Ympäristöterveydenhuollon yhteinen valvontaohjelma vuosille 2015-2019

​Ympäristöterveydenhuollon keskusvirastot (Evirs, Valvira ja Tukes) ovat valmistelleet yhteisen valvontaohjelman. Ympäristöterveydenhuollon valvontaohjelmaa ohjaa Vna 78/2011, jossa määritellään keskusvirastojen yhteiset periaatteet. Valvontaohjelman tärkeä tehtävä on yhtenäistää keskusvirastojen toimintaa, vaikka ohjelmassa on nähty sen ensisijaisena tarkoituksena kuntien valvontasuunnitelmien ohjaus.

Valvontaohjelma on tehty vuosille 2015-2019. On hieman haasteellista tehdä tässä vaiheessa ohjelma tulevalle hallituskaudelle, jonka hallitusohjelma ei ole vielä tiedossa. Toisaalta suuret suuntaviivat kuten rakennepoliittisen ohjelman tavoitteet lienevät mukana myös seuraavassa hallitusohjelmassa. Kuntaliitto kiinnittää lausunnossaan erityistä huomiota rakennepoliittisen ohjelman tavoitteiden toteuttamiseen.

Rakennepoliittisessa ohjelmassa mainittu valvonnan suunnittelu ja raportointivelvoitteiden keventäminen ei valitettavasti näy valtakunnallisessa valvontaohjelmassa. Ohjelmassa on maininta ”keskusvirastot toteuttavat osaltaan tätä tavoitetta kehittämällä sähköistä raportointia”. Käytännössä tämä voi jopa tarkoittaa raportoinnin lisääntymistä entisestään. Tähän mennessä sähköisen raportoinnin kehittäminen on lisännyt kuntien kustannuksia ilman että kunnat ovat siitä merkittävästi hyötyneet.

Ohjelmakauden teema ”Valvonnan vaikuttavuus” on varsin onnistunut valinta. Valvonnan vaikuttavuus koostuu useista eri alateemoista, joista kaikki eivät ole toteuttamiskelpoisia.

Valvonnan riskiperusteisuus ja tehokas kohdentuminen on ilmeisesti ajateltu toteutettavan siten, että kuntiin palkataan kaksinkertainen määrä tarkastajia nykyiseen verrattuna, jotta voidaan toteuttaa teoreettisesti laskettu valvonta suunnitelmien mukaisesti. ”Kunnan valvontasuunnitelma tehdään valvontatarpeen perusteella. Käytettävissä olevat resurssit eivät vaikuta valvontatarpeeseen eivätkä sen mukaiseen tarkastustiheyteen.”  Keskusvirastojen laskennallinen tapa määritellä valvontatarve ja edellyttää sen mukaista henkilöstömitoitusta on kankea ja vanhanaikainen. Ohjelmalla yritetään asettaa kunnille henkilöstömitoituksia koskevia tiukkoja vaatimuksia asettamalla epärealistisia tavoitteita. Ohjelmissa laskettua teoreettista valvontatarvetta ei ole mahdollista eikä järkevääkään toteuttaa. Valvontahenkilöstön määrän kaksinkertaistaminen tulisi lisäämään sekä kunnan että toimijoiden kustannuksia. Valvonnan vaikuttavuuden kehittämisessä tulisi lähteä siitä, miten nykyinen valvontaresurssi käytetään tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Resurssia voidaan esim. vuorovuosin suunnata vaihtelevasti enemmän eri sektoreille, kuntia tulee rohkaista käyttämään omaa päätösvaltaa ja paikallistuntemusta valvonnan kohdistamisessa. Kunnissa ei ole mahdollista tehdä ennalta ehkäisevää säännöllistä valvontaa kaikkiin valvontakohteisiin keskusvirastojen laskeman tarpeen mukaisesti. Ohjelmassa voitaisiin korostaa 1.5.1 otsikon alta viimeistä kappaletta. ”Valvonta tulee suunnata sinne, missä sitä eniten tarvitaan. Kuntien tulee omalla alueellaan tehdä kohdekohtaista riskinarviointia ja toteuttaa valvontaa sen mukaan.”

