Luonnos kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiksi 2021

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiksi 2021.

Kuntaliiton käsityksen mukaan lausunnolla oleva asiakirja on Opetushallituksen määräys. Määräyksen antovaltuus katsotaan perustuvan lakiin kotoutumisen edistämisestä (1386/2021).

Lisäksi liitteinä ovat kotoutumiskoulutuksen todistusmalli sekä työtodistusmalli työssäoppimisjaksolta.

Kuntaliiton käsityksen mukaan kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden luonne ja asema on epäselvä, joten Kuntaliitto ei tässä vaiheessa lausu kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden sisällöstä.

Asemointi ja velvoittavuus

Kuntaliitto esittää, tässä yhteydessä selvitettäväksi kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden asemoinnin ja määräyksen velvoittavuuden kiinnittäen huomioita seuraaviin säädöksiin ja näkökulmiin. Epäselvää on mikä taho on velvollinen määräystä noudattamaan.

Määräyksen antovaltuutus

Perustuslain 80 §:n 2 mom. mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Lisäksi perustuslain 80 §:n 1. mom. mukaan lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Lausunnolla olevan luonnoksen mukaan perusteiden laadinta perustuu voimassa olevaan lakiin kotoutumisen edistämisestä (1386/2021). Edellä mainitun lain 20 §:n 2 mom. mukaan suomen tai ruotsin kielen opetusta annetaan Opetushallituksen aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelmien perusteiden mukaisesti.

Kuntaliitto käsityksen mukaan kotoutumisen edistämistä koskevan lain 20 §:n 2 mom. ei nimenomaisesti säädetä Opetushallitukselle toimivaltaa antaa määräyksiä vaan säännöksessä todetaan, että suomen tai ruotsin kielen opetusta annetaan Opetushallituksen aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteiden mukaisesti.

Lisäksi Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että perustuslain 80.2 § edellyttää, että valtuutuksen tulisi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Mikäli Opetushallituksen määräyksenantovaltuus perustuu kotoutumisen edistämistä koskevan lain 20 §:n 2 mom., pitää Kuntaliitto määräyksenantovaltuutusta perustuslain 80.2 §:n kannalta ongelmallisena. Kuntaliiton käsityksen mukaan asia edellyttäisi täsmällisempää sääntelyä.

Kotoutumiskoulutuksen toimiala ja asemointi

Kuntaliiton käsityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön koulutusta koskeva lainsäädäntö ei tunnista aikuisten maahanmuuttajien kotoutumista.

Lain Opetushallituksesta (564/2016) 1 §:n 1. mom. mukaan Opetushallituksen toimiala on opetus- ja kulttuuriministeriön toimiala koulutukseen, varhaiskasvatukseen ja elinikäiseen oppimiseen sekä kansainvälistymiseen liittyvissä tehtävissä toimii asiantuntijavirastona Opetushallitus. Opetushallituksen tehtävät taas kytketään kyseisen lain 2 §:ssä Opetushallituksen toimialaan.

Kuntaliiton käsityksen mukaan kotoutumiskoulutus ei kuulu opetus- ja kulttuuriministeriön toimialaan eikä myöskään näin Opetushallituksen toimialaan.

Lisäksi Kuntaliitto toteaa, että valtion talousarviossa kotoutumiskoulutukseen varataan määräraha työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalle. Koulutuksen rahoitus toteutetaan TEMin hallinnonalan koulutuksen hankintana eli kilpailutuksena.

Koska kotoutumiskoulutus toteutetaan TEMin hallinnon alan hankintana ELY-keskusten vastatessa kilpailutuksesta epäselvää on, minkä tahon tulee Opetushallituksen antamaa määräystä kotoutumiskoulutuksen perusteista noudattaa.

Tässä yhteydessä Kuntaliitto viittaa myös Oikeusministeriön lausuntoon hallituksen esityksestä eduskunnalle ammatillisesta koulutuksesta annetun lain muuttamisesta (12.5.2021 VN/28336/2020-OM-13). Siinä kiinnitettiin huomiota Opetushallituksen toimivaltaan.

”Oikeusministeriö katsoo, että ehdotetulla säännöksellä annettaisiin Opetushallitukselle hyvin laaja harkintavalta päättää normista poikkeamisesta yksittäistapauksessa. Toimivalta tulisikin sitoa huomattavasti ehdotettua täsmällisempiin ja tarkkarajaisempiin, laissa säädettyihin, harkintaa ehdotettua enemmän ohjaaviin edellytyksiin. Poikkeuslupaharkinnan tulee olla oikeudellisesti riittävän sidottua (ks. harkintavallan rajaamisesta esim. PeVL 53/2001 vp, PeVL 35/2005 vp).”

Aikataulu

Kuntaliitto pitää aikataulua ongelmallisena.

Lausunnolla olevan luonnoksen mukaan valmiit perusteet julkaistaan keväällä 2022. Uudet perusteet otetaan käyttöön viimeistään 1.8.2022 jälkeen hankitussa ja/tai alkavassa koulutuksessa. Opetushallitus tarjoaa kotoutumiskoulutuksen järjestäjille tukea paikallisten opetussuunnitelmien laatimiseen kevään 2022 aikana.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että valtioneuvoston selonteko eduskunnalle kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista on parhaillaan eduskunnan käsittelyssä. Eduskunta antanee mietintönsä selonteosta vuoden 2022 alkupuolella. Selonteon käsittelyn jälkeen on laki kotoutumisen edistämisestä (1386/2010) tarkoitus uudistaa kokonaisuudessaan. Selonteossa esitetään lähtökohtia kotouttamisen järjestämisvastuisiin huomioitavaksi kotoutumislain kokonaisuudistuksessa. Työ- ja elinkeinoministeriön arvioiden mukaan hallituksen esitys uudistetusta kotoutumislaista annettaisiin eduskunnalle syksyllä 2022.

Kuntaliitto pitää välttämättömänä, että kotoutumislain uudistus nivoutuu muihin vireillä oleviin uudistuksiin, kuten esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeiluihin ja TE-palvelut 2024 -uudistukseen. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Maarit Kallio-Savela                                         
kehittämispäällikkö