Vesihuoltolain mukaiset kunnan viranomaistehtävät ja -roolit

Yleiskirje 18/80/2001, Auli Valli-Lintu/eg, 21.9.2001. 

Maaliskuun alusta voimaan tulleen vesihuoltolain (9.2.2001/119) mukaan kunnalla on monia viranomaisrooleja ja -tehtäviä sekä vesihuollon järjestämisessä että valvontaviranomaisena. Tässä yleiskirjeessä on tarkasteltu edellä sanottujen tehtävien lisäksi myös vesihuoltolain hallintopakkokeinoja ja muutoksenhakumenettelyjä.

Vesihuoltolaki muutti vesihuoltolaitoksen asemaa aiempaa itsenäisempään suuntaan mm. laitoksen talouden osalta. Laki koskee suoraan jo varsin pieniäkin vesihuoltolaitoksia, jotka huolehtivat yhdyskunnan vesihuollosta. Kunta ei enää päätä laitoksen hyväksymisestä yleiseksi vesi- ja viemärilaitokseksi. Kunta kuitenkin viimekädessä vastaa koko alueellaan vesihuollon järjestämisestä.

Kunnan keskeiset ohjausvälineet alueensa vesihuollon suhteen ovat kehittämissuunnitelman laatiminen sekä kunnassa toimivien vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden hyväksyminen. Uusi laki kovensi laitoksen velvoitteita huolehtia vesihuollosta toiminta-alueellaan ja toisaalta sääti toiminta-alueen kiinteistöille liittymisvelvollisuuden. Vesihuoltolaitosten ja kuntien on aiheellista piakkoin tarkistaa toiminta-alueet uusien määräysten velvoitteisiin sopiviksi.

Vesihuoltolaki siirsi aiemmin terveydensuojeluviranomaiselle kuuluneet liittymisvelvollisuuden valvontaa koskeneet tehtävät ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Tämä yleiskirje pyydetään toimittamaan tekniselle lautakunnalle, rakennuslautakunnalle, ympäristönsuojeluviranomaiselle, terveydensuojeluviranomaiselle ja vesihuoltolaitoksille.

Lisätietoja:
Auli Valli-Lintu, puh. (09) 771 2308
Karl-Erik Blomgren, puh. (09) 771 2559
Jussi Kauppi, puh. (09) 771 2560  

Yleistä 

Kunnalla on useita viranomaistehtäviä ja -rooleja uuden vesihuoltolain mukaan. Tämän yleiskirjeen tarkoituksena on käydä läpi kunnan eri tehtävät vesihuoltolain perusteella sekä viranomaispäätöksiin liittyvät muutoksenhakusäännökset.

Kunnan vesihuoltolain mukaiset viranomaisroolit ovat seuraavat:  

• kunta vastaa viimekädessä vesihuoltopalvelujen järjestämisestä, mikäli suurehkon asukasjoukon tarve, terveydelliset tai ympäristölliset syyt näin edellyttävät (VHL 6 §)
• kunta tekee vesihuoltolain mukaiset vesihuollon kehittämissuunnitelmat,
• kunta hyväksyy alueellaan toimivien vesihuoltolaitoksien toiminta-alueet,
• kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myöntää vapautuksen liittymisvelvollisuudesta,
• kunnan ympäristönsuojeluviranomainen sekä terveydensuojeluviranomainen antavat lausuntoja vesihuoltolaitoksien toiminta-alueesta,
• kunnan terveydensuojeluviranomainen antaa lausunnon liittymisvapaushakemuksesta,
• kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja terveydensuojeluviranomainen toimivat lain mukaisina valvontaviranomaisina.

Vesihuoltolaitos ei ole vesihuoltolain mukainen viranomainen.

Kunnan vastuu vesihuollon järjestämisestä

Vesihuoltolain 6 §:n mukaan vastuu kiinteistön vesihuollosta on ensisijassa kiinteistön omistajalla tai haltijalla. Mikäli alue kuuluu vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen, on laitoksella tällöin vastuu vesihuollon järjestämisestä.

Kunta on vastuussa vesihuollosta, mikäli suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristölliset syyt niin edellyttävät. Tuolloin kunnan on huolehdittava siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, laitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.

Kunta voi rajata vastuutaan hyväksyessään vesihuoltolaitosten toiminta-alueet. Kunnan on myös syytä ottaa huomioon tämä vastuunsa kaavoitus- ja rakennuslupapäätöksiä tehtäessä.

Ennen kunnan ryhtymistä toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi kunnan on varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluksi. Kuuleminen tulee suorittaa siten, että sillä pyritään tavoittamaan tahot, joiden asemaan kunnan päätökset vaikuttavat. Mikäli alue on suppea, voi tarkoituksenmukainen kuuleminen edellyttää talokohtaista informointia. Mikäli alue on laaja, voidaan kuulemismahdollisuudesta tiedottaa lehti-ilmoituksella.

Kehittämissuunnitelman laatiminen 

Vesihuoltolain 5§:n 2 momentin mukaan kunnan tulee laatia ja pitää ajan tasalla alueensa kattavat vesihuollon kehittämissuunnitelmat. Kunnan tulee laatia kehittämissuunnitelmat yhteistyössä alueensa vesihuoltolaitosten kanssa.

Kehittämissuunnitelma tulee kattaa kunnan koko vesihuolto eikä pelkästään vesihuoltolaitosten toiminta-alueet. Vesihuollon kehittämissuunnitelmissa joudutaan siten selvittämään myös haja-asutuksen kiinteistökohtaisen vesihuollon kehittämistä.

