HE 9/2013 vp eduskunnalle laiksi ammattikorkeakoululain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

​Hallituksen esitys 9/2013 sisältää ehdotuksia muutoksiksi ammattikorkeakoululakiin, opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuun lakiin ja yliopistolakiin. Lisäksi esitetään kumottavaksi ammatillisesta opettajankoulutuksesta annettu laki ja eräistä ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain toimeenpanon edellyttämistä järjestelyistä annetun lain opettajien asemaa koskeva pykälä.  

Opetus- ja kulttuuriministeriön johdolla valmisteltu ammattikorkeakoulu-uudistus liittyy pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman (2011) toteuttamiseen.  

Hallituksen esityksen 9/2013 tarkoituksena on lainsäädäntöä muuttamalla vauhdittaa ammattikorkeakoulujen rakenteellista uudistamista sekä toiminnan laadun ja vaikuttavuuden parantamista. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että korkeakoulu- ja oppilaitosverkkoa koskevien rakenteellisten päätösten lähtökohtana ovat ensisijaisesti alueelliset tarpeet ja kehittämislähtökohdat.  

Keskeisimmät huomiot kohdistuvat seuraaviin muutosesityksiin:

1.    Ammattikorkeakoulujen alueellinen tehtävä
2.    Rahoitusmalli ja rahoituksen riittävyys
3.    Uudistuksen kaksivaiheinen eteneminen
4.    Vaikutusarvioinnin parantaminen
5.    Ammattikorkeakoulujen toimiluvat
6.    Ammatilliseen opettajakoulutukseen esitetyt muutokset 
7.    Opiskelijavalinta 

1.    Ammattikorkeakoulujen alueellinen tehtävä 

Hallituksen esityksessä 9/2013 ammattikorkeakoulujen koulutustehtävää koskeva sääntely ehdotetaan uudistettavaksi. Ammattikorkeakouluilla on koulutustehtävänsä lisäksi lailla säädettyjä aluekehitykseen ja alueen elinkeinorakenteeseen liittyviä tehtäviä.   

Ammattikorkeakoulujen alueellisten tehtävien hoitamisen edellytysten turvaaminen tulee ottaa huomioon sekä toimilupia myönnettäessä että rahoitusta määrättäessä. 

Esityksen 6 §:n (toimilupien myöntäminen perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan) mukainen toimilupahakemusten harkinta tulee tehdä myös aluetalouden ja aluekehityksen näkökulmasta. Kuntaliitto esittää, että hakijan tulisi em. harkinnan tueksi liittää hakemukseensa alueen kuntien lausunto. 

2.    Rahoitusmalli ja rahoituksen riittävyys 

Uudessa rahoitusmallissa ammattikorkeakoulujen rahoitus perustuisi valtaosaltaan nykyisten oppilasmäärien (panokset) sijaan erilaisiin toiminnan tuloksellisuutta kuvaaviin tekijöihin (tuotokset). Erilaisiin tuotosta ja tuloksellisuutta kuvaaviin määräytymistekijöihin perustuva rahoitusmalli on linjassa esityksen tavoitteen, ammattikorkeakoulujen laadun ja vaikuttavuuden parantamisen, kanssa. Kuitenkin koulutustehtävän lisäksi ammattikorkeakouluilla on myös muita tärkeitä yhteiskunnallisia tehtäviä. Vaikka tutkintojen tai muiden tuotosten määrä vaihtelee, tietyistä perustehtävistä on huolehdittava. 

Perusrahoituksen tulisi jatkossakin sisältyä ammattikorkeakoulujen rahoitusmalliin. Perusrahoituksen osuuden tulisi olla noin puolet ammattikorkeakoulujen kokonaisrahoituksesta. Esimerkiksi kallis henkilöstön palkkaratkaisu lisää kustannuksia ammattikorkeakoulusta riippumatta. 