Valvonnan vaikuttavuutta voidaan lisätä muillakin keinoilla kuin valvonnan määrää lisäämällä. Valvontaohjelmassa on nostettu esiin arviointi- ja ohjauskäyntien käyttöön ottaminen. Tämä on ehdottomasta tarkoituksenmukaista toteuttaa niin, että samalla käynnillä arvioidaan koko kunnan ympäristöterveydenhuolto. Tavoitteena tulee olla kehittäminen myös hyviä käytäntöjä levittämällä.

Valvonnan maksullisuutta tulee edistää ja sillä turvata valvontaresursseja. Valvonnassa tulee saada käyttöön aito vuosimaksu, jossa kaikki toimijat osallistuvat valvonnasta aiheutuviin kustannuksiin, riippumatta siitä kohdistuuko valvonta niihin viiteajanjaksolla. Valvonnan painopistettä on pakko siirtää jälkivalvontaan ja hyväksyä se tosiasia, että ennakkovalvontaa ei voida tehdä kattavasti kaikkiin kohteisiin. Osa valvonnasta kohdistetaan riskiperusteisesti ja osa satunnaisesti, osa toimialoista tulee jäämään jatkossa pelkästään jälkivalvonnan piiriin.

Tietojärjestelmien kehittäminen lähtee keskusvirastojen tiedonkeruutarpeesta ja voi käytännössä tarkoittaa myös tiedonkeruun laajentamista edelleen. Keskusvirastot tarvitset tietoa jotta voivat kehittää ohjaustaan entistä yksityiskohtaisemmaksi: ”Saatuja tietoja käytetään keskusvirastojen ohjaustoiminnan kehittämiseen.” Suuri osa kunnan viranhaltijoiden työajasta menee yksityiskohtaiseen tietojen kirjaamiseen ja tämä aika on pois tarkastustoimintaan käytetystä ajasta. Kunnat eivät itse pääse vieläkään näkemään, mitä tietoja keskitettyyn järjestelmään on kunnista onnistuttu siirtämään. Ohjelmaan tulisi kirjata tavoitteeksi, että keskusvirastot avaavat kunnille näkymän olemassa olevaan keskitettyyn tietojärjestelmään, jotta kunnat pääsevät hyödyntämään sitä myös omassa työssään ja saavat valtakunnallista valvontatietoa. Kunnista saadun palautteen perusteella keskusvirastojen määräämä tietojenkeruu koetaan todella turhauttavana ja aikaa vievänä. Tekniset ongelmat ovat entisestään pahentaneet tilannetta. Keskusvirastojen tulisi pohtia sitä, onko kaikki nykyisin kerättävä tieto todella tarpeellista. Rakennepoliittisen ohjelman mukaan suuntaus pitäisi olla raportoinnin keventäminen, myös sähköisessä raportoinnissa.

Valvonnan näkyvyyden lisääminen on kannatettavaa. Ohjelmassa ohjataan kuntia tiedottamaan valvonnan tuloksista. Tämä lisää valvonnan vaikuttavuutta ja läpinäkyvyyttä.

2. kunnan valvontasuunnitelmaan sisällytettävät asiat

Ohjelma on jaettu kahteen osaan. Toisessa osassa määritellään valvontasuunnitelmaan sisällytettävät asiat. Kuntaliitto kannattaa valvontasuunnitelman pitämistä mahdollisimman kevyenä. Kunnissa on erikseen laatujärjestelmät ja toimintaohjeet, joihin voidaan viitata valvontasuunnitelmassa. Valvontasuunnitelmassa ei voida edellyttää ilmoitettavaksi kaikkia ulkopuolisia asiantuntijoita, joita valvonnan tukena voidaan käyttää. Myös viestintäsuunnitelmat, menettelyt terveysvaaratilanteissa ja takaisinvedoissa sekä erityistilannesuunnitelma ovat sellaisia, joihin valvontasuunnitelmassa voidaan viitata, mutta joita ei tulisi edellyttää sisällytettäväksi suunnitelmaan. Kuntaliitto pyrkii päivittämään valvontasuunnitelman mallipohjan, johon ohjelmassa viitataan.