Vesihuollon kehittämissuunnitelma sisältää koko kunnan vesihuollon kehittämisstrategian. Vesihuoltolain perustelujen mukaan kehittämissuunnitelma ei ole kuntaa eikä vesihuoltolaitosta sitova, vaan tavoitteellinen asiakirja. Se sisältää ohjeet ja suuntaviivat yksityiskohtaiselle suunnittelulle ja päätöksenteolle. Kehittämissuunnitelma on kuitenkin tärkeä apuväline kunnalle sen valmistellessa toiminta-aluepäätöksiä ja vesihuoltolaitokselle niiden suunnitellessa palveluja ja toiminta-alueita. Kehittämissuunnitelman pohjalta ei kuitenkaan ole syytä ryhtyä laajentamaan toiminta-aluetta ennen kuin rakentamis- ja rahoituspäätökset on tehty.

Erityisesti kunnan kehittämissuunnitelmissa tulisi ottaa huomioon alueet, joilla yleis- tai asemakaavan laatiminen on vireillä sekä joita koskevat ympäristönsuojelulain 19 §:n perusteella annetut ympäristönsuojelumääräykset tai rakennusjärjestyksen määräykset.

Vesihuoltolain 38 §:n sisältämän siirtymäsäännöksen mukaan kunnilla tulee olla alueensa kehittämissuunnitelmat valmiina viimeistään kolmen vuoden kuluttua lain voimaantulosta eli vuoden 2004 helmikuun loppuun mennessä. Kehittämissuunnitelmien tekemiseen on mahdollisuus saada valtion vesihuoltoavustusta.

Toiminta-alueen hyväksyminen 

Toiminta-alue -käsite sisältyi jo aikaisempaan vesi- ja viemärilaitoslakiin. Yleisillä vesi- ja viemärilaitoksilla tuli olla kunnanvaltuuston päättämä toiminta-alue. Vesihuoltolain voimaantulon jälkeen 1.3.2001 vanhan vesi- ja viemärilaitoslain mukaisesta toiminta-alueesta tuli nykyisen vesihuoltolain mukainen toiminta-alue ilman eri päätöstä. Käytännössä kaikilla aiemmin yleisiksi vesi- ja viemärilaitokseksi hyväksytyillä laitoksilla on täten tällä hetkellä voimassa oleva toiminta-alue. Laitoksilla, joita ei ole aiemman lainsäädännön perusteella hyväksytty yleisiksi vesi- ja viemärilaitokseksi, ei ole myöskään toiminta-aluetta, ennen kuin toiminta-alue uuden lain mukaan hyväksytään.

Vanhan vesi- ja viemärilaitoslain (vanha laki) ja uuden vesihuoltolain (uusi laki) mukaiset laitoksen ja asiakkaan velvoitteet sekä oikeudet toiminta-alueella ovat hyvin erilaiset. Tämän vuoksi on erittäin tärkeätä, että laitokset ja kunnat ensi tilassa selvittävät omalta osaltaan, soveltuuko vanhan lain mukaan päätetty toiminta-alue käytettäväksi myös uuden lain mukaisena toiminta-alueena.

Vanhan vesi- ja viemärilaitoslain 

3 §:n mukaan 
"... toiminta-alueella tarkoitetaan tässä laissa aluetta, jota palvelemaan laitos on järjestänyt tai järjestää vedenhankinnan ja viemäröinnin."
"... toiminta-alueen tulee olla tarkoituksenmukainen ja sellainen, että vedenhankinta ja viemäröinti voidaan sen puitteissa järjestää ja hoitaa taloudellisesti."

5 §:n mukaan
"... laitoksen tulee, sen mukaan kuin taloudelliset edellytykset sallivat, kehittää toiminta-alueensa vedenhankintaa ja viemäröintiä yhdyskunnan muun kehityksen asettamien vaatimusten mukaisesti."

Vanhan lain mukaan kiinteistöillä ei ollut liittymisvelvollisuutta vesi- ja viemärilaitoksen verkostoihin. Terveydensuojelulain 19 ja 23 §:ien mukaan asema- ja rakennuskaava-alueilla kiinteistöt oli liitettävä vesijohtoon ja viemäriin. Liittymisvelvollisuus ei siis koskenut laitoksen koko toiminta-aluetta, vaan ainoastaan asema- ja rakennuskaava-alueita.

Aikaisemman lainsäädännön mukaan palvelujen laajentamiseen oli velvollisuus toiminta-alueella sen mukaan kuin laitoksen taloudelliset edellytykset sallivat. Toiminta-alueeseen voitiin sisällyttää alueita, joilla palvelut tulivat saataville vasta tulevaisuudessa. Laitoksen toiminta-alueeseen kuului siten alueita, joilla vesihuoltopalvelut olivat asiakkaiden käytettävissä ja alueita, joille vesihuoltopalvelut pyrittiin tarjoamaan tulevaisuudessa, jos taloudelliset mahdollisuudet sen sallivat.

Uuden vesihuoltolain 

3 §:n 4 kohdan mukaan
"... tarkoitetaan toiminta-alueella aluetta, jolla vesihuoltolaitos huolehtii vesihuollosta sen mukaan kuin tässä laissa säädetään."

7 §:n mukaan
"... vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrä tai laadun vuoksi."

8 §:n 2 ja 3 momentin mukaan
" Toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.
Hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on asetettava tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin."

9 §:n mukaan
" Vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti."

10 §:n mukaan
"Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella oleva kiinteistö on liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin."

10 ja 11 §:issä säädetään poikkeukset ja vapautukset liittymisvelvollisuudesta. Niiden mukaan
"... laitos saa kieltäytyä liittämästä laitoksen vesijohtoon tai viemäriin kiinteistöä, jonka vedenkulutus tai jolta viemäriin johdettavan jäteveden laatu tai määrä vaikeuttaisi laitoksen toimintaa tai laitoksen edellytyksiä huolehtia tyydyttävästi muiden kiinteistöjen vesihuollosta.?"