Mikäli rahoitusmalliin ei sisällytetä riittävää perusrahoitusosuutta, hallituksen esitystä tulee täydentää siten, että perusteluista käy ilmi koulutuksen järjestäjän mahdollisuudet toteuttaa kaikki lakisääteiset tehtävänsä, mukaan lukien alueelliset tehtävät ja investoinnit, esitetyn rahoitusmallin turvin. 

Esityksen mukaan toimilupauudistuksessa kiinnitetään huomiota ammattikorkeakoulujen taloudellisiin toimintaedellytyksiin pitkällä aikavälillä. Toimintaedellytyksiä pyritään parantamaan rakenteellisten uudistusten ja uudelleen arvioitavien koulutusvastuiden kautta. Kuitenkin samaan aikaan ammattikorkeakoulu-uudistusta tehtäessä toteutetaan mittavia valtiontalouden menosäästöjä, joista osa kohdistuu ammattikorkeakoulujen rahoitukseen. 

Kuntaliitto on huolissaan kustannusperusteisuuden poistamisesta. Sekä toimilupia että rahoitusmallia uudistettaessa tulee ottaa huomioon, että ammattikorkeakoulujen kaikkien lakisääteisten tehtävien hoitaminen edellyttää riittävää perusrahoitusta. 

3.    Uudistuksen kaksivaiheinen eteneminen 

Ammattikorkeakoulu-uudistus toteutetaan kaksivaiheisesti. Käsiteltävä hallituksen esitys koskee uudistuksen ensimmäistä vaihetta ja sisältää toimilupien ja rahoitusmallin uudistamisen vuoden 2014 alusta alkaen. Uudistuksen toisessa vaiheessa ammattikorkeakoulujen rahoitus siirretään hallitusohjelman mukaisesti kustannusneutraalisti kokonaisuudessaan valtiolle ja ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. Uudistuksen toisen vaiheen on suunniteltu tulevan voimaan vuoden 2015 alusta alkaen.  

Uudistuksen selkeyden kannalta olisi ollut toivottavaa, että kaikki ammattikorkeakoulujen toimintaa ja taloutta koskevat uudistukset olisi tehty samaan aikaan. Uudistuksen kaksivaiheiselle etenemiselle ei ole perusteluja. 

Hallituksen esitystä tulisi täydentää siten, että esityksestä kävisi ilmi perustelut uudistuksen kaksivaiheisuudelle ja kaksivaiheisuuden aiheuttamille taloudellisille ja muille vaikutuksille. Esitykseen tulee lisätä säännökset kuntien jo tekemien investointien korvaamisesta. 

 4.    Vaikutusarvioinnin parantaminen 

Esityksellä ei ole vaikutusta ammattikorkeakouluille myönnettävän rahoituksen yhteismäärään, eikä täten kunta-valtio-suhteeseen. Sen sijaan yksittäisen ammattikorkeakoulun rahoituksessa tapahtuvan muutoksen kautta esityksellä on välillisiä vaikutuksia kuntien talouteen. Muutosvaikutukset on esityksessä rajattu kolmen vuoden siirtymäajaksi. 

Hallitusohjelman mukaisesti uusien lainsäädäntöhankkeiden kustannusvaikutusten arviointia parannetaan. Nyt käsiteltävä esitys ei sisällä ammattikorkeakoulu- tai aluekohtaisia vaikutusarvioita. Täten esityksen taloudellisten vaikutusten arviointi jää puutteelliseksi, eikä esityksen vaikutuksia kuntatalouteen voida arvioida. 

Uudistuksen aikataulu on todella tiivis. Lakiesityksen vaikutusten arviointia tulisi täydentää arvioilla toimilupien ja koulutustehtävien uudistamisen taloudellisista vaikutuksista, erityisesti vaikutuksista henkilöstöön, kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä olevien eläkekertymiin ja kiinteistöihin.  

Jos esityksestä seuraa henkilöstömuutoksia, tulee uudistuksen aikataulussa ottaa esitettyä selkeämmin huomioon, että esimerkiksi henkilöstön irtisanomisprosessit ovat lakisääteisesti useiden kuukausien mittaisia. 

