Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi tilintarkastuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi sekä luonnoksista esitykseen liittyviksi asetuksiksi

Työ- ja elinkeinoministeriö on 1.8.2014 pyytänyt lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi tilintarkastuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi sekä luonnoksista esitykseen liityviksi asetuksiksi. 

Luonnoksessa ehdotetaan annettavaksi uusi tilintarkastuslaki ja uusi laki julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta. Lisäksi pienempiä muutoksia ehdotetaan 101 muuhun lakiin.

Hallituksen esitys tilintarkastuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi on tarkoitus antaa syyskaudella 2014 niin, että lait tulisivat voimaan vuoden 2016 alusta. Esitysluonnos pohjautuu tilintarkastajajärjestelmän uudistamista käsittelevän työryhmän raporttiin, josta Kuntaliitto on antanut 14.3.2013 päivätyn lausunnon. Tässä Kuntaliiton lausunnossa arvioidaan ehdotuksia ensisijaisesti julkishallinnon hallinnon ja -talouden tarkastuksen näkökulmasta. 

Uusi tutkintojärjestelmä

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan tilintarkastaja-järjestelmiä uudistettavaksi siten, että yksityisen sektorin ja julkisen sektorin tilintarkastajajärjestelmät yhdistetään. Uudessa järjestelmässä tilintarkastajilla olisi yhteisenä perustutkintona tilintarkastajatutkinto. Tämän lisäksi tilintarkastajalla olisi mahdollista suorittaa kaksi erikoistumistutkintoa, jotka ovat yleisen edun kannalta merkittävän yhteisön erikoistumistutkinto ja julkisen hallinnon ja -talouden tilintarkastajan erikoistumistutkinto.

Kuntaliitto puoltaa tilintarkastajajärjestelmien yhtenäistämistä, mikäli julkisen hallinnon tilintarkastuksen edellyttämä toimintaympäristön tuntemus ja osaaminen pidetään korkealla tasolla. Tämä voidaan varmistaa sisällyttämällä JHT-erikoistumistutkinnon opintovaatimuksiin tai lakisääteisiin tutkintovaatimuksiin esimerkiksi riittävät julkisyhteisöjen laskentatoimen ja julkisenhallinnon sääntelyä koskevat opinnot.

Ehdotuksessa tilintarkastuslaiksi (6:3 § 2 mom. 2 k) yhtenä JHT-tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytyksistä on, että tilintarkastaja on suorittanut julkishallinnon ja  -talouden tilintarkastajan tehtävän edellyttämät laskentatoimen ja oikeustieteen opinnot tai hankkinut vähintään puolentoista vuoden kokemuksen julkishallinnon ja  -talouden tehtävistä. Tilintarkastajan perustutkintoon ei ole esitetty lainkaan julkisen sektorin opintovaatimuksia.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan JHT-tutkintoon osallistumisen tulisi edellyttää vähintään kolmen vuoden kokemusta julkishallinnosta ja -taloudesta. Kokemusvaatimuksen vaihtoehtona on ehdotettu lainkohdassa esitettyjen opintojen suorittaminen. TEM:n tilintarkastajan ja tilintarkastajan erikoispätevyyden hyväksymisedellytyksiä koskevan asetusluonnoksen 4 ja 8 §:ssä ehdotetaan, että riittävä julkissektorin opintojen määrä olisi 8 opintopistettä tai 5 opintoviikkoa. Kuntaliiton mielestä tämä opintomäärä on aivan liian vähäinen ottaen huomioon esimerkiksi kuinka laajasta opintokokonaisuudesta on kyse. Vaadittujen julkissektorin opintojen määrän tulisi olla vähintään kaksin- tai kolminkertainen ehdotettuun verrattuna.

Tilintarkastuslakia koskevan ehdotuksen (6:2 § 6k) mukaan HT-tilintarkastajaksi hyväksymisen yhtenä edellytyksenä on kolmen vuoden käytännön kokemus tilinpäätösten tai konsernitilinpäätösten tai vastaavien taloudellisten laskelmien tarkastamisesta. Vastaavien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan enää ei tehtäisi eroa sen suhteen, miltä sektorilta kokemus on saatu, vaan ratkaisevaa olisi ainoastaan tehtävien laatu.

Kuitenkin hyväksymisedellytyksiä koskevassa asetusluonnoksessa (3:14 §) vain yksi vuosi voi olla hankittu sisäisenä tarkastajana, verotarkastajana, kaupunkitarkastajana, valtion talouden tarkastusvirastossa tarkastajan tehtävissä tai vastaavassa muussa tehtävässä. Mikäli asetusluonnoksessa kuitenkin tarkoitetaan sitä, että HT-tutkinnon kolmen vuoden tilintarkastuskokemus voi täyttyä esimerkiksi, kun kaupunkitarkastaja on tarkastanut kaupungin tilinpäätöksiä ja muita taloudellisia laskelmia JHTT-tilintarkastajan ohjauksessa kolme vuotta, niin sääntely on hyväksyttävissä. Muussa tapauksessa julkisella sektorilla saatua kokemusta ei näkemyksemme mukaan katsota samanarvoiseksi kuin yksityisellä puolella saatua kokemusta eikä hyväksymisedellytyksiä koskeva asetusehdotus ole siten tilintarkastuslain hengen mukainen.

