Valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuus finanssipolitiikan hallintavälineenä
Aihe: Valiokuntakuuleminen asiassa K 21/2010 vp Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle: Valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuus finanssipolitiikan hallintavälineenä
Erityisesti:
- valtion ja kuntien taloussuhteet kehysmenettelyssä
- kehysmenettelyn katavuuden laajentaminen
Tausta ja nykytilanne
Valtiontalouden kehysmenettely finanssipolitiikan välineenä on korostunut erityisesti Suomen liityttyä Euroopan rahaliittoon. Sopeutumisen kannalta on välttämätöntä, että julkista taloutta tarkastellaan kokonaisuutena ja että kuntatalouden koko ja merkitys otetaan jatkossa tiiviimmin huomioon erityisesti julkisen talouden kestävyysvajeen hallinnassa.
EU:n julkisen talouden hallintaa koskevat säännöstöt, vakaus– ja kasvusopimus edellyttävät jatkossa myös Suomen osalta niiden laajentamista koskemaan valtiontalouden kehyksen lisäksi nykyistä laajemmin koko julkista taloutta. Valtiontalouden kehyksiä on kehitetty jatkuvasti – niiden piirissä on nyt noin 75 % valtion menoista.
Tällä hetkellä valtiontalouden kehykset kattavat kuitenkin vain runsaan kolmanneksen julkisesta taloudesta.
Valtion kehysmenettely ja siihen liittyvä Peruspalveluohjelma on jäntevöittänyt valtio- kuntasuhdetta sekä valtion ja kuntien yhteistyötä. Toiminta on kuitenkin voimakkaasti Valtiovarainministeriö -vetoinen ja muiden ministeriöiden saaminen mukaan julkisen talouden kestävän tasapainon tavoitteluun on ollut vaikeata.
Kuntatalouden kytkennät valtiontalouteen ovat laajat. Lainsäädännön kautta eduskunta viime kädessä asettaa kunnille tehtäviä ja ohjaa niiden toteutumista. Kunnilla on toisaalta perustuslain suoma laaja itsehallinto. Paikallishallinnon laaja itsenäisyys on nähtävä myös Pohjoismaisen mallin voimavarana, jossa paikallistason innovaatioille ja toiminnan järjestämiselle annetaan tilaa. Myös kansanvallan ja demokratian kannalta tärkeätä on, että peruspalveluista päättäminen ja pääosin myös rahoittaminen on tuotu lähelle kansalaisia.
Valtion ja kuntien yhteistyön sujuvuus on ensiarvoisen tärkeätä palvelujen saatavuuden tasapuolisessa turvaamisessa koko maassa.
Finanssikriisin aikana valtion ja kuntien yhteistyö toimi kohtuullisesti. Kuntaliitto valmisteli omat näkemyksensä tilanteen ratkaisemiseksi ja Kuntapalvelujen pelastamiseksi. Maan hallitus otti esitykset kohtuullisesti huomioon ja kuntapalvelujen saatavuus kyettiin lähestulkoon turvaamaan koko maassa. Kunnat joutuivat kuitenkin turvautumaan säästöihin, verojen ja maksujen korotuksiin sekä kasvavaan lainanottoon.
Kuntien henkilöstömenoista säästettiin vuonna 2009 noin 400 miljoonaa, veronkorotuksin kerättiin noin 510 miljoonaa euroa. Lainakanta kasvoi runsaalla miljardilla. Valtio puolestaan osallistui kuntapalvelujen pelastamiseen vuositasolla runsaalla 700 miljoonalla eurolla yhteisövero-osuuden nostamisella, Kela-maksun poistolla ja kiinteistöveron alarajojen korottamisella lakiteitse.
Yhteistyö siis toimi ilman, että siitä varsinaisesti erikseen muodollisesti sovittiin. Toki neuvotteluyhteys valtion ja Kuntaliiton välillä on ollut toimiva erityisesti lakisääteisestä peruspalveluohjelma- ja budjettimenettelystä sekä Kunnallistalouden- ja hallinnon neuvottelukunnasta ja siitä säädetystä neuvottelumenettelystä johtuen.
