Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle EU:n gigabitti-asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle EU:n gigabittiasetusta täydentäväksi lainsäädännöksi. Luonnoksen mukaan kumottaisiin voimassa oleva laki verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja säädettäisiin uusi laki erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönoton helpottamiseksi sekä muutettaisiin eräiltä osin sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia. Näillä säädöksillä toimeenpantaisiin kansallisesti EU:n gigabittiasetus.

Yleistä

Kuntaliitto pitää tärkeänä nopeiden tietoliikenneyhteyksien toteuttamista ripeästi ja kohtuullisin kustannuksin ottaen tasapuolisesti huomioon niin tietoliikennetoimijoiden kuin muun yhdyskuntateknisen infrastruktuurin omistajien intressit. Ehdotettu uusi laki vaikuttaisi monin tavoin kuntien rakennetun ympäristön suunnittelun, rakentamisen ja kunnossapidon käytänteisiin niin hallintomenettelyjen kuin esimerkiksi tietojärjestelmien ja tiedonsiirtorajapintojen kehittämisen osalta. Kuntaliiton käsityksen mukaan sen vaikutukset kuntien tietojärjestelmien kehitys- ja uudistamistarpeisiin voivat olla huomattavat.

Kuntaliitto toteaa, että lakiluonnoksen valmistelu on tehty liikenne- ja viestintäministeriön virkatyönä ilman laajempaa alan toimijoiden osallistamista. Yksittäisiä keskusteluja yksittäisistä asiakohdista tai teemoista ei voine pitää varsinaisena yhteistyönä luonnoksessa mainitulla tavalla.

Kehitettävän asiointipalvelun (tietopisteen) ja siihen liittyvien järjestelmien välisiä prosesseja ei ole kuvattu, eikä hankkeen kehityskustannuksia ja muita vaikutuksia ole arvioitu. Luonnoksen perusteluissa ei kuvata, mitä tietoja ko. toiminnassa syntyy ja mihin tiedot tallennetaan. Tällä on merkitystä myös turvallisuuden kannalta. Lain toimeenpanon vaikutuksia on arvioitava perusteellisesti niin taloudellisten näkökulmien, vastuiden kuin toiminnan sujuvuuden ja turvallisuudenkin näkökulmasta ennen hallituksen esityksen antamista eduskunnalle. Lausunnolla olevassa luonnoksessa taloudellisia vaikutuksia on arvioitu erittäin yleisluonteisesti ja puutteellisesti. Asetuksen toimeenpanon edellyttämien teknisten ratkaisujen toteutustavasta ja kustannuksista riippuen valtion on varauduttava osoittamaan lain toimeenpanoon rahoitusta kunnille niille säädettävän ilmeisen uuden velvoitteen vuoksi.

Kriittisen infrastruktuurin käsite ja sen tunnistaminen laissa

Useissa pykälissä viitataan siihen, ettei niiden velvoitteita tai osaa niistä sovelleta kriittiseen infrastruktuuriin. Tarkoitettua kriittistä infrastruktuuria kuvataan 3 §:n perusteluissa esimerkein. On tarpeen selventää, millaisia kohteita rajaus koskee ja missä määrin se on tai ei ole yhdenmukainen esimerkiksi laissa yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin suojaamisesta ja häiriönsietokyvyn parantamisesta (ns. CER-laki) sovellettavan kriittisen infrastruktuurin määritelmän kanssa. Olisi syytä harkita erillistä määritelmäpykälän lisäämistä lain alkuun siltä osin, kuin määritelmiä ei ole EU:n asetuksessa tai on käytetty kansallista liikkumavaraa, jonka vuoksi määritelmät olisivat tarpeen.

Vaikka ihmisen käyttöön tarkoitetun veden (talousvesi) johtamiseen tarkoitettu infrastruktuuri on jo gigabittiasetuksessa rajattu pois soveltamisalasta, olisi tästä tärkeää maininta lain perusteluissa kohdassa, jossa kuvataan esimerkein kriittistä infrastruktuuria (s. 26). Myös suuret jätevesien pääviemärit tulee tunnistaa kriittisenä infrastruktuurina.