Oleellinen velvollisuus on, että toiminta-alueellaan laitos huolehtii vesihuollosta eli tarjoaa asiakkaille palvelut (3§ ja 9§). Kiinteistöillä on toiminta-alueella liittymisvelvollisuus ja käytännössä myös liittymisoikeus. Laitos voi kieltäytyä liittämästä kiinteistöä vain tietyin edellytyksin (10§). Laitoksen taloudelliset mahdollisuudet palvelujen tuottamiseen koko toiminta-alueella on siten otettava huomioon jo toiminta-alueesta päätettäessä (8§).

Laitoksen on myös kyettävä toiminta-alueellaan huolehtimaan vesihuollosta asianmukaisesti (8§). Tärkeää on, että talousveden laatu koko toiminta-alueella pystytään säilyttämään asianmukaisena. Tällä on erityistä merkitystä harvaan asutuilla alueilla ja vapaa-ajanasutuksen alueilla, joilla vesi saattaa pienen kulutuksen takia viipyä hyvinkin pitkään verkostossa.

Vesihuoltolain mukaiset vesihuoltolaitokset 

Yleisistä vesi- ja viemärilaitoksesta annetun lain mukaan toiminta-alue vahvistettiin laitoksille, jotka hyväksyttiin yleisiksi vesi- ja viemärilaitokseksi. Vesihuoltolaissa ei ole enää menettelyä, jossa laitos hyväksyttäisiin vesihuoltolaitokseksi, vaan se, mitkä katsotaan vesihuoltolaitokseksi määräytyy suoraan VHL 3 §:n määritelmien mukaan. Vesihuoltolain mukaisia vesihuoltolaitoksia ovat laitokset, jotka vastaavat yhdyskunnan vesihuollosta. Vain vesihuoltolain mukaisille vesihuoltolaitoksille voidaan vahvistaa toiminta-alue.

Lain perustelujen mukaan yhdyskunnan vesihuollosta vastaavina laitoksina pidettäisiin laitoksia, jotka toimittavat vettä tai vastaanottavat jätevettä yli 10 m3 päivässä tai palvelevat yli 50 henkilöä edellyttäen, että ne palvelevat useampaa kuin yhtä kiinteistöä. Yhdyskunnan vesihuollosta vastaavina laitoksina ei pidettäisi laitoksia, jotka palvelevat vain yksittäisiä tai muutamia kiinteistöjä esim. matkailuyritysten ja varuskuntien omia laitoksia.

Vesihuoltolaki edellyttää, että lain mukaisille vesihuoltolaitoksille kunta hyväksyy toiminta-alueen. Toiminta-alue tuo kiinteistöille liittymisvelvollisuuden, joten laitoksen intressissä on hakea kunnalta toiminta-alueen hyväksymistä. Kunnallakin on intressinsä toiminta-aluepäätöksissä: toiminta-aluepäätöksellä laitokselle siirtyy vesihuollon huolehtimisvelvollisuus.

Toiminta-alueen rajaus 

Vanhan lain mukainen toiminta-alue on voimassa, kunnes sitä uudella hyväksymispäätöksellä muutetaan. Koska vastuu toiminnan järjestämisestä on toisenlainen, tulee kunnan

• tarkistaa, pystyvätkö laitokset suoriutumaan uuden lain mukaisista velvoitteista (veden jakelu, jätevesien viemäröinti ja hulevesien viemäröinti) voimassa olevalla toiminta-alueella.
• arvioida, onko toiminta-alue tarkoituksenmukainen kiinteistöjen liittymisvelvollisuutta ja -oikeutta ajatellen,
• varmistaa, että toiminta-alue vastaa vesihuoltolaissa asetettuja vaatimuksia. 

Toiminta-aluepäätöksessä on määritettävä erikseen alueet, jotka on saatettava

• vesijohtoverkoston piiriin
• jätevesiviemäriverkoston piiriin
• hulevesiviemäriverkoston piiriin. 

Käytännössä vanhan lain mukaisilla toiminta-alueilla ei ole erikseen rajattu, miltä osin toiminta-alue koskee veden jakelua, miltä osin jätevesien viemäröintiä ja miltä osin hulevesien ja perustusten kuivatusvesien viemäröintiä. Laissa vaaditusta verkostoalueiden määrittämisestä johtuen jokseenkin kaikkien laitosten on syytä tehdä ehdotus uudeksi toiminta-alueeksi.

Uuden lain 7§:n mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen laitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrä tai laadun vuoksi. Koska kunnalla on velvollisuus ryhtyä toimeen, jos suurehkon asukasjoukon tarve, ympäristölliset tai terveydelliset syyt niin edellyttävät, kunnan tulee myös toiminta-alueista päätettäessä, tarkastella, katetaanko laitoksien esittämillä toiminta-alueilla vesihuoltopalvelujen tarve ja voitaisiinko toiminta-alueita laajentaa siten, että vesihuoltolaitos voisi hoitaa vesihuoltopalvelut näilläkin alueella asiallisesti ja taloutensa puitteissa. Koska kunnalla voi viimekätisen vastuunsa perusteella olla velvoitteita vesihuoltopalvelujen saatavuuden turvaamiseen laitosten toiminta-alueiden ulkopuolellakin, on varsinkin kunnan aiheellista huolehtia siitä, että toiminta-alueiden hyväksymisellä laitoksille kohdistettavat velvoitteet ja kunnan muutoin turvattavat vesihuoltopalvelut ovat tasapainossa.

Toiminta-alueeseen voidaan sisällyttää alueita, joilla vesihuolto tai osa siitä toteutetaan myöhemmin. Tätä varten päätökseen tulee sisällyttää tavoitteellinen aikataulu (8§). Toisaalta lain muut säännökset yksiselitteisesti kertovat, että asiakkaalla on oikeus ja velvollisuus toiminta-alueella liittyä verkostoihin. Tavoitteellisetkin aikataulut voivat osoittautua sitoviksi. Toiminta-alueeseen ja siihen sisällytettäviin eri verkostoalueisiin tulisi siten ottaa vain alueet, joilla on verkostot tai missä verkostojen rakentamisesta on pitävät päätökset.