Esimerkiksi voimassa olevassa kuntalaissa edellytetään JHTT-tarkastajan valitsemista. Tästä syystä tilintarkastuslakiin tulisi lisätä uusi pykälä JHT-tilintarkastajan valitsemisvelvollisuudesta (vrt. KHT-tilintarkastajan valitsemisvelvollisuus) ja että siitä säädettäisiin erikseen. Lisäksi tulee huomioida kuntalain kokonaisuudistus, jossa tarkastusta koskevia säännöksiä on myös ehdotettu muutettavaksi.

Valvonnan organisointitapa

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan, että uudessa järjestelmässä tilintarkastajien valvonta sijaitsisi varsinaisen viranomaiskoneiston osana ja sijoitettaisiin itsenäiseksi yksiköksi Patentti- ja rekisterihallituksen yhteyteen.  Valvonta vastaisi kaikkien tilintarkastajien valvonnasta.

Kuntaliitto puoltaa tilintarkastajien valvontatehtävien sijoittamista riippumattomalle viranomaiselle. Tilintarkastajien valvontayksikön sijoittaminen Patentti- ja rekisterihallituksen yhteyteen on kannatettava. Tilintarkastajien valvonnan yhtenäistäminen on perusteltua tilintarkastajajärjestelmien yhtenäistämisen näkökulmasta.

Koska uuden lautakunnan tehtävänä tulisi olemaan myös päättäminen kuntien ja kuntayhtymien tilintarkastajien hyväksymis- ja valvontamenettelyistä, tulisi jäsenten esittämisoikeudessa lautakuntaan noudattaa tasapuolisuutta kunta-alan ja elinkeinoelämän välillä. Siksi osa lautakunnan jäsenistä tulisi nimittää Kuntaliiton esityksestä. Lisäksi tulee varmistaa, että lautakunnan ja jaoston jäsenillä sekä muilla tilintarkastusvalvonnan virkamiehillä on riittävä valtionhallinnon, kuntien ja muun julkisen hallinnon toimintaympäristön tuntemus.

Tilintarkastuslaki ehdotuksen 7:6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että julkishallinnon ja -talouden tilintarkastusta koskevien kysymysten jaoston perustaminen olisi aiheellista erityisesti siirtymävaiheessa ja että jaostoon voitaisiin ottaa esimerkiksi lakkaavan JHTT-lautakunnan käytettävissä olevat jäsenet.  Kuntaliiton näkemyksen mukaan jaoston tulisi olla pysyvä.  Jaostolla tulee olla myös riittävästi päätösvaltaa JHT-tilintarkastajien tutkintojen ja valvonnan osalta.

Uusi muutoksenhakurakenne oikaisuvaatimusmenettelyineen

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan, että muutoksenhaussa otettaisiin käyttöön oikaisuvaatimusmenettely ja että muutoksenhaku olisi mahdollista vasta oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen. Tilintarkastuslautakunta ratkaisisi oikaisuvaatimukset ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saisi hakea muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. 

Kuntaliitto kannattaa tätä ehdotusta. Muutoksenhaun keskittäminen yhteen hallinto-oikeuteen on perusteltua tilintarkastusjärjestelmän valvontaan liittyvien erityispiirteiden vuoksi. Oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönotto on perusteltua muun muassa järjestelmän keveyden vuoksi.

Laki julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuksesta

Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että nykyinen JHTT-laki kumotaan ja annetaan uusi laki julkishallinnon ja –talouden tilintarkastuksesta. Luonnoksessa hallituksen esitykseksi ehdotetaan mm., että JHTT-tilintarkastajan tulee suorittaa siirtymäkoe voidakseen siirtyä ehdotettuun tilintarkastajajärjestelmään.

Kuntaliiton mielestä nykyisten JHTT -tilintarkastajien tulee voida siirtyä JHT-tilintarkastajiksi ilman siirtymäkoetta. Siirtymäkoetta on perusteltu muun muassa puuttuvilla opinnoilla, kuten kansainvälisillä tilintarkastus- ja tilinpäätösstandardeilla sekä yhtiöiden johtamis- ja hallinnointijärjestelmillä. Kuntaliitto kuitenkin toteaa, että JHTT-tutkintovaatimuksiin sisältyy jo nyt muun muassa kansainväliset tilintarkastusalan standardit (ISA, ISSAI), kansainväliset tilinpäätösstandardit (IFRS-käytännön käsikirja) sekä eri yhteisömuotoja koskevaa sääntelyä. Lisäksi lukuisilla JHTT-tarkastajilla on monivuotinen kokemus kuntakonsernien yhtiöiden tilin-tarkastuksesta. Toisaalta siirtymäkoetta ei kuitenkaan vaadita niiltä HTM- ja KHT-tarkastajilta, joiden tilintarkastajatutkintoihin ei ole aikanaan sisältynyt IFRS-vaatimuksia. Siirtymäkokeen vaatiminen vain JHTT-tarkastajilta asettaisi tilintarkastajaryhmät eriarvoiseen asemaan.

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että työryhmän raportista poiketen esitysluonnoksessa ehdotetaan annettavaksi uusi JHT-laki sen sijaan, että kaikki tilintarkastusta koskeva yleissääntely olisi sisällytetty tilintarkastuslakiin.

Muuta

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että tutkinto antaa jatkossakin kuntasektorin lakisääteisen tilintarkastuksen lisäksi valmiudet myös kuntasektorin sisäisen tarkastuksen ja arvioinnin vaativiin asiantuntijatehtäviin. Kansallisella lainsäädännöllä on mahdollista säilyttää JHT-tutkinto tilintarkastustehtäviä laajempana julkisen hallinnon tarkastustutkintona.

SUOMEN KUNTALIITTO

Timo Kietäväinen 
varatoimitusjohtaja

Ilari Soosalu
johtaja, kuntatalous