Hallituksen esitysluonnos lukiolain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

​Pyydettynä lausuntonaan Suomen Kuntaliitto esittää seuraavaa:

Yleistä                    

Maahanmuuttajien ja muiden vieraskielisten määrän ennustetaan kasvavan merkittävästi tulevina vuosikymmeninä. Ilman toisen asteen tutkintoa jää suomalaisista keskimäärin 13 %. Maahanmuuttajien osalta kyseinen luku on noin kaksinkertainen. Vieraskielisten osuus erityisesti lukiokoulutuksessa on huomattavan pieni. Tutkimusten mukaan maahanmuuttajien työttömyys on kolme kertaa keskimääräistä yleisempää ja maahanmuuttajanuoren riski syrjäytyä viisinkertainen kantaväestöön kuuluviin nuoriin verrattuna. Maahanmuuttajille tarkoitettu valmistava koulutus on mahdollistettu perusopetuksessa sekä ammatillisessa koulutuksessa mutta ei lukiokoulutuksessa.  

Suomen Kuntaliitto esittää lakiluonnokseen seuraavat muutokset ja huomiot: 

Kuntaliitto kannattaa sitä, että maahanmuuttajien ja muiden vieraskielisten määrän kasvu tulee huomioida koulutusjärjestelmässä ja kotouttamisessa ja yhtyy käsitykseen siitä, että koulutus ja kielitaito ovat tärkeimpiä keinoja vähentää työttömyyttä ja syrjäytymistä. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä maahanmuuttajien ja muiden vieraskielisten opiskeluedellytysten tukemista niin, että heidän kielitaitonsa ja suomalaisessa koulutusjärjestelmässä selviytymisensä puutteita korjataan.  

Kuntaliitto korostaa, että ehdoton edellytys valmistavan lukiokoulutuksen järjestämiselle ja mahdollistamiselle on sen rahoittaminen kokonaan valtion lisärahoituksella. Kehyspäätöksen mukaan lukiokoulutukseen valmistava koulutus maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille on valtion rahoittamaa. 

Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä sitä, että kunnat tai muut lukiokoulutuksen järjestäjät voivat päättää järjestävätkö he maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille lukiokoulutukseen valmistavaa koulutusta. Koulutusta ei tule säätää velvoittavana järjestettäväksi. Koulutuksen järjestäjän tulee myös voida päättää opiskelijaksi otettavien määrästä. 

Koulutuksen tavoitteet, laajuus, opiskeluaika, sisältö ja rakenne  

Esitysluonnoksen ja sen perustelujen mukaan lukioon valmistavan koulutuksen tavoitteena on antaa maahanmuuttajille nykyistä yhdenvertaisemmat valmiudet toimia suomalaisessa yhteiskunnassa ja lisätä yhteiskunnallista tasa-arvoa parantamalla maahanmuuttajien ja muiden vieraskielisten valmiuksia opiskella lukiossa. Yhteiskunta hyödyntäisi entistä paremmin väestön lahjakkuus- ja osaamispotentiaalia. Valmistavan koulutuksen laajuus olisi yksi lukuvuosi, jolloin sen laajuuden tulisi olla vähintään 25 kurssia. Opetuksen laajuudesta ja sisällöstä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. 

Kuntaliitto kannattaa esitysluonnoksen tavoitteita lukiokolutukseen valmistavalle koulutukselle ja pitää ehdotettua koulutuksen laajuutta sopivana. 

Koulutus sisältäisi erityisesti suomen tai ruotsin kielen ja tarvittaessa muiden kielten opintoja sekä lukio-opiskelussa vaadittavia tietoja ja taitoja, mm opiskelutaitojen edistämistä ja kulttuurintuntemusta. Lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen opiskelijalle tulisi antaa opinto-ohjausta. Lisäksi koulutuksen järjestäjän niin halutessa opiskelija voisi korottaa perusopetuksen arvosanoja ja suorittaa varsinaisen lukiokoulutuksen kursseja. Koulutuksessa pyrittäisiin ottamaan huomioon kunkin opiskelijan yksilölliset koulutustarpeet. 

Valmistavassa koulutuksessa opetus ja opiskelijat liittyisivät kiinteäksi osaksi lukiota, jolloin opiskelijalle muodostuisi käsitys siitä, millaista opiskelu lukiossa on ja mitä se vaatii. Opiskelija oppisi valmistavassa koulutuksessa tuntemaan suomalaisen lukiokoulutuksen opiskelukulttuuria.  