Toiminta-alueen ulkopuolelle saattaa jäädä kiinteistöjä, joiden vedenhankinnasta, jätevesien viemäröinnistä sekä hulevesien ja perustusten kuivatusvesien viemäröinnistä laitos on liittymissopimuksessa sitoutunut huolehtimaan. Nämä sopimukset pysyvät voimassa riippumatta toiminta-alueen rajauksen mahdollisista muutoksista. Nämä sopimukset voidaan sanoa irti vain laissa rajatuilla perusteilla. Lain irtisanomisperusteet ovat tiukat eikä niissä tehdä eroa, onko kiinteistö sitten toiminta-alueella vai ei. Uusi toiminta-aluepäätös ei poista vanhojen sopimusten mukaisia velvoitteita. Vesihuoltolaki ei rajoita palvelujen tarjoamista toiminta-alueen ulkopuolella.

Vesijohdon ja jätevesiviemärin osalta liittyminen, liittymismahdollisuuden olemassaolo ja liittymisvelvollisuus on jokseenkin selkeä. Hulevesiviemärin osalta asia on monitahoisempi. Suhteellisen selkeitä ovat alueet, joilla kiinteistöt voivat liittyä putkitettuihin hulevesiviemäreihin tai sekaviemäreihin. Näiden lisäksi käytetään yleisesti luonnonuomia ja tienvarsiojia hulevesien poistoon. Ne voivat joissain tapauksissa olla entuudestaan vesihuoltolaitoksen vastuulla ja joissain tapauksissa muun kunnallistekniikan, yleensä kadunpidon vastuulla. Näiden alueiden osalta on paikallisesti ratkaistava, missä laajuudessa ne on tarpeellista liittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hulevesiviemäröinnin verkostoalueeseen.

Lähtökohta vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen määrittelyyn hulevesien osalta on sama lain 7§ kuin muunkin vesihuollon osalta. Toiminta-alueen tulee siis kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen hulevesiviemäriin on tarpeen. Tosiasiallisesti tämä voi tarkoittaa lähes koko taajaan rakennettua aluetta, jossa kiinteistöjen kuivatus on hoidettu verkostomaisesti rakennettujen putkijohtojen tai avo-ojien avulla.

Hulevesiviemärit, varsinkin katujen ja teiden avo-ojat, kuuluvat usein kunnan kadunpidosta vastaavalle yksikölle. Uuden vesihuoltolain mukaan vesihuoltolaitoksella tarkoitetaan laitosta, joka huolehtii yhdyskunnan vesihuollosta. Lain 3§:n perustelujen mukaan jo yksinomaan hule- ja perustusten kuivatusveden vastaanottaminen saattaa vesihuoltolaitoksen lain soveltamisen piiriin. Lakia saattaa olla mahdollisuus tulkintaan sitenkin, että kadunpidosta vastaava yksikkö voidaan katsoa vesihuoltolaitokseksi sen ottaessa vastaan kiinteistöjen hule- ja perustusten kuivatusvesiä ja toimintaan olisi siten sovellettava vesihuoltolakia. Tämä tarkoittaisi useissa kunnissa kahden päällekkäin toimivan kunnan omistaman vesihuoltolaitoksen syntymistä, minkä tilanteen muodostumista pitää luonnollisestikin välttää.

Tarkoituksenmukaisinta on sopia kunnassa tehtävien jaosta hulevesiviemäröinnissä vesihuoltolaitoksen ja kunnan muiden hulevesiviemäreistä vastaavien yksiköiden kesken. Vesihuoltolaitos toimii hulevesiviemäröinnin osalta lain tarkoittamana vesihuoltolaitoksena, jonka asiakkaina ovat kaikki verkostoihin, niin putkijohtoihin kuin avo-ojiin, liittyvät kiinteistöt. Kadunpitäjä ja muut mahdolliset kunnan yksiköt voivat huolehtia sovittavan työnjaon mukaan käytännössä hulevesiviemärien rakentamisesta, kunnossapidosta ja käyttötoiminnoista. Tällöin näillä yksiköillä ei ole suoraan kiinteistöjä asiakkaina, vaan ne toimivat 'tukkulaitoksen' tai urakoitsijan roolissa, eikä niihin sovelleta vesihuoltolakia. Tehtäväjaon pohjalta on syytä sopia myös kustannusvastuista eri tahojen kesken.

Joissain tapauksissa vesihuoltolaitos saattaa vesilain ojitussäännösten vuoksi osallistua purkuojien kustannuksiin. Se ei kuitenkaan tarkoita, että ko. alueiden tulisi kuulua vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen ja siinä tarkoitettuun hulevesiviemäröintiin.

Toiminta-alue ja sillä olevat alueet, jotka on saatettava eri verkostojen piiriin on syytä laatia karttapohjalle kiinteistörajoja noudattaen. Vanhan lain mukaan kiinteistöjen liittymisoikeutta ja -velvollisuutta sekä liittämiskohtaa koskevat määräykset oli sidottu rakennuksen sijaintiin. Uuden lain mukaan nämä asiat on sidottu nimenomaan kiinteistön sijaintiin.

Laki ei sinänsä edellytä toiminta-alueelta karttapohjaista esitystä, mutta ainakin vesijohtoverkoston piiriin ja jätevesiviemäriverkoston piiriin kuuluvat alueet on syytä esittää karttamuodossa. Hulevesiviemäriverkoston piiriin kuuluvien alueiden esittäminen karttapohjalla saattaa olla joissain tapauksissa vaikeata. On esimerkiksi suuri joukko lyhyitä hulevesiviemäreitä, jotka johtavat erilaisiin luonnonuomiin. Karttaesityksessä saattaa tällöin syntyä kymmenittäin erillisiä pieniä alueita. Tällaisessa tapauksessa voi olla tarkoituksenmukaista kuvata hulevesiviemäriverkoston piiriin kuuluvat alueet tai osa niistä sanallisesti. Tällöinkin ne on pystyttävä esittämään niin yksilöidysti, että niin laitoksen kuin asiakkaankin edut ja oikeusturva ovat asianmukaisesti hoidetut.