3 §:n perusteluissa todetaan, että ”tiettyä rajallista käyttäjäjoukkoa sekä pääsääntöisesti kotitalouksia ja kuluttajia palveleva tietoliikenneinfrastruktuuri tai energiahuollon fyysinen infrastruktuuri eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti olisi määritelmässä tarkoitettua kriittistä infrastruktuuria”. Rajaus on ongelmallinen. On tarpeen perusteluissa täsmentää, mitä pääsääntöinen tässä tarkoittaa eri infrastruktuurilajien osalta. Onko kyse osuudesta asiakasmäärästä, vai käytetyn palvelun määrästä (esim. terabitteinä, megawatteina tms.). Esimerkiksi taajaman lämpölaitos ja sen jakeluverkko voi Kuntaliiton käsityksen mukaan olla kriittinen infrastruktuuri, vaikka sen asiakkaat pääsääntöisesti olisivat kotitalouksia ja kuluttajia.

Kiinteistöjen kuituvalmiuden toteutumisen valvonta

Luonnoksen 8 § 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle velvoite valvoa rakentamislupaa edellyttävissä uudisrakentamis- ja peruskorjaushankkeista kiinteistön sisäverkon toteuttaminen asetuksen vaatimusten mukaisesti tarkastamalla asennusurakoitsijan työtä koskeva dokumentaatio. 

Kuntaliitto toteaa, että kyseessä olisi uusi kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle säädettävä tehtävä, joka ei kuuluisi rakennusvalvontaviranomaisen ydintehtäväalueeseen. Rakennusvalvontaviranomaiselle esitetty uusi tehtävä lisäisi rakennusvalvontaviranomaisen työtä ja aiheuttaisi jossakin määrin myös lisäkustannuksia. Tehtävään liittyvien dokumenttien tarkastaminen ei ole rakennusvalvontaviranomaiselle entuudestaan tuttu, joten se edellyttäisi kouluttautumista. Uusi tehtävä vaatisi myös rakennusvalvontaviranomaisten käyttämiin tietoteknisiin ohjelmistoihin uuden tiedostokentän rakentamista, jossa asia kuitattaisiin tarkastetuksi. Tästä syntyisi kunnille jonkin verran myös lisäkustannuksia.

Luonnoksessa peruskorjaustyöksi luetaan ainoastaan sellaiset rakennustekniset työt, jotka edellyttävät rakentamislain mukaista lupaa. Rakentamislaissa ei kuitenkaan määritellä lainkaan ”peruskorjausta” eikä rakentamisluvan tarvetta ole sidottu ”peruskorjaukseen”. Mikäli rakennusvalvonnoille osoitettaisiin uusia tehtäviä, jotka kytkeytyvät rakentamisluvan tarpeeseen luonnos tulisi valvonnan osalta saattaa yhteen toimivaksi rakentamislain kanssa. Lisäksi on tarpeen täsmentää, miten toimitaan niissä tilanteissa, joissa rakennuksen sisäverkkoihin tehdään muutoksia, mutta rakentamislupaa ei lainkaan edellytetä rakentamislain mukaan. Näissä tilanteissa rakennusvalvontaviranomainen ei puutu asiaan millään tavalla, eikä mikään taho siten myöskään valvo sisäverkkojen toteuttamista. Mikäli kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle säädettäisiin sisäverkkoasennusten vaatimustenmukaisuuden valvontavastuu, tulisi sen enimmillään kohdistua vain niihin hankkeisiin, jotka ovat rakentamislain mukaan luvanvaraisia. Rakennuksen korjaustöiden yhteydessä tehtävät sisäverkon parannustoimenpiteet eivät voi johtaa tilanteeseen, että hankkeesta tulee rakentamisluvanvarainen ainoastaan rakennusvalvontaviranomaiselle osoitetun valvontavastuun vuoksi.

Kuntaliitto on valmistelun aikana selvästi viestinyt, ettei luonnoksessa ehdotettua velvoitetta tule rakennusvalvontaviranomaiselle asettaa. Katsomme, että rakennusvalvontaviranomaiselle osoitettuja nk. ylimääräisiä tehtäviä tulisi vähentää, ei lisätä. Valvontatehtävä tulee osoittaa alan pätevyyden osoittaneiden asiantuntijoiden tehtäväksi yksityisen sektorin toimijoille soveltuvana rajattuna teknisenä tarkastustehtävänä.

Kuntaliitto huomauttaa lisäksi, että 8 § 3 mom maininta liittyen rakentamislain 147 § ja 148 §:iin jää epäselväksi huomioiden RakL säännökset rakennustyön aikaisesta valvonnasta (112 § ja 113 §). Momentin säännöstä on tarpeen täsmentää ja selostaa sen taustaa myös perusteluissa.