Ongelmiakin toki on mm. kuntien tehtävien ja kustannusten jatkuva lisääminen valtion toimesta lainsäädännöllä sekä valtion toimintoja riittämättömästi budjetoimalla, jolloin kustannukset siirtyvät kuntien vastattavaksi. Näin on tapahtunut esim. joukkoliikenteessä ja yksityisteiden rahoituksessa sekä laajemminkin julkisen liikenneinfran rahoituksessa sekä vaikeasti työllistyvien aktivoinnissa. Samoin ongelmallista on erittäin usein toistuva kuntien uusien tai laajennettavien tehtävien kustannusten alimitoitettu arviointi, mikä selittää merkittävältä osalta valtion ja kuntien kustannusten jaon suuria muutostarpeita.
Jatkoa ajatellen olisi kuitenkin löydettävä sellaiset vielä nykyistä vaikuttavammat toimintatavat, jotka kaikissa oloissa varmistavat kuntapalvelujen saatavuuden koko maassa kohtuullisella vero- ja maksurasituksella. Tärkeätä on, että kuntien näkemykset jatkossa otetaan nykyistä paremmin huomioon julkisen talouden hallinnassa.
Peruspalveluohjelmamenettely
Vuoden 2008 alusta lukien kuntalakia on täydennetty Peruspalveluohjelmamenettelyllä. Peruspalveluohjelmamenettely on osa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä ja talousarvion valmistelua. Peruspalveluohjelmassa tulee kuntalain mukaan arvioida kuntien toimintaympäristön ja palvelujen kysynnät muutokset, kuntatalouden kehitys ja tehdä ohjelma kuntatalouden tasapainottamiseksi. Lisäksi kuntataloutta tulee arvioida osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin.
Peruspalveluohjelmamenettely on parantanut kuntien tehtävien ja voimavarojen parempaa tasapainoa ja hillinnyt hieman kuntien tehtävien lisääntymistä, mistä Kuntaliitto on ollut tyytyväinen. Menettely ei kuitenkaan kaikilta osin ole toiminut toivotulla tavalla, vaan sektoriministeriöt ovat edelleen kyenneet ja vielä enemmän pyrkineet vyöryttämään kunnille uusia tehtäviä ja entisten laajennuksia niin, että kuntatalous ei niistä ole selvinnyt ilman säästöjä, verojen korotuksia ja lainanoton kasvua. Ongelmana on lisäksi ollut se, että sektoriministeriöt, saadakseen esityksensä mahtumaan valtiontalouden kehyksiin, alimitoittavat esitystensä kustannusvaikutukset lähes poikkeuksetta.
Peruspalveluohjelmaan ja siihen liittyvään peruspalvelubudjettiin kirjatut valtion toimenpiteet ovat ainoastaan valtiontalouden kehysten asettamissa puitteissa ja nykyinen kehys sisältääkin käytännössä sektoriministeriöille kannustimen siirtää julkisten tehtävien velvoitteiden laajennukset ja uudet tehtävät kuntien harteille ja maksettavaksi.
Peruspalvelumenettely kattaa kuntien valtionosuustehtävät, mutta sen ulkopuolelle jää noin viidennes kuntien vastuulla olevista tehtäväkokonaisuuksista, joita ovat esimerkiksi kuntien yhdyskuntarakenteen ja ympäristön ylläpito ja kehittäminen sekä pelastustoimi, energia ja vesihuolto.
Vaikka kunnat ovat tehostaneet toimintojaan ja näin saaneet aikaan menojen kasvun hidastumista ja vaikka kunnat ovat tehneet runsaasti verojen korotuksia, on perusongelmana se, että kuntien menot kasvavat tuloja nopeammin. Tämä johtuu ensisijaisesti ikärakenteen muutoksen seurauksena tapahtuvasta hoiva- ja hoitopalvelujen kysynnän kasvusta sekä valtion kunnille määräämistä lisätehtävistä.