Kuntaliitto pitää hallituksen esitysluonnoksen koulutuksen sisältöjä keskeisinä ja kannatettavina. On hyvä, että koulutuksen järjestäjille varataan riittävä joustavuus ja valinnaisuus etenkin kieliopintotarjonnan suhteen erilaisten opiskelijaryhmien koulutuksellisten tarpeiden suhteen. Lisäksi on hyvä, että opiskelijat voivat opiskella lukiokursseja. Näiden lukumäärää tulee voida varioida eri opiskelijoiden tarpeiden ja valmiuksien mukaisesti henkilökohtaisten opintopolkujen mahdollistamiseksi.  Suoritetut lukiokoulutuksen kurssit tulee hyväksilukea opiskelijan jatkaessa lukiokoulutukseen. 

Esityksen mukaan koulutus olisi yhden lukuvuoden yhtenäinen opintokokonaisuus, jota ei sen vuoksi voisi suorittaa erillisinä kursseina. Lukiokoulutuksen oppimäärä tulisi suorittaa yhdessä vuodessa. 

Kuntaliitto esittää harkittavaksi lukuvuoden mittaisen opintokokonaisuuden suorittamisen mahdollisuutta myös pidemmällä aikavälillä kuin yhdessä vuodessa. Monille, mm yli 18- vuotiaana koulutuksen aloittaneille perheellisille maahanmuuttajille, 25 kurssin suorittaminen yhden lukuvuoden aikana voi osoittautua ylivoimaiseksi tehtäväksi.  

Lisäksi olisi hyvä, jos jo lukiossa opiskelevat maahanmuuttajat ja muut vieraskieliset, joilla on kielellisiä vaikeuksia suomen tai ruotsin kielen opiskelussa tai muiden oppiaineiden vaatiman kielen oppimisessa, voisivat tukitoimina saada suorittaa kursseja valmistavasta koulutuksesta. 

Koulutukseen opiskelijaksi ottaminen  

Lukiokoulutukseen valmistavaan koulutukseen voitaisiin esityksen mukaan ottaa opiskelijaksi henkilö, joka on

1.maahanmuuttaja tai muutoin vieraskielinen, ja

2. joka on suorittanut perusopetuksen oppimäärän tai sitä vastaavan oppimäärän taikka jolla katsotaan muutoin olevan vastaavat tiedot ja taidot, ja

3. jolla ei ole riittäviä kielellisiä valmiuksia suoriutua lukio-opinnoista suomen tai ruotsin kielellä, ja

4. jonka tavoitteena on jatkaa opiskelua lukiossa lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen jälkeen, ja

5. joka ei ole suorittanut yliopistolain (558/2009) 37 §:n 1 momentissa mainittua tutkintoa tai korkeakoulututkintoa.  

Kuntaliitto pitää pääosin kannatettavana esityksen lukiolain 20 § ehdotettua uutta 4 momenttia. Momenttiin tulisi kuitenkin lisätä kohta, joka mahdollistaa ottamaan valmistavaan koulutukseen opiskelijoiksi myös mm. niitä ulkomailla pitkään asuneita suomen- tai ruotsinkielisiä opiskelijoita, joilla ei ole riittäviä kielellisiä valmiuksia suoriutua lukio-opinnoista. 

Kuntaliitto kannattaa myös esityksessä sitä, että opiskelijaksi ottamisesta päättäisi lukiolain 20 §:n 2 momentin perusteella tarkemmin koulutuksen järjestäjä. 

Kuntaliitto pitää erityisen tärkeänä momentin 4. kohtaa. Kuntaliitto korostaa sitä, että lukiokoulutukseen valmistava koulutus tulee ensisijaisesti suunnata sellaisille maahanmuuttaja- ja muille vieraskielisille nuorille ja -aikuisille, jotka todella tähtäävät lukio-opintoihin. Nyt suunniteltavaa lukiokoulutukseen valmistava koulutusta ei tule käyttää korvaamaan työvoimapoliittista kotoutumiskoulutusta.  

