Hallituksen esitys (159/2018) laiksi sosiaali- ja terveystietojen toissijaisesta käytöstä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pyytää lausuntoa hallituksen esityksestä (159/2018) laiksi sosiaali- ja terveystietojen toissijaisesta käytöstä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä sosiaali- ja terveysministeriön muistiosta (16.2.2018), joka sisältää perustuslakivaliokunnan (PeVL 1/2018 vp) lausunnon johdosta valmistellut uudet pykäläluonnokset.

Lakiesityksessä (HE 159/2018) ehdotetaan säädettäväksi uusi laki sosiaali-ja terveystietojen toissijaisesta käsittelystä ja muutettavaksi esityksessä mainittuja lakeja. Esityksen tarkoituksena on luoda yhdenmukaiset edellytykset sosiaali- ja terveydenhuollon henkilötietojen hyödyntämiseksi tilastoinnissa, tutkimuksessa, kehittämis- ja innovaatiotoiminnassa, opetuksessa, tietojohtamisessa, viranomaisohjauksessa ja -valvonnassa sekä viranomaisten suunnittelu- ja selvitystehtävissä.

Esityksen mukaan henkilötietojen käyttöluvat lain soveltamisalalla myöntäisi jatkossa keskitetysti Sosiaali- ja terveysalan käyttölupaviranomainen, tietopyyntöjen käsittelyyn luotaisiin keskitetty hallintajärjestelmä ja luovutettavien tietojen käytölle tietoturvalliset käyttöympäristöt ja -yhteydet. Esityksen keskeisenä tavoitteena on sujuvoittaa ja nopeuttaa lupakäsittelyä sekä keventää rinnakkaisiin käsittelyihin liittyvää hallinnollista taakkaa. Lain tavoitteena on lisäksi turvata yksilön luottamuksen suoja sekä oikeudet ja vapaudet henkilötietoja käsiteltäessä.

PeVL (1/2018 VP) on lausunnossaan (7.2.2018) todennut, että lakiehdotus sosiaali- ja terveystietojen toissijaisesta käytöstä voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mikäli valiokunnan tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomiot sen 38 §:stä ja 45 §:stä otetaan asianmukaisesti huomioon. STM on esittänyt muistiossaan (16.2.2018) muutoksia ja täsmennyksiä ko. pykäliin.

Yleistä

Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti esityksen tavoitteeseen nopeuttaa ja sujuvoittaa lupakäsittelyä ja hyödyntää sosiaali-ja terveydenhuollossa kertyviä tietovarantoja nykyistä paremmin tietojohtamiseen, palvelujärjestelmän kehittämiseen, tutkimukseen ja innovaatiotoimintaan.

Kuntaliitto kantaa kuitenkin huolta lakiesityksen ja tietosuojasääntelyn selkeydestä kokonaisuudessaan - ja etenkin erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen (ns. arkaluontoiset tiedot) käsittelyn yleisistä ehdoista ja yleislainsäädännön ja substanssilainsäädännön yhteensopivuudesta.

Sääntelyn täsmällisyys, selkeys ja yhteensopivuus

Sosiaali- ja terveydenhuollossa ja hallinnonalalla syntyvän henkilötiedon toissijainen hyödyntäminen on vaikea ja monimutkainen asiakokonaisuus. Lainsäädäntöympäristön muutos tuo sääntelyyn omat haasteensa. Hallituksen esityksessä (159/2017) viitataan useisiin säädöksiin, joita ollaan muuttamassa. Lainsäädännön tulee kuitenkin olla täsmällistä ja selkeää.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan säädösten käsittelyjärjestys ei tue tietosuojasääntelyn selkeyttä ja säädösten yhteensopivuutta. Hallituksen esityksessä (159/2017) on myös mm. käsitteellisiä epäselvyyksiä ja tulkinnanvaraisuutta. Kuntaliitto katsoo, että edellytykset lain yhdenmukaiseksi soveltamiseksi ovat edellä mainituista syistä osin puutteelliset.

Erityisiin tietoryhmiin kuuluvien tietojen anonymisointi tai pseudonymisointi

Hallituksen esityksessä (159/2017) käsitellään sekä anonymisoitua että pseudonymisoitua tietoa. Kuntaliitto toteaa, että henkilötiedot eivät lähtökohtaisesti voi olla anonyymejä. Henkilötietoja voidaan kuitenkin käsitellä (de-identifioida tai anonymisoida) siten, että yksittäinen henkilö ei ole tunnistettavissa aineistosta. Tällöin kyseessä ei enää olisi henkilötieto.