Hallinnollisen seuraamusmaksun määrääminen

Luonnoksen 11 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi Liikenne- ja viestintävirastolle mahdollisuus määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu verkon ylläpitäjälle, kiinteistön omistajalle tai rakentamislain mukaisen rakentamisluvan hakijalle, mikäli nämä tahallaan tai huolimattomuudesta rikkovat tai laiminlyövät pykälässä erikseen mainittuja gigabittiasetuksen säännöksiä. Seuraamusmaksun suuruus voisi laiminlyönnin vakavuudesta ja aiemmista laiminlyönneistä riippuen 1000-100 000 euroa.

Kuntaliitto huomauttaa, että ehdotetussa muodossa säännös johtaisi siihen, että seuraamusmaksu ilmeisesti voitaisiin määrätä myös viranomaiselle, kuten kunnalle esimerkiksi tilanteessa, jossa kunta toimii rakennuttajana tai verkonhaltijana. Toteamme, että oikeusjärjestelmässämme ei yleensä ole säädetty mahdolliseksi määrätä seuraamusmaksu viranomaiselle. Asiaa on selvitetty muun muassa oikeusministeriön arviomuistiossa (oikeusministeriön julkaisuja 28/2024) ”Viranomaisia koskevat seuraamukset tietosuojalainsäädännön rikkomisesta”. Siinä on viitattu perustuslakivaliokunnan lausuntoon, jossa kiinnitettiin erityistä huomiota hallinnon lainmukaisuusperiaatteeseen ja laajaan virkavastuuseen. Lisäksi perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että viranomaisille määrättävä hallinnollinen seuraamusmaksu olisi ongelmallinen myös perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Lausunnossa kiinnitettiin nimenomaisesti huomiota seuraamusmaksun uhkan vaikutuksiin perusoikeuksien keskinäiselle punninnalle, ja erityisesti julkisuusperiaatteen toteutumiselle. Valiokunnan mielestä seuraamusmaksusääntelyn ulottaminen viranomaistoimintaan ei olisi sanotuista syistä valtiosääntöisesti ongelmatonta. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa seuraamusmaksua on sovellettu viranomaisiin, maksun suuruus on ollut olennaisesti pienempi kuin muiden toimijoiden rikkomuksista määrätty maksu.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että edellä kuvatun perustuslakivaliokunnan seuraamusmaksuja koskevan huomion vuoksi jatkovalmistelussa varmistetaan kansallisen liikkumavaran käyttö sen osalta, tulisiko seuraamusmaksua ylipäänsä voida määrätä viranomaiselle. Mikäli viranomaisia ei voida rajata seuraamusmaksun soveltamisalan ulkopuolelle, tulee vähintäänkin ottaa huomioon gigabittiasetuksen johdanto-osan kohdan 69 maininta, jonka mukaan seuraamusmaksun määräämiselle julkisen sektorin elimelle edellytyksenä on laiminlyönnin tekeminen tietoisesti tai törkeän tuottamuksellisesti.

Keskitetyn tietopisteen toteutus, toiminnallisuudet ja palvelukokonaisuuden kustannukset

Luonnoksen 12 §:ssä säädettäisiin keskitetystä tietopisteestä. Tietopisteen luonne, pääperiaatteet ja toiminnallisuudet ovat vielä täysin määrittelemättä. Ilmeisenä uhkana on kuntien prosessien huomattava muuttuminen ja merkittävät investointikustannukset tietojärjestelmiin. Valmistelussa on varmistettava, ettei muodosteta järjestelmää, johon tarkoituksella tai epähuomiossa kasautuu verkkoinfrastruktuurin sijaintitietoa tai muuta kriittisen infran toimintaa paljastavaa tietoa.

Vaikutuksia kuntien kannalta

Esityksessä edellytetään kuntia sopeuttamaan omat lupapalvelunsa tulevaan sähköiseen keskitettyyn lupapalveluun. Esityksessä todetaan tästä aiheutuvan lupaviranomaisille (ml. kunnille) lisäkustannuksia, mutta vedoten lupapalvelun kehittämisen varhaiseen vaiheeseen, kustannusten määrän arviointi ohitetaan täysin. Esitysluonnoksesta voi saada käsityksen, että kustannuksia olisi arvioitu lähinnä keskitetyn lupapisteen Liikenne- ja viestintäverkon vastuulla olevan toteutuksen osalta, tunnistamatta lainkaan kunnille aiheutuvaa kustannusten kuormaa.