Kuntaliitto haluaa muistuttaa, että nykyisen kotoutumiskoulutusjärjestelmän omaehtoinen opiskelu on kasvattanut kuntien rahoitusosuutta aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksesta, koska työvoimapoliittista kotoutumiskoulutusta ei ole resursoitu riittävästi. On myös todettava, että työvoimapoliittisen kotoutumiskoulutuksen riittämättömyyden vuoksi esim. nuorille tarkoitettua ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavaa koulutusta käytetään aikuisten maahanmuuttajien omaehtoisena koulutuksena. Tällöin nuorille maahanmuuttajille tarkoitetussa koulutuksessa on suurin osa sellaisia maahanmuuttaja-aikuisia, jotka kuuluisivat työvoimapoliittisen kotoutumiskoulutuksen puolelle.  

Opettajien kelpoisuusvaatimukset 

Opettajien kelpoisuusvaatimusten osalta hallituksen esitysluonnoksessa todetaan, että nk. kelpoisuusasetuksen (986/1998) mukaiset rehtoreiden ja opettajien kelpoisuudet koskevat myös lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen kelpoisuuksia.  

Kuntaliitto pitää tärkeänä sitä, että lukiokoulutukseen valmistavaa laadukasta koulutusta antavat kelpoiset ja osaavat opettajat. Kuntaliitto painottaa kuitenkin, että kunnille ja muille lukiokoulutuksen järjestäjille tulee jättää harkinta- ja päätäntävaltaa opettajien joustavampien kelpoisuusehtojen soveltamiseen valmistavan koulutuksen opettajien kohdalla. Opiskelijaryhmän opettamisen tarpeet ovat niin moninaiset, että kelpoisuudesta säätämiselle on jätettävä väljyyttä.  

Koulutuksen järjestäminen ja rahoitus 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lukiolain 1 § 1 momenttiin lisättävän säännös, jonka mukaan lukiolaissa säädettäisiin myös lukiokoulutukseen valmistavasta koulutuksesta. Lakiehdotuksen perusteluissa todetaan, että koulutusta voisivat järjestää sekä nuorille että aikuisille kaikki ne koulutuksen järjestäjät, joilla on opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämä lukiokoulutuksen järjestämislupa. 

Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä sitä, että maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen järjestämisestä päättävät lukiokoulutusta järjestävät kunnat tai muut lukiokoulutuksen järjestäjät eikä valmistavaa koulutusta säädetä velvoittavana järjestettäväksi. Koulutuksen järjestäjän tulee myös voida päättää opiskelijaksi otettavien määrästä. 

Kuntaliitto painottaa, että mikäli lukiokoulutuksen valmistavan koulutuksen järjestämiseen vaaditaan lukiokoulutuksen järjestämislupaan muutos, tulee järjestämisluvan muutoksen päätöksen olla kunnille maksuton.  

Esityksen mukaan kunnan järjestämän lukiokoulutuksen ohella myös kunnan järjestämä maahanmuuttajien ja vieraskielisten lukiokoulutukseen valmistava koulutus luettaisiin mukaan valtionosuuden perusteeseen. Lisäksi 24 § 1 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että joka neljäs vuosi tapahtuvaan lukiokoulutuksen valtakunnallisten kustannusten laskentaan sisältyisivät myös maahanmuuttajien ja vieraskielisten lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen kustannukset ja opiskelijat. 

Pykälään ehdotetaan lisäksi lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin lukiokoulutuksen järjestäjien valmistavan koulutuksen yksikköhinnan määräämisestä. Lukiokoulutuksen järjestäjälle yksikköhinta määrättäisiin porrastamalla 23 §:n nojalla säädettävää lukiokoulutuksen keskimääräistä yksikköhintaa. Yksikköhinnan laskemisesta ja porrastuksen määrästä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksella on esityksen perustelujen mukaan tarkoitus säätää, että keskimääräistä yksikköhintaa korotettaisiin opiskelijaa kohti luvulla 1,21. 

Hallituksen esityksen perusteluissa taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa todetaan, että ”Lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen kustannukset olisivat keskimääräistä yksikköhintaa hieman korkeammat, mikä johtuu pääsääntöisesti pienemmistä opiskelijaryhmistä. Koulutus vastaisi ryhmäkokonsa osalta lähinnä perusopetuksen lisäopetusta.”  