Kuntaliiton käsityksen mukaan ajatuksena laissa (HE 159/2017) on ollut hyödyntää pseudonyymiä tietoa, joka ei ole välittömästi yhdistettävissä luonnolliseen henkilöön. Kuntaliitto toteaa kuitenkin, että pseudonyymi ja jopa anonyymiksi ajateltu summatasoinen, karkea tieto ovat palautettavissa luonnollista henkilöä koskevaksi tiedoksi. Tämän vuoksi Kuntaliitto pitää välttämättömänä selvittää, mitä suojatoimenpiteistä säädetään tietosuojalaissa. Yleislaissa säädettäviä yleisiä periaatteita voitaisiin tämän jälkeen täsmentää lakiehdotuksessa sosiaali- ja terveystietojen toissijaisesta käytöstä.

Lain vaikutusten arviointi

Hallituksen esityksessä (159/2017) on arvioitu lain vaikutuksia keskeisistä näkökulmista. Kuntaliitto toteaa kuitenkin, että vaikutusten arviointi jää osin yleiselle tasolle eikä Kuntaliitto voi kaikilta osin yhtyä esityksessä todettuun.

Kuntaliitto yhtyy siihen, että Lupaviranomaiselle säädettyjen tehtävien hoitaminen edellyttää merkittäviä taloudellisia resursseja ja muiden kyvykkyyksien varmistamista. Kuntaliitto huomauttaa kuitenkin, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle ja Lupaviranomaiselle ollaan säätämässä laajat oikeudet henkilötason tiedon saamiseksi. Henkilövaikutusten osalta lakiesitys on yksityisyyden suojan ja tietosuojan ytimessä eikä näin ollen irrotettavissa laajemmasta tietosuojasääntelyn kokonaisuudesta.  Mahdollista on, että erityisiä tietoryhmiä sisältävien tietoaineistojen käsittelyssä voitaisiin saavuttaa ajateltua kustannustehokkaampia ja mm. henkilötietojen käsittelyn minimointiperiaatetta paremmin toteuttavia järjestelyitä ja toimintamalleja, joita ei vielä ole tunnistettu, esim. sote-maakuntauudistuksen tietohallinnon osalta.

Vaikutukset alkuperäisille rekisterinpitäjille koituvista kustannuksista on Kuntaliiton näkemyksen mukaan aliarvioitu eikä siirtymäsäädöksissä ei ole riittävästi huomioitu terveydenhuollon tosiasiallisia mahdollisuuksia toimittaa laissa tarkoitettuja tietoja muuttuvassa toimintaympäristössä. Tarvittavien rajapintojen toteuttaminen elinkaarensa loppupuolella oleviin järjestelmiin ja tietojen poiminta rekisterinpitäjien useista eri tietokannoista, osin manuaalisesti, ei ole perusteltua. Myös sote-maakuntauudistuksen vaikutukset ICT-järjestelmiin tuottavat lisähaasteita.  Lisäksi Kuntaliitto katsoo, että tavoiteltavien hyötyjen realisoituminen edellyttää kaiken kaikkiaankin vahvaa toimeenpanon tukea ja soveltamisohjeita. 

Yhteenveto

Kuntaliitto toteaa, että lain (HE 159/2017) valmistelussa on tehty paljon hyvää työtä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tarkemmat ohjeet anonymisoinnista ja pseudonymisoinnista -  mitä tietoa on mahdollista anonymisoida tai pseudonymisoida ja miten - tulisi ottaa lakiin.

Vaikeasta asiasta säätäminen aikataulupaineessa ja lainsäädäntöympäristön ja muun toimintaympäristön muutoksessa on vaikeaa. Asian merkittävyyden vuoksi säädöksiä ei Kuntaliiton käsityksen mukaan tulisi valmistella kiireessä eikä epätarkoituksenmukaisessa järjestyksessä.

Kuntaliitto toivoo, että laki (HE 159/2017) voitaisiin hyväksyä vasta, kun tietosuojalaki EU-tietosuoja-asetusta täsmentävänä yleislakina on käsitelty. STM:n esittämien täsmennysten riittävyys voitaisiin arvioida tältä pohjalta ja tarkentaa hallituksen esitystä (159/2017) PeVL:n edellyttämiltä osin sekä muutoin tarpeelliseksi katsottavilta osin.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Kock
asiantuntijalääkäri

Tuija Savolainen
erityisasiantuntija