Kansallinen omaishoidon kehittämisohjelma. Työryhmän väliraportti
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausunnon Kansallisen omaishoidon kehittämisohjelman väliraportista (STM raportteja ja muistioita 2013:10).
Lausunnossa pyydetään erityisesti kiinnittämään huomiota omaishoidon määritelmään ja omaishoidon eri muotoihin (luku 6.3), omaishoidon strategisiin tavoitteisiin (luku 6.4.) ja sopimusomaishoidon vaihtoehtoisiin järjestämis- ja rahoitusmalleihin (luku 6.5).
Kuntaliitto, jonka johtoryhmässä asia on käsitelty 17.6.2013, esittää lausuntonaan seuraavaa:
Tausta
Väliraportin pohjalta laaditaan vuoden 2013 loppuun mennessä Kansallinen omaishoidon kehittämisohjelma, joka sisältää tällä ja seuraavalla hallituskaudella toteutettavat tavoitteet ja toimenpiteet sekä niiden kustannusvaikutukset, toimeenpanosuunnitelman sekä tarvittavat säädösmuutokset. Lisäksi ohjelma koordinoi kuntien, järjestöjen ja muiden toimijoiden yhteistyötä omaishoidossa.
Kansallisen kehittämisohjelman pohjana on Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma, jonka mukaan omaishoitajien ja hoidettavien yhdenvertaisuutta parannetaan yhtenäistämällä tuen myöntämisperusteet, lisätään omaishoidon tuen kattavuutta, kehitetään säännöllisiä terveystarkastuksia omaishoitajille, arvioidaan omaishoidon tuen verotuksen poistomahdollisuus, edistetään omaishoidon ja työelämän yhteensovittamista sekä kuntien ja järjestöjen yhteistyötä.
Omaishoidon tukea on selvitetty aikaisemmin useampaan otteeseen. Selvityshenkilö Elli Aaltonen selvitti omaishoidon uudistamista 2004 ja esitti muun muassa omaishoidon tuen hoitopalkkioiden siirtoa Kelalle ja valtion rahoitettavaksi.
Edellisen hallituksen ohjelmassa todettiin, että selvitetään omaishoidon tuen siirto Kelalle. Sata–komitean yhteydessä 2009 erillinen työryhmä selvitti omaishoidon tuen siirtoa Kelalle sekä omaishoidon tuen ja Kelan hoitotukien yhteensovittamista, mutta työ ei edennyt sen jälkeen.
Omaishoidon tuen nykytila
Omaishoidon tuesta annetun lain (937/2005) mukaan omaishoidon tuki on lakisääteinen, määrärahasidonnainen palvelu, jonka järjestämisestä vastaa kunta. Omaishoidon tuki sisältää hoitopalkkion, omaishoitajan lakisääteisen vapaan ja vapaanaikaiset palvelut hoidettavalle sekä tarvittavat muut palvelut. Sitovaa hoitotyötä tekevillä omaishoitajilla on oikeus kolmeen vapaavuorokauteen kuukaudessa. Kunta vahvistaa omaishoidon tuen myöntämisperusteet säännösten sallimissa rajoissa ja osoittaa talousarviossa määrärahat tehtävään.
Laissa on säädetty hoitopalkkioiden vähimmäismäärät ja ne tarkistetaan vuosittain palkkakertoimella. Palkkio on vuonna 2013 vähintään 374,51 e/kk ja ns. hoidollisesti raskaan siirtymävaiheen palkkio vähintään 749,01 e/kk. THL:n selvityksen mukaan hoitopalkkio oli keskimäärin 445 e/kk vuonna 2012. Hoitopalkkio on verotettavaa tuloa.
Kuntien maksamat hoitopalkkiot olivat Tilastokeskuksen kuntien talous- ja toimintatilaston mukaan 161,8 miljoonaa euroa (ilman sotu-maksuja) vuonna 2011. Omaishoitoa tukevien palvelujen kustannukset ovat arviolta samaa suuruusluokkaa.
Omaishoidon tuen kokonaismeno on hoidettavaa kohden keskimäärin 13 200 euroa vuodessa (Sitran ja Helsingin kaupungin selvitykset 2011). Noin puolet menoista aiheutuu omaishoitajalle maksettavasta hoitopalkkiosta ja loput omaishoitoa tukevista palveluista sekä omaishoitajan vapaanaikaisten palvelujen järjestämisestä hoidettavalle.