Aikaisemmin toiminta-alueissa runkovesijohtojen ja -viemäreiden varret on yleensä sisällytetty toiminta-alueeseen. Mikäli ne edelleen sisällytetään toiminta-alueeseen, niin näiden johtojen varrella oleville kiinteistöille tulee samalla liittymisvelvollisuus. Tällaisten runkojohtojen varsialueita ei yleensä ole syytä sisällyttää toiminta-alueeseen. Runkojohtojen varrella olevien kiinteistöjen liittymisestä sovitaan erikseen toiminta-alueesta riippumatta.

Toiminta-alueen päätöksentekoprosessi 

Pääsääntöisesti vesihuoltolaitoksen tulisi tehdä kunnalle esitys laitoksen toiminta-alueeksi. Toiminta-alue-esityksen valmistelussa laitoksella ei ole velvollisuutta pyytää lausuntoja miltään taholta tai panna ehdotusta nähtäville tms. Toiminta-aluepäätöksen käsittelyä ja myöhemmin annettavia lausuntoja ajatellen on kuitenkin tarkoituksenmukaista, että laitos toiminta-aluetta valmistellessaan on yhteydessä kunnan viranomaisiin ja alueelliseen ympäristökeskukseen sekä kunnan alueella toimiviin muihin vesihuoltolaitoksiin. Kunta voi päättää toiminta-alueen hyväksymisestä myös omasta aloitteisesti ilman, että laitos on tehnyt toiminta-alueesta esitystä. Tällöin kunnan on kuultava laitosta ennen päätöksentekoa.

Vesihuoltolaitoksen tehtyä esityksensä toiminta-alueeksi kunta pyytää ehdotuksesta lausunnot kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta ja terveydensuojeluviranomaiselta sekä alueelliselta ympäristökeskukselta. Lisäksi alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille on varattava tilaisuus tulla kuulluiksi.

Vesihuoltolain mukaan kaikki valvontaviranomaiset antavat lausuntonsa oman toimialansa puitteissa ja ovat lausunnon antajina keskenään tasavertaiset. Päätösten ripeän käsittelyn vuoksi kaikilta viranomaisilta on syytä pyytää lausunnot samanaikaisesti. Lausuntojen antamiselle on syytä varata kohtuullinen aika, jotta luottamushenkilöeliminä toimivat kunnan viranomaiset voivat antaa lausuntonsa. Sopiva aika lausuntojen antamiseen voisi olla pari kuukautta. Lausunnon antamiseen varattava aika tosin riippuu paikallisista olosuhteista.

Toiminta-alue-esityksestä voi olla syytä pyytää lausunto myös muilta kuin toiminta-aluetta hakeneelta laitokselta. Tämä on syytä erityisesti tehdä silloin, kun toiminta-alueeseen ehdotetaan liitettäväksi alueita, jotka soveltuisivat muidenkin laitoksien toiminta-alueeksi. Ei voida kuitenkaan edellyttää, että kaikkien kunnan alueella toimivien laitoksien toiminta-alueet hyväksyttäisiin yhtä aikaa. Käsittelyä ei voida vesihuoltolain perusteella lykätä odottamaan muiden laitoksien hakemuksia. Koska laki ei myöskään edellytä kehittämissuunnitelmien tekoa ennen toiminta-alueen hyväksymistä, tätäkään ei voida esittää perusteeksi toiminta-aluepäätöksen lykkäämiseksi.

Toiminta-alueen kiinteistöjen omistajien ja haltijoiden kuulemiseksi ehdotuksesta toiminta-alueeksi kunnan tulee tiedottaa riittävän hyvin. Toiminta-aluehakemuksesta tulee kuuluttaa kunnan kuulutuksissa käyttämissä lehdissä ja kunnan ilmoitustaululla. Lisäksi tehokas kuuluttaminen voi tapauskohtaistesti vaatia muitakin toimia. Tiedotus tulee olla avointa ja tehokasta. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi järjestämällä tiedotustilaisuus paikallisille tiedotusvälineille, jotka laativat sen pohjalta mahdollisesti uutisen, tai järjestämällä erillinen yleisölle tarkoitettu tiedotustilaisuus. Lisäksi laitoskin voi osallistua tiedottamiseen välittämällä esim. vesilaskun yhteydessä tietoa niille kiinteistöille, jotka ovat jo laitoksen asiakkaita. Kuulemismenettely päätetään kussakin kunnassa paikalliset olosuhteet huomioon ottaen.

Lausunnonantoajan umpeuduttua kunta tekee päätöksen toiminta-alueesta. Päätös voidaan tehdä, vaikka viranomaislausuntoja ei olisi annettu kohtuulliseen määräaikaan mennessä. Mikäli saaduissa lausunnoissa on esitetty toiminta-alueen määräämistä vesihuoltolaitoksen esityksestä poikkeavasti, kunnan tulee kuulla vesihuoltolaitosta ennen päätöksentekoa. On kuitenkin syytä korostaa, että toiminta-aluepäätös vaikuttaa vesihuoltolaitoksen päivittäiseen toimintaan eikä päätöksentekoa ei ole syytä aiheettomasti viivyttää.

