Tiedonhallintalautakunnan kommentointipyyntö automaattista ratkaisumenettelyä koskevasta suositusluonnoksesta

Yleiset kommentit 

Kuntaliitto toteaa lähtökohtana, että Tiedonhallintalautakunnan laatima suositus on tarpeellinen ja hyödyllinen automaattista ratkaisumenettelyä hyödyntäville viranomaisille ja se tukee lain toimeenpanoa. Suosituksesta voidaan kuitenkin tehdä helpommin omaksuttava ja automaattisen ratkaisumenettelyn käyttöönottoon kannustava muutamilla muutoksilla. 

Suositus ja kommenttipyynnöt rajautuvat tiukasti tiedonhallintalain 6 a luvun vaatimusten toteuttamisen tukemiseen ja viranomaisille ja siihen, miten ratkaisumenettelyn käsittelysäännöt on dokumentoitava, jotta sen voidaan katsoa olevan riittävän ”selkeää ja kattavaa.” Ohjeiden käyttö on suunnattu myös tiedonhallintayksikön johdolle, mikä on huomioitu tärkeänä keskeisenä näkökohtana Kuntaliiton kommenteissa. Lisäksi haluamme nostaa esiin, että vaikka nämä ohjeet on laadittu viranomaisille, ovat ne myös tärkeitä työkaluja niille julkisten toimijoiden ja viranomaisten yhteistyökumppaneille, jotka yrityksinä toteuttavat ohjelmistoja ja ratkaisuja automaattisen ratkaisumenettelyn mahdollistamiseksi erilaisissa tietojärjestelmissä. Viranomaisen on helpompaa täyttää lain vaatimukset, jos myös ohjelmistotoimittajat tietävät ja ymmärtävät, millaisia velvoitteita viranomaisen tulee täyttää hyödyntäessään heidän toimittamiaan ratkaisuja. 

Huomioita sisällöstä 

On parempi, että yksityiskohtaista ohjeistusta tiedonhallintalain osalta antaa juuri Tiedonhallintalautakunta, jotta yksityiskohtaista sääntelyä ei annettaisi lainsäädännön tasolla. Tämä keventää hallinnon taakkaa ja on joustavampi tapa toimia ja reagoida myös muutoksiin. Sen lisäksi, että Tiedonhallintalautakunta on laatinut ohjeistusta automaattisesta päätöksenteosta tiedonhallintalakia koskevin osin, niin myös hallintolakia koskevilta osin tulisi laatia käytännönläheistä ohjeistusta. Tässä oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö voisivat luontevasti tehdä yhteistyötä. Suositukset voisivat muodostaa toisiaan täydentävän kokonaisuuden. 

Kokonaisuudessaan automaattisesta ratkaisumenettelystä laadittava dokumentaatio on mittavaa ja yksityiskohtaista ja voi osaltaan jarruttaa menettelyn käyttöönottoa etenkin pienissä organisaatioissa. Jotta kynnys hyödyntää automaattista ratkaisumenettelyä kunnissa olisi mahdollisimman matala, ohjeita voisi vielä kiteyttää eri tavoin läpi suosituksen, esimerkiksi muistilistoihin, vastuunjakotaulukoihin tai tiivistelmiin. Esimerkiksi suosituksen kuvassa 3 (sivu 17) on esitetty pyramidi, jossa havainnollisesti kuvataan vaatimusten kohdentamista organisaatiossa. Tätä ajattelua voisi viedä ohjeessa pidemmälle ja laatia läpi suosituksen nostot niistä kussakin kohdassa juuri johdolle olennaisista asioista esim. tiivistelmän tai muistilistan muodossa - mitä organisaatiossa tulee tehdä, jotta lain vaatimukset tavoitetaan. Pyramidin leveämmillä sektoreilla asiantuntijatehtävissä työskentelevät henkilöt voivat sitten pureutua tarkempiin ohjeisiin. Tämän voisi toteuttaa esim. kiteyttämällä kunkin osion alkuun tärkeimmät kohdat, tai laatia erillinen johdon tehtävien ja vastuiden muistilista. 

Suosituksessa oli myös hyödyllisiä taulukkomuotoisia tiivistelmiä, joissa kuitenkin oli osittain hyvin haastavia sisältöjä. Esimerkiksi käsittelysääntöjen sisältöä koskeva yhteenveto oli hyvin laaja: syrjimättömyyden varmistamisen -kohdassa (sivu 26) mainitaan pitkä lista lainkohtia sekä myös ”Suomen kansainväliset velvoitteet”. Näissä yhteyksissä voisi olla hyvä todeta, dokumentaatiota tekevän kannattaa arvioida tapauskohtaisesti, mitkä näistä kohdista ovat juuri tässä prosessissa relevantteja kohtia käsitellä ja mitkä voidaan jättää huomioitta. Tämän mainitun taulukon ja kohdan yhteydessä muoto ”muun muassa” voisi muuttaa muotoon ”esimerkiksi”.  