Kuntien menojen kasvun hillitseminen on aivan keskeinen tekijä julkisen taloutemme kestävyysvajeen hallinnassa. Tämän vuoksi on tarpeellista ja välttämätöntä kehittää valtion ja kuntien taloussuhteita niin, että kuntasektorin palvelutaakkaa ei enää ainakaan kasvateta, vaan päinvastoin sitä tulisi keventää, jotta kuntaverotuksen taso voidaan myös jatkossa pitää kohtuullisena.
Kuntaliitto suhtautuu siis lähtökohtaisen positiivisesti kehysmenettelyn ulottamisesta entistä laajemmin koko julkiseen talouteen. Menettely ei kuitenkaan saa johtaa kuntien itsehallinnon kaventamiseen, eikä yksittäisten kuntien menojen säätely-yrityksiin. Kunnat ovat olosuhteiltaan ja mm. väestökehitykseltään niin erilaisia, ettei niiden menojen kasvulle voi asettaa yhtä tavoitetta.
Valtionosuusjärjestelmä
Kuntien valtionosuusjärjestelmän tarkoituksena on huolehtia siitä, että kunnilla on mahdollisuus tehokkaasti toimien järjestää kunnalliset palvelut kohtuullisella vero- ja maksurasituksella koko maassa. Järjestelmän kautta valtio osallistuu kuntapalvelujen rahoitukseen ja sen avulla tasataan kuntien keskinäisiä eroja olosuhdetekijöiden, palvelutarvetta kuvaavien tekijöiden ja kuntien erilaisen asukasta kohden lasketun veropohjan suhteen. Viimeisen 20 vuoden aikana valtionosuuksien osuus kuntien toiminnan rahoituksessa on vähentynyt. Tämä on vaikuttanut merkittävästi kuntapalvelujen järjestämiseen sekä kuntien keskinäiseen asemaan.
Valtiontalouden kehysten piirissä kuntataloudesta ovat tällä hetkellä valtion kunnille myöntämät valtionosuudet ja erilaiset harkinnanvaraiset avustukset. Valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien keskinäistä kustannustenjakoa koko valtakunnan tasolla. Peruspalvelujen valtionosuusprosentti on 34,11 % ja sen ulkopuolella opetus- ja kulttuuritoimessa ja ns. ylläpitäjärahoituksessa 41,89 %. Kuntien rahoitusosuudet ovat siten valtiota suuremmat ja uusien lakisääteisten tehtävien rahoitus rasittaakin vuosi vuodelta enemmän kuntataloutta kuin valtiontaloutta.
Valtionosuusjärjestelmämme on pääosin yleiskatteinen ja laskennallinen ja siten tehokkuuteen kannustava. Eurooppalaisessa ja pohjoismaisessa tehokkuusvertailussa kuntapalvelumme pärjäävät hyvin.
Järjestelmään kuuluu pohjoismaiseen tapaan myös verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus, jonka tasausraja tällä hetkellä on 91,86 % maan keskimääräisestä kuntien verotuloista asukasta kohden laskettuna. Tämän rajan alapuolella olevien kuntien verotulot nostetaan 2 vuoden viiveellä keskimäärästä lasketulle 91,86 %:n tasolle ja tämän tason yläpuolella olevat kunnat maksavat verotuloistaan 37 % ylimenevästä osuudestaan niin sanottua tasausvähennystä. Talouslisät ja tasausvähennykset tehdään valtionosuuksiin.
Kun kaikilla kunnilla on samat lakisääteiset velvoitteet, verotulojen tasaus on aivan välttämätöntä jotta kuntien jo nyt erilaiset kuntaveron tasot eivät nykyisestään kohtuuttomasti repeä. Mainittakoon, että muissa pohjoismaissa vastaavan verotulotasauksen taso on vastaavasti vähintään 100 %. Suomessakin on paineita tämän rajan korottamiseen kunnallisverotasoerojen tasaamiseksi.