Toiminta-alueen hyväksymisestä kunnassa päättää valtuusto ellei päätösvaltaa ole johtosäännöllä delegoitu muulle kunnan elimelle. Toiminta-aluepäätös on välittömästi laitoksen toimintaan vaikuttava operatiivinen päätös. Tämän vuoksi kunnanhallitus voisi olla sopiva viranomainen päättämään toiminta-alueesta. Vesihuoltolaitoksen toimintaa luottamuselimenä johtavalle lautakunnalle toiminta-alueen hyväksymisestä päättämistä ei kuitenkaan tulisi delegoida.

Liittymisvelvollisuudesta vapauttaminen 

Uuteen vesihuoltolakiin siirrettiin aiemmin terveydensuojelulaissa olleet säännökset liittymisvelvollisuudesta ja siitä vapauttamisesta. Vesihuoltolain 10 §:n mukaan toiminta-alueella sijaitsevat kiinteistöt on liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin. Liittymisvelvollisuus seuraa siten kunnan tekemää toiminta-aluepäätöstä eikä ole sidottu alueen kaavoitustilanteeseen. Hulevesiviemäriin ei kuitenkaan ole liittymisvelvollisuutta, jos kiinteistö pystyy poistamaan hule- ja perustusten kuivatusvedet muutoin asianmukaisesti eikä alueella ole erillistä hulevesiviemäröintiä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan liittymisvelvollisuutta ei myöskään olisi rakentamattomalla kiinteistöllä.

Vesihuoltolaitos voi kieltäytyä liittämästä kiinteistöä vesijohtoon tai viemäriin, mikäli erityinen veden tai jäteveden kulutus, määrä tai laatu vaikeuttaisi laitoksen toimintaa.

Liittymisvelvollisuudesta vapauttamisesta päättää kiinteistön hakemuksesta kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Lain mukaan liittymisvelvollisuudesta on myönnettävä vapautus, jos

• liittäminen on kohtuutonta ja
• vapauttaminen ei vaaranna vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista toiminta-alueella 

sekä lisäksi

• kiinteistöllä on riittävästi saatavissa talousvettä tai
• jätevesien poisjohtaminen ja käsittely voidaan järjestää niin, ettei niistä aiheudu terveyshaittaa tai ympäristön pilaantumista tai
• hule- ja perustusten kuivatusvedet voidaan muutoin poistaa asianmukaisesti. 

Liittymisvelvollisuudesta vapauttaminen edellyttää siten kahden ensimmäisen perusteen olemassaoloa sekä sen lisäksi vapautushakemuksesta riippuen jotakin kolmesta jälkimmäisestä perusteesta.

Liittyminen voi olla kiinteistön omistajalle tai haltijalle kohtuutonta liittymisestä aiheutuvien kustannusten, vesihuoltolaitoksen palvelujen vähäisen tarpeen tai muun vastaavan erityisen syyn vuoksi.

Vesihuoltolaitoksen mahdollisuutta järjestää vesihuoltopalvelut asianmukaisesti ja taloudellisesti tarkastellaan koko toiminta-alueella. Täten hakemus harvoin evätään sillä perusteella, että se vaarantaa vesihuoltolaitoksen talouden. Vapautus voi kuitenkin kaatua siihen, ettei laitos voi tuottaa vesihuoltopalveluja muille alueen asukkaille asianmukaisesti esim. talousveden vähäiseksi jäävän kulutuksen vuoksi. Vapautuksia myönnettäessä on huomioitava, että yhdelle myönnetty vapaus voi merkitä sitä, että yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan muillekin on samoin perustein myönnettävä vapautus.

Vesihuoltolain mukaan vapautus on myönnettävä, kun laissa luetellut edellytykset täyttyvät. Laissa ei ole määräystä siitä, että vapautus olisi myönnettävä pysyvänä. Katsomme, että vapauttamispäätöksessä on hyvä varautua siihen, että olosuhteiden muuttuessa vapautuksen perusteena olleet seikat voivat lakata olemasta ja liittymisvelvollisuus tulee voimaan.

Menettelystä 

Liittymisvelvollisuudesta vapauttamisesta päättää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen kiinteistön omistajan tai haltijan hakemuksesta. Ympäristönsuojeluviranomainen ei siten voi ratkaista liittymisvapautusta omasta aloitteestaan.

Ympäristönsuojeluviranomaisen on varattava tilaisuus vesihuoltolaitokselle, kiinteistön omistajalle tai haltijalle ja alueelliselle ympäristökeskukselle tilaisuus tulla kuulluiksi. Lisäksi terveydensuojeluviranomaiselta on pyydettävä lausunto. Kuuleminen voidaan tehdä lähettämällä viranomaisille ja laitokselle asiasta kirje, johon pyydetään vastausta n. neljän viikon kuluessa. Kiinteistön omistajalle ja haltijalle on syytä lähettää hakemus tiedoksi saantitodistuksin. Muita kuin laissa mainittuja tahoja ei tarvitse kuulla.

Mikäli kuulemisessa esitetään jotain hakemuksesta poikkeavaa, on vapautusta hakenutta kuultava hakijaa HmenL 15 §:n perusteella. Hakijalle on varattava kohtuullinen aika vastata lausunnoissa esitettyyn. Kirjeessä on käytävä ilmi, ettei vastaamatta jättäminen estä asian käsittelyä.

Valvontaviranomaiset 

Vesihuoltolain mukaisia valvontaviranomaisia ovat kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja terveydensuojeluviranomainen sekä alueellinen ympäristökeskus.

Vesihuoltolaissa ei ole yleistä säännöstä, joka määrittelisi valvontaviranomaisten yleisen valvontaa koskevan toimivaltajaon vesihuoltolain mukaisissa asioissa. Valvontaviranomaisten toimivalta on vesihuoltolain mukaan erittäin laaja koskien lähtökohtaisesti kaikkia lain mukaisia velvollisuuksia. Jonkinlaista toimivaltajakoa vesihuoltolain mukaisissa asioissa voidaan kuitenkin tehdä. Siltä osin kuin on kysymys sopimusasioista eli esim. maksuista, sopimusehdoista ja vahingonkorvauksesta valvontaviranomaisilla ei ole toimivaltaa. Osittain näitä asioita valvovatkin muut viranomaiset. Yleisten toimitusehtojen valvonta kuuluu lain 22 §:n perusteella kuluttaja-asiamiehen toimivaltaan ja maksujen kohtuullisuuden valvonta kilpailurajoituslain mukaan kilpailuvirastolle.

