Hyvinvointialueen ja kunnan luottamushenkilö – näkökulmia esteellisyyteen

Verkkosivua on päivitetty ja täydennetty 1.6.2022 klo 12:00.

Esteellisyys tarkoittaa, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä. Esteellisyydestä hyvinvointialueen hallinnossa säädetään hyvinvointialuelain 102 §:ssä, joka vastaa kuntalain 97 §:ää.

Kuntaliiton verkkosivut tarjoavat hyödyllistä infoa esteellisyydestä myös hyvinvointialueilla.

Luottamushenkilön kaksoisrooli

Hyvinvointialueiden toimielimissä tulee olemaan paljon luottamushenkilöitä, jotka ovat myös kunnan tai kuntayhtymän luottamushenkilöitä, viranhaltijoita tai työntekijöitä. Vastaavasti kuntien ja kuntayhtymien toimielimissä tulee olemaan luottamushenkilöitä, jotka ovat samalla hyvinvointialueen luottamushenkilöitä, viranhaltijoita tai työntekijöitä.

Tilanne aiheuttaa uudenlaisia kysymyksiä myös esteellisyyden osalta, kun hallintolain esteellisyyssäännöksiä tulkitaan kaksoisroolin näkökulmasta. Tässä verkkotekstissä tuomme esiin suosituksia erityisesti valtuutetun esteellisyyden, yhteisöjäävin ja palvelussuhdejäävin soveltamisen osalta.

1. Valtuutettu ei esteellinen kaksoisroolin perusteella

Hyvinvointialueen valtuutettu ei ole aluevaltuustossa esteellinen (pelkästään) sillä perusteella, että hän toimii kunnan tai kuntayhtymän luottamustehtävissä tai palveluksessa. Vastaavasti hyvinvointialueen luottamustehtävässä tai palveluksessa toimiminen ei aiheuta esteellisyyttä valtuutetulle kunnanvaltuustossa tai kuntayhtymän ylimmässä toimielimessä.

Valtuutettu on aluevaltuustossa, kunnanvaltuustossa ja kuntayhtymän ylimmässä toimielimessä esteellinen käsittelemään vain asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään (hyvinvointialuelaki 102 §, kuntalaki 97 §).  

2. Esteellisyys kaksoisroolin perusteella hallituksessa ja lautakunnissa

Hyvinvointialuelain 102 §:n ja kuntalain 97 §:n mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä säädetään hallintolain 27–30 §:ssä. Esteellisyydestä hallituksessa ja lautakunnissa löydät tietoa näiltä verkkosivuiltamme.

Alla käymme läpi kaksi tilannetta, jossa kaksoisrooli saattaa aiheuttaa esteellisyyttä:

Yhteisöjäävin soveltaminen

Hyvinvointialueen ja kunnan hallituksen ja lautakuntien jäseniin sovelletaan hallintolain esteellisyysperusteita (Hallintolaki 28 §), lue aiheesta tarkemmin.

Hallintolain 28.1 § 5 kohdan perusteella henkilö on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Hallintolain 28.1 §:n 5 kohdassa tarkoitetaan yhteisöllä myös kuntaa, kuntayhtymää ja hyvinvointialuetta, jotka ovat julkisoikeudellisia yhteisöjä. Säännöstä näin ollen sovelletaan niin kunnan ja kuntayhtymän hallituksen jäseneen sekä kunnanjohtajaan ja kuntayhtymän johtajaan kuin hyvinvointialueen aluehallituksen jäseneen ja hyvinvointialuejohtajaan.

Edellä mainittu tarkoittaa sitä, että hyvinvointialueen hallituksen tai lautakunnan jäsenenä oleva kunnan ja kuntayhtymän hallituksen jäsen sekä kunnanjohtaja ja kuntayhtymän johtaja olisivat esteellisiä asiassa, jossa ao. kunta tai kuntayhtymä on asianosainen. Tai tilanteessa, jossa kunnalle tai kuntayhtymälle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Vastaavasti kunnan tai kuntayhtymän hallituksen tai lautakunnan jäsenenä oleva hyvinvointialueen hallituksen jäsen sekä hyvinvointialuejohtaja olisivat esteellisiä asiassa, jossa ao. hyvinvointialue on asianosainen tai jossa hyvinvointialueelle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys yhteisöjäävin perusteella voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin kun hyvinvointialueen toimielin (muu kuin valtuusto) käsittelee kunnan omaisuuteen tai kiinteistöihin liittyvää asiaa, taikka kun hyvinvointialueen toimielin käsittelee kunnan vaatimuksia riita-asiassa.

Kuntaliiton suositus on, että kun hyvinvointialueen aluehallituksessa tai lautakunnassa käsitellään kuntaa tai kuntayhtymää koskevia asioita, ao. kunnan ja kuntayhtymän hallituksen jäsenet sekä kunnanjohtaja ja kuntayhtymän johtaja sekä heidän hallintolain 28.2.§ 1 kohdan tarkoittamat läheisensä (FInlex) jääväisivät itsensä varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Vastaavasti suosittelemme, että kun kunnan tai kuntayhtymän hallituksessa tai lautakunnassa käsitellään hyvinvointialuetta koskevia asioita, ao. hyvinvointialueen aluehallituksen jäsenet sekä hyvinvointialuejohtaja sekä heidän hallintolain 28.2 § 1 kohdan tarkoittamat läheisensä jääväisivät itsensä varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Hallitus ja lautakunnat: valtuutettu ei esteellinen asiassa, jossa oma organisaatio asianosainen tai sille odotettavissa "erityistä hyötyä tai vahinkoa"