Ohjelmassa edellytetään, että kunnilla tulee olla riittävä määrä henkilöstä ja tarvittaessa on esitettävä toimenpiteet lisäresurssin hankkimiseksi. Tässä taloudellisessa tilanteessa keskusvirastojen olisi syytä olla realistisempia. Kuntien resurssit tuskin merkittävästi voivat lisääntyä tässä ennaltaehkäisevässä valvonnassa. Suomen elintarviketurvallisuus on maailman huippuluokkaa, tupakoinnin vaarat eivät vähene valvontahenkilöstöä lisäämällä eikä homekouluja pystytä kunnostamaan yhtään nopeammin terveystarkastajien määrää lisäämällä. Suunnitelmassa on toki todettava käytössä olevat voimavarat ja huomioitava myös muu kuin suunnitelmallinen työ. Tarkastusmatkoihin käytettävä aika tulee ottaa ajankäytössä huomioon ja joillakin alueella matkoihin käytetty aika voi olla merkittävä. Harvaan asutuilla alueilla se asettaa haasteita työn organisoinnille niin, että työaika voidaan käyttää mahdollisimman tehokkaasta.

Tarkastustiheyden määrittämisessä ohjelma ottaa tiukan kannan, että ”tarkastustiheyttä ei muuteta resurssien perusteella vaan ainoastaan kohteen valvontatarpeen perusteella”. Kuntaliitto kyseenalaistaa keskusvirastojen ”valvontatarpeen” määrittelyn.

Ohjelmassa sanotaan, ettei matkaan käytettyä aikaa lasketa kuuluvaksi tarkastukseen. Kuntaliitto korostaa, että matkoista aiheutuvat kustannukset (myös aika) ovat laskutettavissa toimijalta. Kuntaliitto on suosittanut matkakustannusten sisällyttämistä tuntihintaan, jotta kohteet eivät harvaanasutuilla alueilla olisi eriarvoisessa asemassa sijaintinsa perusteella.

Kuten ohjelmassa on kirjoitettukin, suunnitelmassa tulee ehdottomasti näkyä laboratoriot, joihin valvonta tukeutuu sekä se, kuinka toiminta on varmistettu kiireellisissä tilanteissa.

Valvontaohjelmassa on maininta, että mikäli ympäristöterveydenhuolto on useamman toimielimen alaisuudessa, on suunnitelma tältäosin hyväksyttävä asianomaisessa toimielimessä. Kuntaliitto pitää tätä tarpeettomana mainintana, koska laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-aleista (410/2009) edellyttää, että kunnassa tai yhteistoiminta-alueella ympäristöterveydenhuollon järjestämisestä vastaa yksi toimielin, jolla on oltava käytettävissään vähintään 10 henkilötyövuotta vastaavat henkilöresurssit.

Kuntaliitto pitää valvontasuunnitelman toteutumisen arviointia pääosin hyvänä. Valvonnasta saatujen tulojen osalta kysytään ”onko tulot kohdennettu ympäristöterveydenhuollon valvonnan kehittämiseen.”  Kysymys voisi kuulua neutraalisti, miten tulot on kohdennettu. Rakennepoliittisen ohjelman tavoitteena on kattaa ympäristöterveydenhuollon valvonnasta aiheutuneet kustannukset paremmin valvontamaksuilla. Tavoitteena ei ole lisätä valvontahenkilöstön määrää. Kunnat vastaavat nykyisin kustannuksista - maksuilla katetaan vajaat 15 % kokonaiskustannuksista.

Uudistettu valvontaohjelma on edellisestä kaudesta kehittynyt parempaan suuntaan. Keskusvirastot eivät ole kuitenkaan vielä pystyneet ottamaan rakennepoliittisen ohjelman tavoitteita huomioon valtakunnallisen valvontaohjelman luonnoksessa. Valvonnan raportointiin ei näkynyt keventymistä ja kunnille yritetään asettaa tiukkoja vaatimuksia henkilöstömitoituksista valvontaohjelmien kautta. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että näihin kohtiin otetaan realistisempi rakennepoliittisen ohjelman mukainen kanta lopullisessa ohjelmassa. Valvonnan vaikuttavuus on hyvin valittu painopistealue ja sen edistämiseen on löydetty monta osa-aluetta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Ritva Laine
yliarkkitehti 

Tarja Hartikainen
erityisasiantuntija, ympäristöterveys