Kun valtionosuusjärjestelmä tasaa valtionosuusjärjestelmän kautta kaikille kunnille asukasta kohden samansuuruisen omarahoitusosuuden (yksittäisen kunnan valtionosuus on laskennallisten kustannusten ja rahoitusosuuden erotus), mutta verotulotasaus tasaa laskennalliset verotulot vain vajaaseen 92 %, joutuvat alhaisen verotulotason kunnat pitämään keskimääräistä korkeampaa veroprosenttia rahoittaakseen asukaskohtaiset omarahoitusosuudet.
Valtion kehyksissä olevat valtionosuudet tarkistetaan vuosittain kiinteähintaisella peruspalveluindeksillä. Tätä menettelyä on syytä jatkaa. Se on oikeudenmukainen ja osaltaan selkeyttää valtion ja kuntien kustannustenjaon tarkistusta.
Kustannustenjaon tarkistaminen nelivuotiskausittain merkitsee, että lakisääteisten kuntien tehtävien osalta laissa määritelty valtion ja kuntien kustannusosuus näihin tehtäviin saatetaan lain mukaiselle tasolle.
Nyt valmistelussa oleva kustannustenjaon tarkistus vuodelle 2012 vuoteen 2009 perustuen tulee alustavien laskelmien mukaan aiheuttamaan valtiolle lisämenoja noin 430 miljoonaa euroa. Tämä osoittaa kiistatta, että valtio on tietoisesti alimitoittanut omat kustannuksensa lainsäädännön valmistelussa. Menot on sopeutettu valtiontalouden kehyksiin ja näin siirretty kuntien rahoitettavaksi merkittävä osa valtion rahoitusta.
Koska näissä tarkistuksissa valtio lähes poikkeuksetta on ollut maksavana osapuolena, se osoittaa, että alun perinkin uudet tehtävät on jo pitempiaikaisesti mitoitettu mahtumaan vain valtiontalouden kehyksiin todellisten kustannusten ollessa suuremmat.
Näin sektoriministeriöt ovat voineet valtiontalouden kehysmenettelyn puitteissa lisätä haluamiaan velvoitteita ja rahoitusvastuuta kunnille.
Tämä toteutuu myös vuodelle 2011 peruspalvelubudjetissa kun esimerkiksi STM:n 21,25 miljoonan valtion kehykseen mahtuva kuntien ns. ylimääräisellä valtionosuudella toteutetaan mittava määrä uusia velvoitteita muun muassa vammais- ja vanhustenhuollossa.
Tämä kuvaa hyvin nykytilannetta. Sektoriministeriöt sisällyttävät tiukkaan kehysraamiin siihen mahtuvan euromäärän sisälle kaiken mahdollisen sillä seurauksella, että kunnat eivät tule velvoitteistaan selviämään ilman verojen ja maksujen korotuksia.
Poliittisessa kielenkäytössä valtion sektoriministeriöt antavat kunnille ”miljoonia”, mutta kunnat eivät kuitenkaan suoriudu tehtävistään! Tähän dilemmaan esitetään lääkkeeksi entistä useammin kuntien ohjauksen kiristämistä. Tällainen kehityssuunta kuitenkin vaikeuttaisi entisestään kuntien selviytymistä.
Juuri tämän vuoksi nykyistä laajempi julkisen talouden kehysmenettely on tarpeen.
Suomen Kuntaliiton palautetiivistelmä
Nykyinen valtion ja kuntien ohjausjärjestelmä ei ota riittävästi huomioon kunti-en tehtävien muutoksia eikä yksittäisen kunnan kehitystä (asukasluvultaan kasvava tai vähenevä kunta, rakennemuutoskunta).
Kuntatalouden keskeiset ongelmat liittyvät erityisesti hoivatarpeen kasvuun ja kuntien tehtävien jatkuvaan lisäämiseen niin lakien säätämisen kuin valtion aliresursoinnin kautta.