On huomattava, ettei aluevaltuusto eikä myöskään kunnanvaltuusto, ole hallintolain 28.1 §:n 5 kohdassa tarkoitettu ”hallitus, hallintoneuvosto tai niihin rinnastettava toimielin”. Näin ollen aluevaltuutettu ei ole kunnan hallituksessa tai lautakunnassa yhteisöjäävin nojalla esteellinen käsittelemään asiaa, jossa hyvinvointialue on asianosainen tai jossa hyvinvointialueelle on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Vastaavasti myöskään kunnanvaltuutettu ei ole hyvinvointialueen aluehallituksessa tai lautakunnassa yhteisöjäävin nojalla esteellinen käsittelemään asiaa, jossa kunta on asianosainen tai jossa kunnalle on asian ratkaisusta odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa

Hyvinvointialuelaissa ja kuntalaissa säädetään poikkeuksesta yhteisöjääviin (hyvinvointialuelaki 102.4 §, kuntalaki 97.4 §). Poikkeusta sovelletaan hyvinvointialueen luottamushenkilöön, viranhaltijaan ja työntekijään, joka toimii myös hyvinvointialueen liikelaitoksen tai hyvinvointiyhtymän johdossa; ja vastaavasti kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan ja työntekijään, joka toimii myös kunnallisen liikelaitoksen tai kuntayhtymän johdossa. Luottamushenkilö ei tässä tapauksessa ole esteellinen yhteisöjäävin perusteella.

Hyvinvointialuelain ja kuntalain yhteisöjäävin poikkeusta ei sovelleta kaksoisroolitilanteessa. Tällöin kuuluu soveltaa hallintolain yhteisöjäävisäännöstä.

Yhteisöjäävi. Luottamushenkilöiden kaksoisroolit ja esteellisyys hyvinvointialueilla. Riitta Myllymäki ja Turpakäräjät (10.2.2022)

Palvelussuhdejäävin soveltaminen

Henkilö on esteellinen palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävin perusteella, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (hallintolaki 28.1 § kohta 4).

Palvelussuhde hyvinvointialueeseen ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa hyvinvointialue on asianosainen. Vastaavasti palvelussuhde kuntaan ei tee henkilöä esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen.

Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen (hyvinvointialuelaki 102.3 §, kuntalaki 97.3 §). Vastaavalla tavalla käsittely tarkoittaa lähinnä sitä, että henkilö on valmistellut asiaa tai voinut vaikuttaa sen valmisteluun. Laki siis kieltää asian käsittelyn kahdessa eri ominaisuudessa; viranhaltijana asiaa käsitellyt ei voi käsitellä sitä enää luottamushenkilönä.

Palvelussuhdejääviin säädetty poikkeus koskee ainoastaan tilanteita saman hyvinvointialueen, kunnan tai kuntayhtymän sisällä. Sen sijaan jos asianosaisena on jokin toinen hyvinvointialue, kunta tai kuntayhtymä, tämän hyvinvointialueen, kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevan esteellisyys määräytyy samoin perustein kuin muidenkin ulkopuolisten yhteisöjen palveluksessa olevien.

Kuntaliitto korostaa, että tilanteessa, jossa kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa oleva henkilö toimii hyvinvointialueen hallituksen tai lautakunnan jäsenenä, hän on esteellinen käsittelemään asiaa, jossa ao. kunta tai kuntayhtymä on asianosainen tai mikäli ko. organisaatioille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Vastaavasti tilanteessa, jossa hyvinvointialueen palveluksessa oleva henkilö toimii kunnan tai kuntayhtymän hallituksen tai lautakunnan jäsenenä, hän on esteellinen käsittelemään asiaa, jossa ao. hyvinvointialue on asianosainen tai sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Käytännössä esteellisyys saattaa syntyä esimerkiksi kunnan tai kuntayhtymän ja hyvinvointialueen välisessä sopimusasiassa.

Virkavapaa ja sivutoimi

Jos henkilö on virkavapaalla kunnasta, kuntayhtymästä tai hyvinvointialueelta, palvelussuhdejääviä on syytä soveltaa varovaisuusperiaatteen mukaisesti.

Viranhaltijoilla voi olla myös sivutoimia. Tällöin he ovat palvelussuhteessa sivutoimen työnantajaansa. Palvelussuhde asianosaiseen tai intressenttiin – siis tahoon, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa hyötyä tai haittaa –aiheuttaa sen, että henkilöt ovat esteellisiä käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa.

Palvelussuhdejäävin soveltamisessa ratkaisevaa se, minkä työnantajan palveluksessa henkilö on

Kuntien ja kuntayhtymien henkilöstö, joka on siirtymässä sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 18 §:n mukaan 1.1.2023 hyvinvointialueen palvelukseen, ei ole ennen edellä mainittua ajankohtaa pelkästään palvelussuhdejäävin nojalla esteellinen asiassa, jossa hyvinvointialue on asianosainen tai sille on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Palvelussuhdejäävin soveltamisessa ratkaisevaa on se, minkä työnantajan palveluksessa henkilö on asiaa käsiteltäessä. Jos hyvinvointialue ei ole henkilön työnantaja asian käsittelyhetkellä, henkilö ei ole palvelussuhdejäävin nojalla esteellinen hyvinvointialuetta koskevassa asiassa.

Esteellisyys hyvinvointialueella. Ida Sulin puheenvuoro sote-tulevaisuuspäivässä (9.2.2022). 23 minuuttia.

Aiheesta lisää

Kuntaliiton verkkopalvelussa

• Esteellisyys
• Sote-muutostuki

Muualla verkossa

Asiaa koskevaa lainsäädäntöä (Finlex)

• Laki hyvinvointialueesta 611/2021
• Kuntalaki 410/2015
• Hallintolaki 434/2003