5.    Ammattikorkeakoulujen toimiluvat 

Ammattikorkeakoulujen toimiluvat tulevat haettaviksi syksyllä 2013 ja uusien toimilupien on tarkoitus olla käytössä 1.1.2014. Esityksessä todetaan, että uudistus saattaa johtaa toimilupien määrän vähenemiseen, yksittäisten ammattikorkeakoulujen koulutustehtävän supistamiseen ja tätä kautta vaikuttaa henkilöstön määrään ja rakenteeseen. Hallituksen esityksen 6§:n perusteluissa on esitetty uudistuksen toista vaihetta koskevat toimiluvan saamisen kriteerit.  

Esitetyissä toimiluvan saamisen kriteereissä tultaisiin puuttumaan yhtiöjärjestyksiä koskeviin määräyksiin ja osakassopimuksien sitoumuksiin sivuuttamalla sopimusvapaus ja osakeyhtiölainsäädäntö.  

Kohta yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen sisällöstä toimiluvan saamisen ehtona 6 §:n perusteluissa tulee poistaa esityksestä. Mikäli nämä maininnat jäävät esitykseen, tulee selvittää niiden suhde perustuslain säätämisjärjestykseen. 

6.    Ammatilliseen opettajakoulutukseen esitetyt muutokset 

Esityksessä ehdotetaan ammatillista opettajankoulutusta koskeva laki kumottavaksi ja sen säännökset sisällytettäväksi ammattikorkeakoululakiin. Ammatilliseen opettajankoulutukseen ei nykyisin sisälly kuntien rahoitusosuutta, vaan toiminta on yksin valtion rahoittamaa.  

Ammatillista opettajakoulutusta koskeva muutos tulee toteuttaa vasta ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirryttyä kokonaan valtiolle.  

Ammatillista opettajankoulutusta koskeva muutosehdotus tulee poistaa esityksestä. Mikäli muutos kuitenkin toteutetaan ammattikorkeakoulu-uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa ennen rahoituksen valtiolle siirtoa, tulee opettajankoulutuksen siirron vaikutus kunta-valtio-suhteeseen kompensoida kunnille täysimääräisesti.  

7.    Opiskelijavalinta  

Hallituksen esityksen 9/2013 20 §:ään on esitetty muutosta myös hallituksen esityksellä 44/2012. Sen mukaan lukion oppimäärän suorittanut ei enää olisi nykyiseen tapaan kelpoinen hakemaan opiskelupaikkaa ammattikorkeakoulusta, vaan pohjakoulutuksena edellytettäisiin ylioppilastutkintoa tai vähintään kolmivuotista ammatillista perustutkintoa tai sitä vastaavia aiempia opintoja.  

Erityisesti tulevaisuutta ajatellen on tärkeää, että myös lukion oppimäärän suorittanut mutta ilman ylioppilastutkintoa oleva voisi hakeutua ja tulla valituksi ammattikorkeakouluun, eikä asia olisi vain harkinnanvaraisesti ammattikorkeakoulun päätettävissä. 

Uuden opiskelijavalintarekisterin luominen ja hakujärjestelmien uusiminen (HE 44/2012) tulee edellyttämään ammattikorkeakouluilta uusia tietojärjestelmiä. Tämänkaltaisilla uusilla laajoilla investoinneilla on mittavia kustannusvaikutuksia, joita ei voida rahoittaa ilman, että rahoitusmalli sisältää perusrahoituksen. Nykyisessä rahoitusjärjestelmässä investoinnit sisältyvät ammattikorkeakoulujen yksikköhintoihin. 

Uusien tietojärjestelmien hankkimista ei voida edellyttää ennen ammattikorkeakoulujen uusien toimilupien voimaantuloa 1.1.2014, jotta investointivelvoite ei koskisi niitä ammattikorkeakouluja, jotka eivät saa uutta toimilupaa.

SUOMEN KUNTALIITTO 

Hannele Salminen
kehittämispäällikkö

Sanna Lehtonen
kehittämispäällikkö