Tämä kehitys on toteutunut lisääntyvässä määrin myös muissa kuin valtionosuustehtävissä, kuten tieinvestoinneissa, joukkoliikenteen rahoituksessa ja vaikeasti työllistyvien aktivoinnissa.
Kunnat joutuvat kasvavassa määrin ottamaan vastuulleen myös elinkeinojen rakennemuutoksen seuraukset. Vastuiden ja velvoitteiden lisääntyessä kuntien toiminnan tuloksellisuuskehitystä jarruttaa valtion liian tiukka normiohjaus.
Suomen Kuntaliitto toteaa VTV:n erilliskertomuksen johdosta:
Valtion talouden kehysmenettelyä tulee laajentaa koskemaan nykyistä suurempaa osaa julkisesta taloudesta.
Kuntatalouden kehys tulee toteuttaa niin, että se sitoo nykyistä vaikuttavammin valtion sektoriministeriöitä, joiden on sopeutettava esityksensä valtiontalouden kehyksen lisäksi kuntatalouden kehykseen. Kuntatalouden kehys on määriteltävä peruspalveluohjelma ja peruspalvelubudjettimenettelyssä.
Kuntatalouden kehyksen ei tule rajoittaa kunnallista itsehallintoa. Kehys on toteutettava siten, ettei valtion ohjaus tiukkene, vaan päinvastoin norminantoa on väljennettävä ja näin luotava tilaa paikallisille innovaatioille ja tuottavuuskehitykselle.
Kuntatalouden kehyksen tavoitteena tulee olla ensisijaisesti kuntien menojen kasvun rajoittaminen valtion kuntien tehtävien lisäyksiä hillitsemällä. Se ei voi mitenkään tapahtua kuntia rankaisemalla, koska kuntien rahoitusosuus jo nyt on yli puo-let valtionosuustehtävien rahoituksesta.
Kuntien valtionosuudet ja niiden määräytymisperusteet on pidettävä olennaisena osana kuntatalouden kehystä, mutta niiden soveltaminen ei voi muuttua vuodesta toiseen. Joka neljäs vuosi nykyisin suoritettava valtion ja kuntien kustannustenjaon tarkistuksen aikasykliä voidaan harkita tarkistettavaksi nykyistä useammin, esimerkiksi joka toinen vuosi. Kustannustenjaon tarkistuksen suuruutta voidaan hillitä arvioimalla nykyistä oikeammin kuntien tehtävien muutosten taloudelliset vaikutukset. Tähän realistinen kuntatalouden kehys olisi hyvä työkalu.
Yksittäistä kuntaa koskevat menettelyt, kuten kuntatalouden tasapainottamisvaatimuksen säätäminen kunnallisvaalikauden mittaiseksi nykyisen rullaavan nelivuotisen taloussuunnittelukauden sijaan, tulee arvioida ja uusia tarvittavassa määrin kuntalain uudistamisen yhteydessä.
Suomen Kuntaliitto toteaa, että paras ja selkein tapa keventää kuntatalouden tilaa ja muun muassa kuntien veronkorotuspaineita on joko vähentää kuntien tehtäviä nykyisestään tai laajentaa kuntien veropohjaa.
Uusien ja nykyisten tehtävien mahdollisten laajennusten osalta valtion rahoitusosuuden on nykyisten säädösten mukaan oltava 50 %. Mitä korkeampi valtion rahoitusosuus on kuntien tehtäviä lisättäessä, sitä paremmin varmistetaan se, että tehtävien muutokset kyetään mitoittamaan oikein julkisen talouden raameihin. Siksi uusien ja laajenevien tehtävien osalta olisi harkittava valtionosuusprosentin korottamista nykyisestä.
SUOMEN KUNTALIITTO
Timo Kietäväinen
varatoimitusjohtaja
Reijo Vuorento
suunnittelupäällikkö