Asetuksen vaatimusten mukaisen sähköisen keskitetyn lupapalvelun käyttöönotto edellyttää merkittäviä toimia lupaviranomaisilta, erityisesti kunnilta. Kunnat joutuvat kehittämään itselleen sähköisen lupa-asioinnin niiltä osin kuin sellaista ei ole tai olemassa oleva asiointikanava ei kata kaikkia asetuksen edellyttämiä toimintoja. Esitetty malli edellyttää kunnan asiointiprosesseilta ja niitä tukevilta tietoteknisiltä järjestelmiltä yhteensopivuutta kehitettävän Liikenne- ja viestintäviraston palvelun kanssa.

Kuntaliitto on myös kiinnittänyt huomiota asetuksen 12 artiklan kirjaukseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava riittävät tekniset ja taloudelliset resurssit sekä henkilöstöresurssit keskitettyjen tietopisteiden käyttöönoton ja digitalisoinnin tukemiseen. Tämän on ymmärrettävä kattavan myös kunnille aiheutuvat kustannukset. 

Kuntaliitto toteaa, että samaan aikaan useammasta eri EU-säädöksestä seuraa vaatimuksia kunnan viranomaisille mahdollistaa asiointi kunkin sääntelyn keskitetyn asiointipisteen kautta. Ainakin osin vaatimuksiin on pyritty vastaamaan Luvat ja valvonta -palvelulla. Kuntien kokemukset edellä mainitun asiointikanavan kehittämisestä tulisi huomioida, mikäli ryhdytään kehittämään uutta, vastaavanlaista asiointikanavaa osin samoille viranomaisille. Keskeistä kuntien viranomaisten näkökulmasta on, että ratkaisun valmisteluun osallistuu ja siinä otetaan huomioon kuntanäkökulma, jolloin on paremmat edellytykset sille, että ratkaisu on kaikkien kannalta toimiva. Toinen edellytys onnistuneelle toteutukselle ja toimeenpanolle on, että valtio korvaa kunnille säädettävän uuden velvoitteen aiheuttamat kustannukset.

Kuntaliitto esittää, samoin kuin eräät muut lausunnonantajat, että jatkovalmistelussa vielä selvitetään muut vaihtoehtoiset kustannustehokkaat ja joustavat tavat täyttää asetuksen vaatimukset.

Asennusoikeuksien ja lupien määrittelyä on tarpeen selkeyttää

Kuntaliitto on huolissaan lain soveltamisen näkökulmasta asennusoikeuksien ja lupien määrittelyn epäselkeydestä, joka osittain johtuu siitä, että luonnoksessa ei käytetä alalla vakiintunutta termistöä.

On edelleen jossain määrin epäselvää, mitkä sopimusmenettelyt ja kansallisen lainsäädännön tunnistamat lupamenettelyt, ilmoitusmenettelyt ja vastaavat sijoittuvat asetuksen asennusoikeus-termin ja mitkä lupamenettely-termin alle. Ellei pykälätekstissä voida käyttää maassamme vakiintunutta termistöä, asia tulee avata perusteluissa kattavin esimerkein kummastakin ryhmästä.

Eri menettelyjen luonteen tunnistaminen on merkityksellistä niin asetuksen kuin asetusta täydentävän kansallisen sääntelyn soveltamisen näkökulmasta. Esimerkiksi nyt esitetystä 7 §:stä tai sen perusteluista ei käy selvästi ilmi, miten esitetty poikkeusmenettely suhteutuu voimassa oleviin lakisääteisiin kaivutöitä ja sijoittamista koskeviin menettelyihin. 

Kansallinen liikkumavara hiljaisen hyväksynnän osalta tulisi käyttää

Jos toimivaltainen viranomainen ei tee (lupa)päätöstä 7(5) artiklassa tarkoitetussa määräajassa, lupa katsotaan myönnetyksi. Hiljainen hyväksyntä koskisi lupia, mutta ei asennusoikeuksia. Asetuksen 8 artikla antaa jäsenmaalle mahdollisuuden poiketa hiljaisen hyväksynnän menettelystä. 