Omaishoidon tuen hakemuksista hylättiin THL:n selvityksen mukaan 22 % vuonna 2012. Hylätyistä päätöksistä 76 % johtui siitä, että kunnan vahvistamat kriteerit eivät täyttyneet ja 17 % johtui siitä, että kriteerit täyttyivät, mutta tukea ei voitu myöntää määrärahan riittämättömyyden vuoksi.
Omaishoito korvaa osittain kunnan järjestämiä palveluja ja säästää siten kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon menoja. Raportin mukaan omaishoidon tukea saavien henkilöiden omaishoitajien tekemä hoitotyö säästää kuntien sosiaalipalvelujen menoja arviolta 1,1 miljardia euroa vuonna 2013.
Omaishoidon tuen piirissä oli vuoden 2011 aikana 39 500 henkilöä. Hoidettavista 66 % ja omaishoitajista 52 % oli 65 vuotta täyttäneitä. Lakisääteisiä vapaapäiviä piti THL:n selvityksen mukaan arviolta 51 % omaishoitajista.
Väliraportin ehdotukset
Omaishoidon määritelmä (luku 6.3.)
Omaishoito on uuden määritelmän mukaan hoitoa ja huolenpitoa tarvitsevan henkilön kotona asumista tukeva hoitomuoto. Omaishoito jaetaan sopimusomaishoitoon ja muuhun omaishoitoon. Sopimusomaishoito perustuu toimeksiantosopimukseen omaishoitajan kanssa. Muuta omaishoitoa toteuttavat henkilöt, jotka osallistuvat omaisensa tai läheisensä hoitoon hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmaan kirjattavalla tavalla ilman omaishoitosopimusta.
Omaishoidon ehdotettu määritelmä on niin laaja, että se kattaisi muun muassa vanhempien huolenpidon alaikäisistä lapsistaan. Määritelmää olisi syytä rajata esimerkiksi siten, että omaishoito on hoitomuoto, joka tukee vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön kotona asumista omaisen tai muun hoidettavalle läheisen henkilön avulla. Sopimusomaishoito perustuu toimeksiantosopimukseen omaishoitajan kanssa.
Muun omaishoidon määritelmä tuo näkyväksi omaisten ja läheisten antaman huolenpidon laajuuden erotuksena sopimusomaishoidosta. Muun omaishoidon sitominen palvelu- ja hoitosuunnitelmaan olisi syytä määritellä väljemmin. Palvelu- ja hoitosuunnitelma laaditaan tarvittaessa ja silloin kun omaista tai hoidettavaa tuetaan palveluilla. Kaikki omaistaan hoitavat eivät välttämättä tarvitse palvelu- ja hoitosuunnitelmaa.
Omaishoidon tavoitetila vuoteen 2020 mennessä (luku 6.4.)
Raportissa on esitetty seitsemän kohdan ohjelma omaishoidon tavoitetilasta vuoteen 2020.
Kuntaliitto pitää hyvänä, että raportissa tarkastellaan omaishoitoa laajasti sisältäen sopimusomaishoidon ja muun, epävirallisen omaisten antaman hoidon ja huolenpidon.
Kuntaliitto pitää tärkeänä, että omaishoito huomioidaan kuntien hyvinvointi- ja palvelustrategioissa, kuntien, järjestöjen ja seurakuntien yhteistyötä vahvistetaan ja järjestöjen toimintamahdollisuuksia tuetaan RAY:n tuella. Tiedottaminen omaishoidon ja työelämän yhteensovittamisen vaihtoehdoista on tarpeen.
Osa esitetyistä tavoitteista edellyttää toteutuakseen muutoksia omaishoidon järjestämistä, rahoittamista ja toteuttamista koskevaan lainsäädäntöön. Niitä tarkastellaan myöhemmin tässä lausunnossa.
Sopimusomaishoidon vaihtoehtoiset järjestämis- ja rahoitusmallit (luvut 6.5 ja 6.6.)
Sopimusomaishoidon järjestämisestä ja rahoituksesta esitetään väliraportissa kolme vaihtoehtoista mallia: A. Vahvennettu kuntamalli, B. Kelan toimeenpanomalli ja C. Kelan rahoitusmalli. Lausunnoista saadun palautteen jälkeen työryhmä valmistelee yhden tai useamman mallin loppuraportin ehdotukseksi.