Epäselvää sen sijaan on, mikä on valvontaviranomaisten muu toimivaltajako. Tulkinnanvaraiseksi siten jää kuka valvoo, että

• kunta laatii vesihuoltolain 5 §:n mukaiset kehittämissuunnitelmat,
• kunta ryhtyy vesihuoltolain 6 §:n mukaisiin toimenpiteisiin (vesihuoltolaitoksen perustaminen, toiminta-alueen laajentaminen, muun palvelun järjestäminen), mikäli suurehkon asiakasjoukon tarve, ympäristölliset ja terveydelliset syyt niin edellyttävät,
• kunta liittää vesihuoltolaitoksien toiminta-alueeseen lain 7 §:ssä mainitut alueet
• kunta ryhtyy toimeen vesihuoltolaitoksien toiminta-alueiden hyväksymiseksi,
• vesihuoltolaitos tarjoaa toiminta-aluepäätöksen mukaiset palvelut,
• vesihuoltolaitos määrää liittymiskohdan lain 12 §:n mukaisesti,
• vesihuoltolaitos huolehtii talousveden laadusta 14 §:n mukaisesti,
• vesihuoltolaitos täyttää 16 §:n mukaisen tiedottamisvelvollisuutensa. 

Lähtökohtana toimivallan jaossa voitaneen pitää sitä, että kunkin valvontaviranomaisen tulisi valvoa em. vesihuoltolain mukaisia tehtäviä omasta näkökulmastaan. Terveydensuojeluviranomaisen tulisi siten valvoa vesihuoltolaitoksen toimintaa lähinnä talousveden laatuun liittyvistä asioista. Ympäristönsuojeluviranomaisen lähinnä jäteveden käsittelyn eli ympäristönsuojelunäkökulmasta. Alueellisen ympäristökeskuksen toimivalta olisi taas ympäristöhallinnosta annetun lain 4 §:n perusteella varsin yleinen. Koska toimivaltajako jää näin epämääräiseksi, valvontaviranomaisten tulisi tehdä yhteistyötä mahdollisten ristiriitaisten määräysten estämiseksi.

Terveydensuojeluviranomainen

Terveydensuojeluviranomaisen tehtävänä on valvoa vesihuoltolain mukaisia tehtäviä talousveden laatuun liittyvien tehtävien osalta. Koska terveydensuojeluviranomaisella on jo terveydensuojelulain mukaan tämä tehtävä, tulee terveydensuojeluviranomaisen ensisijassa perustella toimivaltaansa terveydensuojelulain eikä vesihuoltolain perusteella.

Terveydensuojeluviranomaisella on vesihuoltolain perusteella säädetty edellä mainitun yleisen valvontaroolin lisäksi kaksi nimenomaista tehtävää. Sen tulee antaa lausunto vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta sekä liittymisvapaushakemuksista.

Ympäristönsuojeluviranomainen

Ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävänä on valvoa vesihuoltolain mukaisia tehtäviä ympäristönsuojelun näkökulmasta. Vesihuoltolain mukaisena nimenomaisena tehtävänä sillä on antaa lausunto vesihuoltolaitoksen toiminta-aluehakemuksesta.

Koska ympäristönsuojeluviranomainen päättää lain mukaan liittymisvelvollisuutta koskevista vapautuksista, katsomme, että ympäristönsuojeluviranomaiselle on vastuu valvoa liittymisvelvollisuutta. Liittymisvelvollisuuden valvonnassa ympäristönsuojeluviranomaisen tulee tehdä yhteistyötä vesihuoltolaitoksen kanssa. Vesihuoltolaitoksen tulisi toimittaa ympäristönsuojeluviranomaisen pyynnöstä lista niistä kiinteistöistä, jotka ovat toiminta-alueella mutta eivät ole liittyneet.

Ympäristönsuojeluviranomaisen muista vesihuoltoon liittyvistä tehtävistä säädetään vesilaissa (esim. veden ottaminen ja ojitusasiat) ja ympäristönsuojelulaissa (jäteveden johtaminen).

Alueellinen ympäristökeskus

Alueellisen ympäristökeskuksen toimivalta vesihuollon osalta on ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain 4 §:n mukaan varsin yleinen. Nimenomaisena vesihuoltolain mukaisena tehtävänä sillä on vesihuoltolain mukaan antaa lausunto vesihuoltolaitoksien toiminta-alueesta sekä vapautushakemuksista.

Alueellisen ympäristökeskuksen muista vesihuoltoon liittyvistä tehtävistä säädetään ympäristöhallinnosta annetussa laissa.

Hallintopakkokeinot 

Vesihuoltolaki lähtee siitä, ettei y valvontavelvollisuus tarkoita vielä sitä, että valvontaviranomaisella olisi oikeus käyttää hallintopakkokeinoja. Hallintopakkokeinojen käytöstä on säädetty vesihuoltolain 29 §:ssä. Tässä säännöksessä on hieman jaettu valvontaviranomaisten toimivaltaa käyttää hallintopakkokeinoja.