Kuntaliitto painottaa, että lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa tulee yllä mainitun lisäksi ottaa huomioon korostuva opintojen yksilöllinen ohjaus, maahanmuuttajien muita opiskelijoita enemmän tarvitsema opiskelijahuollollinen tuki, lukio-opintoja varten tarvittava korkeatasoinen kielten opetus ja opettajien tarvitsema täydennyskoulutus sekä mahdollisesti lisääntyvä opetustilojen tarve. Kustannusten arviointi on esityksessä puutteellinen myös siltä osin, että lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen on arvioitu vähentävän perusopetuksen lisäopetuksen ja maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavan koulutuksen tarvetta. Tälle arvioille ei löydy kuitenkaan toimintaympäristön muutostekijöistä perusteita. Väestöennusteiden mukaanhan maahanmuuttajataustaisen tai muuten vieraskielisen väestön osuus on edelleen kasvussa. Todennäköisempänä voidaan pitää mahdollisuutta perusopetuksen lisäopetuksen ja varsinkin ammatilliseen koulutukseen valmistavan koulutuksen tarpeen kasvua, joten esitettyä kustannussäästöä ei voida todentaa. Erityisesti nykyisessä taloudellisessa tilanteessa kustannusten arvioinnin tulee perustua realistiseen arviointiin.  

Valtiontalouden kehykset vuosille 2014-2017 jättää mainitsematta kustannusvaikutukset kunnille seuraavasti: ”Käynnistetään lukiokoulutukseen valmistava koulutus maahanmuuttajille ja vieraskielisille. Koulutus painottuu opetuskielen ja oppimiseen liittyvien taitojen vahvistamiseen ja se käynnistyy1.8.2014 lukien. Valtion rahoittaman koulutuksen piiriin arvioidaan osallistuvan noin 1 000 opiskelijaa.” 

Hallituksen esityksessä todetaan, että valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää, että keskimääräistä yksikköhintaa korotettaisiin 1,21 opiskelijaa kohti. Tämä korotus vastaa perusopetuksen lisäopetuksen korotusta.  

Kuntaliitto korostaa, että perusopetuksessa maahanmuuttajille järjestettävän valmistavan opetuksen rahoituksessa yksikköhintaa korotetaan kertoimella 2,39. Lukiossa kielitaitovaatimukset opinnoissa selviämiselle korostuvat, eikä lukiokoulutuksessa opetuksen vaatimustaso ole perusopetusta vähäisempää.  

Kuntaliitto korostaa sitä, että kyseessä on kunnille uusi lakisääteinen tehtävä ja painottaa, että ehdoton edellytys valmistavan lukiokoulutuksen järjestämiselle ja mahdollistamiselle on sen rahoittaminen kokonaan valtion lisärahoituksella. Kuntaliitto painottaa, että koulutuksen kustannusten ei tule sisältyä kustannuspohjiin. Kehyspäätöksen mukaan lukiokoulutukseen valmistava koulutus maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille on valtion rahoittamaa. 

Kuntaliitto jättää lausuntoonsa varauman koskien asetukseen tehtäviä rahoituksen määräytymisperusteita. 

Muita huomioita ja näkökulmia   

Säädösesitysluonnoksen mukaan valmistava koulutus ei antaisi oikeutta suoraan jatkaa lukiokoulutukseen, vaan opiskelijoiden tulisi yhteishaussa hakea lukion aloituspaikkaa.  

Kuntaliitto kannattaa tasa-arvoisia ja oikeudenmukaisia opiskelijaksi ottamisen perusteita, jonka mukainen tämä esitysluonnoksen kohta on. Lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen suorittamisen yhteydessä tulisi kuitenkin opinto -ohjauksen tukea ja varmistaa näiden opiskelijoiden lukioon hakeutumista. 

Yhteishaussa lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen suorittamisesta ei esitysluonnoksen mukaan annettaisi lisäpisteitä.  

Kuntaliitto huomauttaa, että ammatilliseen peruskoulutukseen opiskelijaksi ottamisen perusteissa säädetään, että opiskelija saa lisäpisteitä, jos hän on suorittanut vähintään 20 opintoviikon laajuisen maahanmuuttajien ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavan koulutuksen. Harkittavaksi tulisikin ottaa tasa-arvoisen kohtelun takaamiseksi se, että pitäisikö lukiokoulutukseen ja ammatilliseen peruskoulutukseen opiskelijaksi ottamisessa noudattaa yhdenvertaisia perusteita lisäpisteistä lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen suorittaneiden kohdalla. 