Kaikissa malleissa laki omaishoidon tuesta kumottaisiin ja säädettäisiin uusi laki sopi-musomaishoidosta.
Malli A. Vahvennettu kuntamalli
Kunta vastaa sopimusomaishoidon hoitopalkkioiden ja palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta. Valtio osallistuu rahoitukseen valtionosuusjärjestelmän kautta. Kunta selvittää asiakkaan palvelutarpeen, laatii palvelusuunnitelman, tekee päätöksen hoidettavalle ja solmii omaishoitosopimuksen omaishoitajan kanssa. Laissa säädetään sopimusomaishoidon yleiset edellytykset, hoitopalkkioiden saantikriteerit, hoitopalkkioluokat (2-3) ja palkkion suuruus kussakin palkkioluokassa. Laissa säädettyjen edellytysten ja kriteerien täyttyessä kunta on velvollinen järjestämään hoidon ja huolenpidon (tarkoittaako ilmaisu s. 31 hoitopalkkioiden lisäksi myös palveluja) määrärahoista riippumatta.
Omaishoidon tuen saajien määrää lisättäisiin 20 000 henkilöllä. Kaikille sopimuksen tehneille omaishoitajille säädettäisiin oikeus kolmeen vapaapäivään kuukaudessa. Nyt lakisääteinen oikeus vapaaseen on sitovaa ja raskasta hoitotyötä tekevillä omaishoitajilla. Kaikille sopimuksen tehneille omaishoitajille säädettäisiin uutena palveluna oikeus maksuttomaan terveystarkastukseen vuosittain.
Raportin mukaan vahvennetussa kuntamallissa sekä valtion että kuntien menot kasvaisivat edellä mainitut tehtävien lisäykset huomioon ottaen runsaat 141 milj. euroa vuodessa. Valtion ja kuntien kustannukset kasvaisivat siten yhteensä lähes 283 milj. euroa.
Nettokustannusvaikutusten arviointi edellyttäisi raportin mukaan myös sopimusomaishoidon lisääntymisen ansiosta syntyvien säästöjen arvioimista. Kelan Ikä-hankkeen tutkimuksen mukaan 20 00 iäkkään henkilön uuden omaishoitajan tekemä työ säästäisi kuntien palvelumenoja vuosittain 338 milj. euroa (arvioitu vaihteluväli 214–403 milj. euroa).
Malli B. Kelan toimeenpanomalli
Kelan toimeenpanomalli olisi sama kuin vahvennettu kuntamalli paitsi Kela huolehtisi omaishoidon tuen palkkioiden maksatuksen. Raportissa jää epäselväksi, tekisikö Kela myös päätökset hoitopalkkioista. Kelan toimeenpanomallin kustannukset ovat pääosin samat kuin vahvennetussa kuntamallissa.
C. Kelan rahoitusmalli
Kelan rahoitusmallissa sopimusomaishoitoa tukevien lakisääteisten palvelujen järjestämisestä vastaavat kunnat ja valtio osallistuu rahoitukseen valtionosuusjärjestelmän kautta. Hoitopalkkioista vastaa Kela ja ne rahoitetaan valtion varoista. Omaishoitaja hakee hoitopalkkion Kelasta. Kunta selvittää palvelutarpeen, toimittaa lausunnon ja palvelusuunnitelman Kelalle. Kela tekee päätöksen hoitopalkkiosta. Kela maksaa hoitopalkkion hoitajalle ja suorittaa palkkioon liittyvät sote–maksut. Kela (tai kunta) tekee omaishoitosopimuksen omaishoitajan kanssa. Kunta tekee tarvittavat päätökset omaishoitajan vapaanaikaisista palveluista hoidettavalle ja muista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajan jaksamista tukevista palveluista.
Raportin mukaan Kelan rahoitusmallissa valtion menot kasvaisivat aikaisemmin mainitut tehtävien lisäykset huomioon ottaen arviolta 350 milj. euroa vuodessa ja kuntien menot vähenisivät runsaat 67 milj. euroa vuodessa. Valtion ja kuntien menot kasvaisivat yhteensä lähes 283 milj. euroa. Hoitopalkkioiden siirto kokonaan valtion rahoitettavaksi merkitsisi kuntien valtionosuuden vähentämistä hoitopalkkioiden nykyisiä kustannuksia vastaavalla määrällä (n. 225 milj. e/vuosi ml. sotu-maksut).