Vesihuoltolain 29 §:n mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo lain tai sen nojalla annettua säännöstä jatkamasta tai toistamasta menettelyään tai täyttämään velvollisuutensa. Hallintopakkokeinojen käyttöä koskevasta toimivallasta löytyy laista yksi säännös. Vesihuoltolain 29 § 2 mom:n mukaan kuntaan kohdistuvan kiellon ja määräyksen antaa alueellinen ympäristökeskus. Tämä tarkoittanee sitä, että alueellinen ympäristökeskus on yksin toimivaltainen silloin, kun asia koskee kuntaa, kunnan osana tai liikelaitoksena toimivaa vesihuoltolaitosta. Mikäli kysymys on kunnasta erillisenä oikeushenkilönä toimivasta yhtiöstä (oy, osuuskunta, ky), on muillakin valvontaviranomaisilla oikeus antaa kieltoja ja määräyksiä.

Alueellisella ympäristökeskuksella olisi siis yksinomainen toimivalta velvoittaa kuntaa ryhtymään seuraaviin toimenpiteisiin:

• kuntaa laatimaan vesihuoltolain 5 §:n mukaiset kehittämissuunnitelmat,
• kuntaa ryhtymään vesihuoltolain 6 §:n mukaisiin toimenpiteisiin (vesihuoltolaitoksen perustaminen, toiminta-alueen laajentaminen, muun palvelun järjestäminen), mikäli suurehkon asiakasjoukon tarve, ympäristölliset ja terveydelliset syyt niin edellyttävät,
• kuntaa liittämään vesihuoltolaitoksien toiminta-alueeseen lain 7 §:ssä mainitut alueet
• kuntaa ryhtymään toimeen vesihuoltolaitoksien toiminta-alueiden hyväksymiseksi,
• kunnan osana tai liikelaitoksena toimivan kunnan vesihuoltolaitoksen täyttämään vesihuoltolain mukaiset velvoitteensa (palvelujen antaminen 9 §, liittämiskohdat 12 § , talousveden laatu 14 §, tarkkailuvelvollisuudet 15 §, tiedottamisvelvollisuus 16 §). 

Muissa kuin em. asioissa kaikilla valvontaviranomaisilla on oikeus käyttää hallintopakkokeinoja. Erilaisten kieltojen välttämiseksi, valvontaviranomaisten tulisi tehdä yhteistyötä.

Valvontaviranomainen voi tehostaa antamaansa kieltoa ja määräystä asettamalla uhkasakon, teettämis- tai keskeyttämisuhan. Uhkasakon, teettämis- ja keskeyttämisuhan asettamisessa on muutoin noudatettava uhkasakkolain (1113/1990) määräyksiä.

Muutoksenhaku

Vesihuoltolain muutoksenhausta säädetään vesihuoltolain 32 ja 33 §:issä.

Muutosta valvontaviranomaisen vesihuoltolain mukaisesta päätöksestä ja ympäristönsuojeluviranomaisen liittymisvelvollisuudesta vapauttamista koskevasta päätöksestä haetaan hallintolainkäyttölain mukaisella hallintovalituksella hallinto-oikeudelta. Hallintovalitus voidaan tehdä niin tarkoituksenmukaisuus- kuin laillisuusperusteella.

Kunnan viranomaisen toiminta-aluepäätöksestä voidaan hakea muutosta kunnallisvalituksella. Vesihuoltolain perustelujen mukaan vaikka päätöksen tekisi kunnan hallintosäännön mukaan muu kuin valtuusto, toiminta-aluepäätöksestä ei voida tehdä oikaisuvaatimusta, vaan päätöksestä haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Kunnallisvalitus voidaan tehdä vain laillisuusperusteilla.

Vaikka vesihuoltolain 32 §:ssä on viitattu hallintolainkäyttö- sekä kuntalakiin, lain 33 §:ssä on säädetty erikseen niistä tahoista, joilla on valitusoikeus. Hallintolainkäyttö- sekä kuntalaissa olisi ollut valmiiksi säädettynä, ketkä ovat oikeutettuja tekemään valituksen. Kun vesihuoltolaissa kuitenkin on oma säännös siitä, ketkä ovat valitusoikeutettuja lienee valitusoikeutta tulkittava siten, ettei kuntalain tai hallintolainkäyttölain säännöksiä valitusoikeutetuista sovelleta. Tästä tulkinnastamme ei kuitenkaan ole täyttä varmuutta. Asian lopullinen ratkaisu saadaan KHO:n ennakkopäätöksellä.

Vesihuoltolain mukaan valitusoikeus on

• sillä, jonka etua tai oikeutta asia saattaa koskea,
• kunnalla,
• valvontaviranomaisella
• asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Valitusoikeus on siten laaja ja laajennettu muihinkin kuin hallintovalituksen osalta yleensä valitusoikeutettuihin asianosaisiin eli niihin, joidenka oikeutta, etuutta tai velvollisuutta päätös välittömästi koskee. Vesihuoltolain mukaan valitusoikeus on myös sillä, jonka etua tai oikeutetta asia vain saattaa koskea. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että liittymisvapautuspäätöksestä, josta ei tarvinnut kuulla esim. naapureita, naapurit voivat kuitenkin hakea muutosta hallintovalituksella. Kunnallisvalituksen osalta vesihuoltolain säännös ilmeisesti supistaa valitusoikeutettuja, koska kuntalain perusteella valitusoikeutettuja olisivat kunnan jäsenet eivätkä vain ne, joiden etua tai oikeutta asia saattaa koskea.

Sopimuksia koskevien riitojen ratkaisuista ei voida asiallisesti hakea muutosta hallinto- tai kunnallisvalitusteitse. Asiakkaan ja laitoksen väliset sopimuksesta johtuvat riidat ratkaistaan käräjäoikeudessa. Mikäli asiakas on kuluttaja, käräjäoikeuspaikka voi olla kuluttajan kotipaikka. Lisäksi kuluttaja voi valittaa vesihuoltolain mukaisista sopimusasioista myös kuluttajavalituslautakunnalle. 

SUOMEN KUNTALIITTO 

Timo Kietäväinen, varatoimitusjohtaja 
Jussi Kauppi, yhdyskuntatekniikan päällikkö