Ohje voisi tukea paremmin tunnistamaan kriittiset muutosvaiheet 
Automaattisen ratkaisumenettelyn lainsäädäntö valmisteltiin toimintaympäristöön, jossa automaattista ratkaisumenettelyä oli jo otettu laajamittaisesti käyttöön (esim. verohallinto, Kela). Tilanne ei tule kuitenkaan olemaan siirtymäajan jälkeen staattinen, vaan muutosta tapahtuu koko ajan ja automaatiota otetaan koko ajan laajamittaisesti käyttöön ja prosesseja kehitetään. Kehittäminen harvoin lähtee täysin manuaalisesta tilanteesta siirtyen suoraan automatisoituun prosessiin, vaan kehittämistä voidaan tehdä evoluutiomaisesti erilaisten vaiheiden kautta. Automaattisten prosessien, avustavan automaation ja automaattisen ratkaisumenettelyn rajaviiva voi olla joskus vaikea hahmottaa ja tätä voisi pyrkiä selkeyttämään suosituksessa. Myös tähän voisi olla hyvä kiteyttää jonkinlaista kysymys- tai muistilistaa, joka auttaisi kevyellä menettelyllä paremmin hahmottamaan edellyttääkö tilanne lain ja suosituksen mukaista dokumentaatiota.

On muistettava, että toiminnan kehittämisestä vastaavat tahot eivät välttämättä tunne syvällisesti tiedonhallintalakia, vaan paremminkin oman palvelunsa tai viranomaistehtävän vaatimuksia. Arviointia vaativia tilanteita voi syntyä esimerkiksi silloin, kun prosessissa on jo käytössä avustavaa automaatiota ja toimintaa halutaan kehittää edelleen - milloin tulisi tunnistaa, että avustava toiminta on kehitetty niin pitkälle, että puhutaan automaattisesta ratkaisumenettelystä? Millaiset ehdot tällöin täyttyvät? Nyrkkisääntöjen kiteyttäminen tällaisia tilannearvioita varten voisi palvella erityisesti johtoa, mutta myös kehittäjiä ja kynnys hyödyntää suositusta voi helpottua. 

Esimerkiksi kuntien ja myös hyvinvointialueiden laajasti käyttämät henkilöstöpankit voivat olla toiminnan alue, jossa on automatisoitu paljon prosesseja, jotta toiminta olisi sijaistarpeen yllättäessä nopeaa ja toimivaa. Samoin laskutuksen ja maksamisen prosesseissa voi tulla tällaisia tilanteita, joissa myös käsitellään suuria massoja dataa. Tunnistetaanko näissä yhteyksissä luotettavasi, milloin kyse on automaattisesta ratkaisumenettelystä ja milloin toimintaprosessien automaatiosta? Miten vastuu jakaantuu kunnan ja esimerkiksi kuntaomisteisen yhtiön kesken? 

Automaattisen ratkaisumenettelyn hyödyntäminen kunnissa on rajallista - lainsäädäntöä tulisi edelleen kehittää 

Lisäksi toteamme, että automaattisen ratkaisumenettelyn osalta lainsäädäntö kaipaa hiomista, jotta myös kunnissa olisi mahdollisuus hyödyntää automaatiota laajemmin ja erityisesti palveluissa, joissa on suuret volyymit. Keskeinen hyödyntämisen este liittyy hallintolain 53 f § jossa käsitellään automaattisen ratkaisemisen oikeussuojaedellytystä. Sen myötä kunta ei voi ottaa automaattista ratkaisumenettelyä käyttöön sellaisissa palveluissa, joissa valitus osoitetaan toiselle viranomaiselle. Tällaisia prosesseja (esim. lupaprosessit ympäristöhallinnossa ja opetuksen ja koulutuksen hallinnonala) kunnissa on paljon. Esimerkiksi opetuksen ja koulutuksen lainsäädännössä, koulutuksen ylläpitäjästä riippumatta opiskelijan etuuksia ja oikeuksia koskeviin päätöksiin haetaan muutosta toiselta viranomaiselta. 

Digitalisaatiota, tietoa ja automaatiota koskevan sääntelyn tulisi aina pyrkiä mahdollisimman laajaan yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen ja hyötyyn, jotta digitalisaation hyödyt voidaan saavuttaa kaikissa viranomaisissa. Tämä muutos olisi tärkeää myös viranomaisyhteistyössä tehtävän automaation ja digitalisaation edistämiseksi, jos asiakkaan prosessi jatkuu viranomaisesta toiseen sujuvasti ja tehokkaasti. 
Vaikka suosituksessa todetaankin, että asiaa ei kuvata erityissääntelyn näkökulmasta, ellei sillä ole erityistä merkitystä suosituksen soveltamisessa on syytä muistuttaa, että suunnittelussa on huomioitava myös erityislainsäädännön asettamat vaatimukset. 

Muita huomioita 

Lisäksi ohjeistus kaipaa kielenhuoltoa, tekstissä oli jonkin verran lauseita, joista puuttui verbi, sijamuodot kaipaavat läpikäyntiä ja myös selviä kirjoitusvirheitä oli mukana. Ne eivät kuitenkaan haitanneet yleiskuvaa ja on luonnollisesti mielekästä käydä läpi viimeistelyvaiheessa.