Kelan rahoitusmallin nettokustannusvaikutuksia voidaan arvioida samalla tavalla kuin vahvennetussa kuntamallissa.
Kuntaliiton arvio sopimusomaishoidon järjestämis- ja rahoitusmalleista:
Kuntaliiton mielestä vahvennettu kuntamalli tulee jättää pois työryhmän jatkovalmistelusta. Kuntien lakisääteisiä tehtäviä ei voida enää lisätä. Vahvennettu kuntamalli tarkoittaisi subjektiivista oikeutta omaishoidon tuen hoitopalkkioihin ja loisi siten vahvemmat oikeudet muihin lakisääteisiin vanhusten palveluihin nähden.
Samoin Kelan toimeenpanomalli tulee jättää pois jatkovalmistelusta. Pelkästään hoitopalkkioiden maksatus Kelasta kunnan vastatessa tehtävien järjestämisestä ja rahoituksesta ei ole tarkoituksenmukaista.
Kuntaliitto esittää, että omaishoidon järjestämis- ja rahoitusmallin valmistelua jatketaan Kelan rahoitusmallin pohjalta, jolloin Kela vastaa sopimusomaishoidon hoitopalkkioista ja ne rahoitetaan valtion varoista. Malli parantaa omaishoidon tuen järjestämismahdollisuuksia, ja hoitopalkkioiden yhtenäiset myöntämisperusteet lisäävät omaishoitajien ja hoidettavien yhdenvertaisuutta.
Kuntien valtionosuuksia on tällä hallituskaudella leikattu mittavasti. Tästä joh-tuen Kuntaliitto esittää, että hoitopalkkioiden siirtyessä valtion tehtäväksi kuntien valtionosuutta vähennetään enintään luotettavasti arvioidut toteutuneet hoitopalkkioiden kustannukset.
Omaishoitajan oikeus vapaaseen syntyisi Kelan hoitopalkkiota koskevan pää-töksen myötä. Kunta vastaisi edelleen vapaanaikaisten palvelujen järjestämi-sestä hoidettavalle. Tämän vuoksi Kuntaliitto edellyttää, että valtio korvaa va-paanaikaisten palvelujen kustannukset kunnille täysimääräisesti.
Jatkovalmistelussa on syytä arvioida myös omaishoidon tuen hoitopalkkioiden ja Kelan hoitotukien yhteensovittamista. Yhteensovittamisessa voidaan huomioida myös ne iäkkäät henkilöt, joilla ei ole omaisia tai läheisiä auttamassa ja jotka ovat kokonaan riippuvaisia ulkopuolisista palveluista.
Kuntaliitto edellyttää, että tehtävien järjestämistä koskeva lainsäädäntö ja ra-hoitus ratkaistaan yhtenä kokonaisuutena. Kuten raportissa todetaan, raportin laskelmat ovat alustavia. Kuntaliiton mielestä laskentaperusteet tulee avata ja laskelmat tarkentaa. Tarvittavat voimavarat ja tehtävät tulee sisällyttää peruspalvelubudjettiin ja –ohjelmaan.
Väliraportin muut ehdotukset
Väliraportissa esitetään kunnille lisätehtäviä, kuten maksuttomat terveystarkastukset omaishoitajille, vapaapäivien laajentaminen ja vastuuhenkilön nimeäminen omaishoitajalle.
Kuntaliitto katsoo, että mahdolliset lisätehtävät kunnille tulee erottaa järjestämis- ja rahoitusmallista ja tarkastella niitä erikseen. Kuntaliitto katsoo, että kuntien lakisääteisiä tehtäviä ei voida enää laajentaa tai lisätä. Mikäli tehtäviä laajennetaan tai lisätään, ne tulee rahoittaa valtion varoista täysimääräisesti.
Raportissa omaishoitoa tukevien palvelujen tasamaksut esitetään maksukaton piiriin.
Kuntaliiton mielestä omaishoidon tuen maksuja tulee tarkastella osana sosiaali- ja terveydenhuollon maksujen uudistamista, joten niitä ei ole tarpeen käsitellä erikseen tässä kehittämisohjelmassa.
SUOMEN KUNTALIITTO
Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja
Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveysasiat