituksenvaraisesti melko vapaasti hyödyntää esimerkiksi tonttien pohjissa.

Liitteessä oleva 400 tonnin rajaus asfalttimurskeen ja - rouheen osalta on ristiriitainen nykyisiin ympäristönsuojeluviranomaisten soveltamiskäytäntöihin nähden: Määrää pidetään niin alhaisena, ettei käyttö käytännössä tule vaihtoehdoksi. Toki ymmärrämme ajatuksen volyymirajauksesta, jonka tarkoitus on ohjata asfalttia uusiokäyttöön.

Betoni- ja tiilimurskeen osalta on ehdotettu, että ne saavat sisältää enintään yhden painoprosentin muuta jätettä sekä enintään 10 cm3/kg vettä kevyempiä materiaaleja (jätteitä, mitä?). Kun kyse on painavan jätteen joukossa olevista erittäin kevyistäkin jätteistä, kuten muoveista, voi yksikin painoprosentti tarkoittaa tilavuudeltaan merkittävää määrää muuta jätettä hyödynnettävän joukossa. Jo nykyisellään etenkin syntypaikalta suoraan hyötykäyttökohteeseen sijoitettavien jakeiden joukossa tavataan usein sinne kuulumattomia jätejakeita. Tehokas valvonta on käytännössä mahdotonta ja jää useimmiten kuntien harteille. ELY-keskukset eivät ole valvoneet ilmoitettuja ja tietojärjestelmään merkittyjä kohteita. Siksi ehdotamme harkitsemaan uudelleen ko. kohdan muotoilua. Painoprosentin ohelle voisi määritellä esimerkiksi myös tilavuusprosentin. Tarkoitus kun ei varmaankaan ole laillistaa ”laittomien” kaatopaikkojen syntymistä eri puolille maata. Asetuksessa tai vähintään muistiossa olisi hyvä selventää, kuuluvatko kaakelit ja vastaavat sallittuun 1 paino-% epäpuhtauksiin betonimurskeessa ja tiilimurskeessa vai voiko niitä olla enemmänkin tiiliin rinnastettavana.

Asetuksen liite 3 Jätteen laadunhallinta

Liitteessä 3 on kuvattu materiaaleista vaadittavia laadunvarmistustoimenpiteitä.
Taulukossa 1 on esitetty tarkkoja osanäytelukumääriä erilaisille materiaaleille. Asetuksessa on hyvä määritellä, että osanäytemäärän on oltava riittävä, mutta pikkutarkka ohjaus on jätettävä asetuksen soveltamisohjeisiin. Ohjeita on helpompi täsmentää, kun saadaan kokemuksia osanäytteenoton toimivuudesta erilaisille materiaaleille.

Luvussa 2.1 a) laitosmaisessa tuotannossa syntyvät jätteet todetaan, että laadunvalvontatutkimukset kohdennetaan joko laitoksella syntyvään jatkuvaan jätevirtaan tai käsiteltyyn hyödynnettäväksi toimitettavaan jätteeseen. Kuonien ja tuhkien ominaisuudet saattavat ajan kanssa muuttua. Näin ollen, kyseinen kohta asetuksessa tulisi korvata esimerkiksi seuraavanlaisella tekstillä: ”laadunvalvontatutkimukset kohdennetaan hyödynnettäväksi toimitettavaan jätteeseen, ja näytteenotto tulee suorittaa siten, että se kuvaa materiaalin ympäristökelpoisuutta siinä vaiheessa, kun sitä ollaan toimittamassa hyötykäyttöön”. Tämä tarkoittaa joko laitoksella syntyvää jatkuvaa jätevirtaa tilanteessa, jossa jäte ohjataan sellaisenaan hyödyntämiseen tai käsiteltyä, hyödynnettäväksi toimitettavaa jätettä.

Lukua 2.2. Jätteistä tehtävät määritykset koskien huomautamme, että menetelmien yhdenmukaisuus kaatopaikka-asetuksessa mainittujen kaatopaikkakelpoisuusmenetelmien kanssa kannattaa tarkistaa. Mikäli maarakentamiseen tarkoitettua jätettä joudutaankin toimittamaan kaatopaikalle eivätkä analyysimenetelmät ja myös testattavat yhdisteet ole yhteneviä näiden kahden asetuksen välillä, joutuu toiminnanharjoittaja mahdollisesti tekemään ylimääräistä testausta. Harkita voisi, pitäisikö taulukkoon 2 lisätä velvollisuus määrittää liuennut orgaaninen hiili (DOC) ja etenkin tuhkille ja kuonille lisäksi myös pH.

Liitteessä 3 on pyritty selventämään kohdissa 2. 1 a-c soveltamista. Vielä tulisi arvioida mahdollisuus lisätä pienille, turvallisista käyttökohteista peräisin oleville betonijäte-erille kohta, jossa olisi samoin kuin c-kohdassa, mahdollisuus jättää analyysit vaatimatta.

Puuperäisistä tuhkista tulisi tarvittaessa, esim. jos sijoittuvat herkkien vesistöjen läheisyyteen, edellyttää ravinnepitoisuuksien määrittämistä.

Varastointi (4 §)
Jätteen varastointi sallitaan asetusluonnoksen mukaan 4 viikkoa suojaamatta ja 12 kk suojattuna. Hyödyntämisalueen ulkopuolisella välivarastointipaikalla välivarastointimäärät voivat kuitenkin kohteesta riippuen olla suuria ja materiaalit sellaisia, että toiminnasta voi aiheutua muun muassa melu- ja pölyhaittaa. Siksi asetuksessa on tarpeen määrittää kriteerit välivarastointipaikan sijainnille siten, ettei toiminnasta aiheudu haittaa lähialueen asukkaille tai ympäristölle. Myös jätteen suojaamisvaatimus on aiheuttanut kentällä epäselvyyksiä siitä, millainen on vaadittu suojaus.

Mikäli hyödynnettäviä jätteitä varastoidaan muualla kuin maarakentamiskohteen välittömässä läheisyydessä, tulee tästä tehdä erillinen ilmoitus rekisteröintiä varten. Koska välivarastointi on luonteeltaan tilapäistä, onko asetuksessa otettu huomioon sitä, ettei se mahdollista jatkuvan varastointipaikan perustamista ilmoitusmenettelyn turvin aina uusin määräaikaisin rekisteröinti-ilmoituksin.

Suojaetäisyydet (4 §)
Jätettä sisältävälle rakennekerrokselle on määritelty asetuksessa suojaetäisyydet vesistöön talousvesikaivoihin ja pohjaveden pintaan. Myös turvallinen suojaetäisyys vesijohtoihin olisi syytä määritellä.

Ilmoitus ympäristönsuojelun tietojärjestelmään 5 §
Maanomistajan kirjallinen hyväksyntä hyötykäytölle
Asetusluonnoksen 5 §:ssä esitetään, että hyödyntämispaikan haltijan on huolehdittava siitä, että kiinteistön omistaja saa tiedon jätteiden hyödyntämisestä alueella. Kuntaliiton näkemyksen mukaan yksipuolinen tiedonantovelvollisuus ei ole riittävä, vaan kohtaa on muutettava siten, että rekisteröinti-ilmoitusta ei saa käsitellä ilman maanomistajan kirjallista hyväksyntää hyödyntämiselle. Hyödyntämispaikan haltija voi hallita aluetta vuokraoikeuteen perustuen, mikä on aina määräaikaista. Maanomistaja vastaa viime kädessä omistamastaan alueesta ja alueelle sijoitetuista jätteistä, minkä vuoksi on erittäin tärkeää, että maanomistajalla on mahdollisuus hyväksyä tai hylätä jätteiden sijoittaminen omistamalleen alueelle. Maanomistajan on mahdollista tarvittaessa sopia aluetta vuokraoikeuden perusteella hallitsevan tahon kanssa jätteiden sijoittamiseen liittyvistä vastuista.

Vastuu hyödynnetyistä jätteistä
Asetusluonnoksessa ei ole määritetty tahoa, joka vastaa hyödynnetyistä jätejakeista alueen haltijan muuttuessa. Merkitys voi korostua laajennetun uuden asetuksen myötä, koska tarkoitus on lisätä käyttökohteita sekä edistää hyödyntämistä aiempaa useammin myös yksityisomistuksessa olevilla alueilla. Voimassa oleva MARA-asetus sallii hyötykäytön pääasiassa julkisten toimijoiden hallinnoimilla alueilla joitain poikkeuksia lukuun ottamatta. Lisäksi on tärkeää varmistaa, että haltijan muutoksen yhteydessä tieto alueelle sijoitetuista jätejakeista siirtyy alueen uudelle haltijalle. Tämän vuoksi asetukseen pitää sisällyttää tiedonantovelvollisuus hyödynnetyistä jätejakeista, kun alueen haltija vaihtuu tai vähintään viitata ympäristönsuojelulain 139 §:n mukaiseen selontekovelvollisuuteen maa-alueen luovutuksen yhteydessä.  

Jälki-ilmoitus ja kohdetietojen merkitseminen 
Kuntaliiton näkemyksen mukaan on hyvä, että hyödyntämispaikan haltijan on rakentamisen päättymisen jälkeen annettava selvitys siitä, miten ilmoituksen mukainen jätteiden hyödyntäminen on todellisuudessa toteutunut. Jälki-ilmoituksen sisältövaatimuksia on kuitenkin tarkennettava, jotta ilmoitukset ovat yhdenmukaisia, ja esitettävä myös, mihin ja kenelle ilmoitus tehdään. Ilmoituksen tulee pitää sisällään vähintään hyötykäytön toteutunut sijainti, toteutuneet kerrospaksuudet ja hyödynnetty kokonaismäärä. Vastaavasti asetuksessa olisi syytä yksilöidä velvollisuudet merkitä kohdetiedot maastoon ja maaperän tilan tietojärjestelmään (MATTI).

Valvonta
Asetuksen voidaan olettaa lisäävän jätteiden hyödyntämistä maanrakentamisesta. Samalla kun toimijoiden määrä lisääntyy ja toimitusketjut monimutkaistuvat on mahdollista, että myös lain vastainen toiminta lisääntyy. Jo nykyisellään jätteiden luvaton dumppaus on yksi tyypillsimmistä ympäristörikkomuksista ja -rikoksista.  Näin ollen uudistuksen myötä korostuu valvonnan tarve. Jo nykyisellään voimassa olevan MARA -asetuksen käyttökohteiden valvontaan käytössä olevat resurssit ovat niukat ja käytännössä valvonta kaatuu usein tehtäväksi maksutta kunnissa. Uudistuksen myötä myös valvontaresursseja tulee vahvistaa ja valvontavastuu kuntien ja elyjen välillä yksilöidä nykyistä selkeämmin. 
Myös vakuuksien velvoittamista ilmoituksen tekijöiltä tulee harkita, jotteivat asetuksen vastaisten jätteiden sijoittamisesta syntyvät mahdolliset haitat kaadu yhteiskunnan kustannuksiksi.

SUOMEN KUNTALIITTO

Jarkko Huovinen
va. johtaja
alueet ja yhdyskunnat

Miira Riipinen
ympäristöpäällikkö