Rakennusten energiatehokkuusdirektiivin (EPBD) uudet ja tiukkenevat velvoitteet koskevat myös kuntakonsernien rakennuksia kiinteistönpidon näkökulmasta hankalassa tilanteessa. Kuntien eriytyminen muuttoliikkeen, väestön ikääntymisen ja oppilaiden ikäluokkien pienenemisen takia johtaa arvioiden mukaan merkittäviin palveluverkon muutoksiin. Muutosten johdosta tulevina vuosina on jäämässä tarpeettomiksi erityisesti kouluja ja sote-rakennuksia, joiden kohtaloksi koituu useimmiten purkaminen ja joille kalliiden investointien tekeminen ei sen vuoksi ole enää mielekästä.
Kuntaliitto toteaa, että rakennusten energiatehokkuusdirektiivin toimeen-panossa on kaiken kaikkiaan noudatettu hyvin hallitusohjelman periaatetta hyödyntää direktiivin sallimia joustoja ja välttää direktiiviä tiukempia säädöksiä (ns. Suomi-lisä). Linjauksen noudattaminen on kunta-alalle tervetullut kansallisen toimeenpanon periaate. HE noudattaa hyvin tätä periaatetta, kuten suurelta osin myös lausunnolla ollut lakiluonnos.
Esityksen kohdassa 4.2.5 ”Vaikutukset julkiseen talouteen” todetaan muun muassa seuraavasti: ”Suuri osa direktiivissä asetetuista ja tässä laissa säädettäväksi ehdotetuista velvoitteista kohdistuisi julkisten elinten omistamiin rakennuksiin, eli ehdotetulla sääntelyllä arvioidaan olevan vaikutuksia myös julkiseen talouteen. Rakennusten energiatehokkuuden parantamiseen sekä aurinkoenergialaitteistojen käyttöönottoa koskeviin investointeihin liittyy vähintään lyhyellä aikavälillä kustannuksia sekä mahdollisesti lisääntyviä rahoitustarpeita, jotka vaikuttavat valtion, hyvinvointialueiden ja kuntien talouteen. Vaikutusten laajuuteen ja ajoittumiseen kuitenkin vaikuttaisivat rakennusten kunto, investointien laatu sekä toteutusaikataulut.”
Vaikutusarviota on täydennetty sanallisesti lausuntokierroksella olleesta lakiluonnoksesta, mikä on myönteinen muutos. Julkisesti omistettua tilakantaa koskevat monet muutokset mm. kaupungistumisen, demografiamuutosten ja sote-uudistuksen seurauksena. Sen lisäksi, että esitettyihin velvoitteisiin liittyy kustannusvaikutuksia, nämä kustannukset kohdistuvat epätarkoituksenmukaisesti suhteessa siihen, miten julkisia varoja kohdennettaisiin rakennusten perusparannuksiin ilman rakennusten energiatehokkuuslain tuomia velvoitteita. Vaikutusarvioissa olisi hyvä olla suuntaa antava euromääräinen kustannusarvio energiatehokkuusvelvoitteiden (3 §) toimeenpanosta, olkoonkin, että kovin tarkalle tasolle ei ole mahdollista päästä.
Seuraavassa on esitetty yksityiskohtaisia huomioita HE:stä.
Lain soveltamisalasta on HE:ssä jätetty pois rakentamislain 37 § 2 momentin 1–8 kohdassa mainitut rakennukset. Kuntaliitto toteaa, että rakentamislain sallima rajaus on kannatettava.
HE:n 3 §:ssä (1 ja 2 momentit) asetetaan EPBD:n artikla 9:n toimeenpanemiseksi olemassa oleville muille kuin asuinrakennuksille rakennuskohtaiset energiatehokkuuden kynnysarvot (E-luvun maksimiarvot, jotka on alitettava) vuosille 2030 ja 2033 (pl. 1 §:ssä mainitut poikkeukset). Vaikka vertailuvuosi on 2020 ja siten koko 2020-luvun energiatehokkuustoimet helpottavat kynnysarvojen saavuttamista, on odotettavissa osan rakennuksista ylittävän kynnysarvot määräaikojen koittaessa.
Kiinteistönpidon eriytyvien näkymien takia on ensiarvoisen tärkeää, että erilaiset olosuhdetekijät voidaan ottaa huomioon 4-6 momenteissa kuvatulla tavalla. Kuntaliitto toteaa, että rakennusvalvontaviranomaisen hallinnollinen taakka ei oleellisesti kasva HE:n mukaisella EPBD:n toimeenpanolla.
Pykälän 2 momentissa kuvataan 1 momentin velvoitteista poikkeamisen edellytykset (taloudellinen kannattavuus, tekninen tai toiminnallinen toteutettavuus). Kuntaliitto kannattaa 2 momentin muotoilua HE:ssä esitetyllä tavalla, jota noudatettaessa tarpeelliset selvitykset on esitettävä, jos kunnan rakennusvalvontaviranomainen niitä pyytää. Menettely ehkäisee hallinnollisen lisätaakan syntymistä osapuolille.