Kuntaliitto esittää myös, että mahdollistettaisiin koulutuksen järjestäjille perusopetuksen jälkeisen lisäopetuksen ja erilaisten valmistavien koulutusten osittainen integraatio toisiinsa. Sen sijaan, että valmistavat koulutukset ja perusopetuksen lisäopetus annettaisiin täysin eriytettyinä, niitä voisi paikallisesti tarpeiden ja mahdollisuuksien mukaan kehittää joustavasti osittain yhtenäisinä.  Yhtenäisiä osioita voisi mm. olla kulttuurintuntemus, päättöarvosanojen korotus ym. Täten koulutuksen järjestämisen kustannuksia voisi todennäköisesti pienentää. 

Lausunnon keskeinen sisältö   

Suomen Kuntaliitto kannattaa esitystä maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille mahdollistettavasta lukiokoulutukseen valmistavasta koulutuksesta. 

Kuntaliitto korostaa, että ehdoton edellytys valmistavan lukiokoulutuksen järjestämiselle ja mahdollistamiselle on sen rahoittaminen kokonaan valtion lisärahoituksella. Kehyspäätöksen mukaan lukiokoulutukseen valmistava koulutus maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille on valtion rahoittamaa. 

Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä sitä, että kunnat tai muut lukiokoulutuksen järjestäjät päättävät järjestävätkö he maahanmuuttajille ja muille vieraskielisille lukiokoulutukseen valmistavaa koulutusta. Koulutusta ei pidä säätää velvoittavana järjestettäväksi. Koulutuksen järjestäjän tulee myös voida päättää opiskelijaksi otettavien määrästä. 

Lukiokoulutukseen valmistavan koulutuksen opettajien kelpoisuuksista tulee säätää riittävän väljästi, jotteivät tiukat kelpoisuussäännökset estä koulutuksen järjestämistä.  Kunnille ja muille lukiokoulutuksen järjestäjille tulee jättää harkinta- ja päätäntävaltaa opettajien joustavampien kelpoisuusehtojen soveltamiseen valmistavan koulutuksen opettajien kohdalla koska opiskelijaryhmien opettamisen tarpeet ovat moninaiset. 

Kuntaliiton mielestä tulisi mahdollistaa koulutuksen järjestäjille perusopetuksen jälkeisen lisäopetuksen ja erilaisten valmistavien koulutusten osittainen integraatio toisiinsa. Sen sijaan, että valmistavat koulutukset ja perusopetuksen lisäopetus annettaisiin täysin eriytettyinä, niitä voisi paikallisesti tarpeiden ja mahdollisuuksien mukaan kehittää joustavasti osittain yhtenäisinä. Näin koulutuksen järjestämisen kustannuksia voisi todennäköisesti pienentää. 

Kuntaliitto korostaa sitä, että lukiokoulutukseen valmistava koulutus tulee ensisijaisesti suunnata sellaisille maahanmuuttaja- ja muille vieraskielisille nuorille ja -aikuisille, jotka todella tähtäävät lukio-opintoihin. Nyt suunniteltavaa lukiokoulutukseen valmistava koulutusta ei tule käyttää korvaamaan työvoimapoliittista kotoutumiskoulutusta.  

Kuntaliitto esittää, että mahdollistetaan ottamaan valmistavaan koulutukseen opiskelijoiksi maahanmuuttajien ja muiden vieraskielisten lisäksi myös mm. niitä ulkomailla pitkään asuneita suomen- tai ruotsinkielisiä opiskelijoita, joilla ei ole riittäviä kielellisiä valmiuksia suoriutua lukio-opinnoista. 

Kuntaliitto esittää myös, että lukiokoulutukseen valmistavaan koulutukseen voi järjestämisen mahdollisuuksien mukaan osittain osallistua myös jo lukiokoulutuksessa olevia maahanmuuttajia ja muita vieraskielisiä opiskelijoita, joilla on kielellisiä vaikeuksia lukio-opinnoissa.

SUOMEN KUNTALIITTO  

Tuula Haatainen  
varatoimitusjohtaja                         

Anneli Kangasvieri 
johtaja, opetus- ja kulttuuri