Perusteluosassa mainitaan esimerkkejä velvoitteesta poikkeamiseksi aurinkoenergiajärjestelmän teknisen toteutettavuuden perusteella. Osiota on täydennetty lausunnolla olleeseen lakiluonnokseen verrattuna, mikä auttaa lain soveltamisvaiheessa.
Pykälän 2 momentissa todetaan vaatimusten noudattamatta jättämisestä seuraavasti: ”Mikäli rakennuksen omistaja ei noudata tämän lain 3 tai 4 §:ssä säädettyjä vaatimuksia, kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on kehotettava tätä korjaamaan asiaintila asettamassaan määräajassa.”
Lakiesityksessä ei kuitenkaan säädetä nimenomaisesti siitä, onko 5 § nojalla annettuun kehotukseen mahdollista hakea muutosta. Kysymys on merkityksellinen, koska kehotus on tässä lakiesityksessä nimenomaisesti säädetty osaksi lain noudattamisen valvontamenettelyä. Pykälän mukaan rakennusvalvontaviranomaisen on kehotettava rakennuksen omistajaa korjaamaan 3 tai 4 § vastainen asiantila viranomaisen asettamassa määräajassa.
Rakennusvalvonnan yhteydessä annettujen kehotusten valituskelpoisuutta on arvioitu oikeuskäytännössä muun muassa sen perusteella, onko kehotuksella itsenäisiä oikeusvaikutuksia vai onko kysymys ainoastaan ohjauksesta, neuvonnasta tai asian valmistelusta. Oikeuskäytännössä on ollut tilanteita, joissa rakennusvalvonnan antamaa kehotusta ei ole pidetty valituskelpoisena, koska kehotuksella ei ole ollut itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Toisaalta oikeuskäytännössä on myös tilanteita, joissa kehotuksen on katsottu olevan valituskelpoinen sen vuoksi, että sen noudattamatta jättämiseen liittyy konkreettinen oikeudellinen seuraamus.
Nyt kyseessä olevan säännöksen osalta valituskelpoisuus ei siten ole täysin selvä. Valituskelpoisuutta puoltaa se, että kehotus on nimenomaisesti säädetty laissa osaksi tämän lain valvontamenettelyä, viranomaisen on annettava kehotus silloin, kun 3 tai 4 §:ssä säädettyjä vaatimuksia ei noudateta, ja kehotuksessa asetetaan määräaika asiantilan korjaamiselle. Lisäksi kehotuksen noudattamatta jättäminen voi johtaa 5 § 3 momentissa tarkoitettujen pakkokeinojen käyttämiseen. Jos kehotus kohdistuu rakenteilla olevaan rakennukseen, sillä voi olla myös tosiasiallista merkitystä rakentamiseen.
Toisaalta voidaan esittää, että kehotus on vasta pakkokeinon käyttämistä edeltävä valvontatoimenpide eikä sillä vielä itsessään ratkaista velvoitteen täytäntöönpanoa pakkokeinoin. Tällöin kehotusta voitaisiin pitää valmistelunluonteisena toimenpiteenä, jonka lainmukaisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi vasta mahdollisen varsinaisen velvoite- tai pakkokeinopäätöksen yhteydessä.
Ympäristövaliokunnan mietinnössä olisi tämän vuoksi perusteltua selventää, mikä oikeudellinen asema 5 §:ssä tarkoitetulla kehotuksella on ja voiko kehotukseen hakea muutosta eli onko kyse valituskelpoisesta hallintopäätöksestä. Kysymys liittyy myös perustuslain 21 §:ssä turvattuun oikeuteen saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Epäselvyyden jättäminen lain soveltamiskäytäntöön voi aiheuttaa tarpeetonta epävarmuutta sekä rakennuksen omistajalle että rakennusvalvontaviranomaiselle.
EU:n vuoden 2040 tavoitteet saattavat vaikuttaa EU-säädöksiä päivitettäessä myös kunnille tuleviin velvoitteisiin, joista nykyään jo noin puolet tulee EU:sta. Kuntaliitto muistuttaa, että Suomen proaktiivinen EU-vaikuttaminen on välttämätöntä jo varhaisessa vaiheessa myös EPBD:n revision osalta.
Lisäksi vastuuministeriössä on syytä tarkoin seurata, miten EPBD:n toimeenpano etenee muissa jäsenmaissa. Tarpeen vaatiessa on ryhdyttävä toimiin, jos toimeenpanon hallinnollinen ja taloudellinen taakka osoittautuu Suomessa oleellisesti verrokkimaita raskaammaksi. Tehtävä on syytä kirjata lain perusteluosaan.
SUOMEN KUNTALIITTO
Vesa Peltola
erityisasiantuntija
Liity mukaan juristiverkostoon ja hyödynnä verkostotapaamiset työsi tukena.
Teknisen alan työvoimapula on pahenemassa. Kunnista puuttuu lukuisia ammattilaisia.