Kuntaliitto pitää valitettavana, että poikkeamista hiljaisen hyväksynnän osalta ei aiottaisi kansallisesti hyödyntää, vaikka luonnoksessa on mainittu mm. Ruotsin aikovan niin tehdä. Kuntaliitto on pitänyt tärkeänä, että hiljaisen hyväksynnän menettelyä ei oteta käyttöön. Ehdotettu lupahakemusten ns. hiljainen hyväksyntä on ongelmallinen muun muassa vastuukysymysten osalta. Vastuukysymyksiä liittyy esimerkiksi liikenneturvallisuuteen ja muihin turvallisuuteen liittyviin järjestelyihin sekä esteettömyyttä koskeviin vaatimuksiin. Viranomaisella on oltava aina mahdollisuus puuttua lain-, luvan- ja määräysten vastaiseen toimintaan, eikä säädöstenvastaista toimintaa voida suojata.

Riidanratkaisuelin ja sen suhde yleisiin oikeussuojakeinoihin

Riidanratkaisuelimen, joka luonnoksen mukaan olisi Liikenne- ja viestintävirasto, edellytetään tekevän sitovia päätöksiä ja tarvittaessa antavan määräyksiä käyttöoikeuteen tai yhteisrakentamiseen liittyvistä ehdoista, edellytyksistä sekä hinnoista. Riitojenratkaisuelimen rooli suhteessa hallinnollisiin päätöksiin on ongelmallinen ja epäselvä. Erityisesti elimen päätökseltä edellytetyn sitovuuden suhde yleisiin oikeussuojakeinoihin (muutoksenhaku tuomioistuimessa) tulisi selvittää lakiesityksessä samoin kuin päätöksen täytäntöönpano. Asetuksessa todetaan, ettei riitojenratkaisuelinten toiminta estä kansallisen lainsäädännön mukaista valvontaa ja, että ainoastaan toimivaltaisilla muutoksenhakuelimillä on valtuudet keskeyttää kansallisten riitojenratkaisuelinten tekemien päätösten soveltaminen tai kumota ne.

Entä miten on tarkoitus toteuttaa asetuksen vaatimus kansallisten riitojenratkaisuelimen toiminnasta riippumattomasti ja puolueettomasti, sekä elimelle säädetty vaatimus kiellosta pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita, kun ne ratkaisevat käsiteltäväkseen toimitettuja riitoja?

Muita huomioita lakiluonnoksista

Kuntaliito pitää perustuslain turvaaman omaisuuden suojan vuoksi tarpeellisena harkita täsmällisempää määrittelyä lakiluonnoksen 2 §:ssä säädettäväksi ehdotetun yksityisiä liikerakennuksia koskevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuden myöntämisvelvoitteen soveltamisalaan. Yksityisen liikerakennuksen käsite tulisi määritellä tarkkarajaisemmin muun muassa maaseudun alkutuotannon ja matkailupalvelujen osalta ottaen huomioon myös mm. kotirauhan turvaaminen ja käyttöoikeuden mahdolliset välilliset vaikutukset infrastruktuurin omistajan elinkeinoon.

Pienten (alle 3500 asukkaan) kuntien siirtymäaika luonnoksen 3 §:n 1 mom velvoitteiden osalta on tarpeen, mutta pidämme siirtymäaikaa täysin riittämättömänä.

Lakiluonnoksen 13 §:ssä ehdotetaan Liikenne- ja viestintävirastolle säädettäväksi määräystenantovaltuus koskien mm. määräyksiä fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeudesta tehtävien sopimusten ehdoista ja edellytyksistä. Esitetyn mukaisena lainkohdassa annettaisiin Liikenne- ja viestintävirastolle lähes rajoittamaton oikeus määrätä muiden ohella kuntien maaomaisuutta koskevien yksityisoikeudellisten sopimusten ehdoista ja edellytyksistä ilman, että tälle määräysvallalle on ehdotettu säädettävän minkäänlaisia reunaehtoja. Määräystenantovaltuuden sanamuotoa on välttämätöntä tarkistaa vastaamaan asetuksen muotoilua ja sisällöllistä tarkoitusta siten, että Liikenne- ja viestintävirastolla olisi oikeus määräysten sijaan antaa ohjeita sopimusten sisällöstä ja edellytyksistä. Lakiesityksen perusteluissa olisi tarpeen samassa yhteydessä tarkentaa, että annettujen ohjeiden ja edellytysten juridinen luonne on sopimista ohjeistava, ei sitova. 

Kuntaliitto huomauttaa luonnoksen sähköisen viestinnän palvelulain 249 §:n muuttamisen osalta, että pykälän perusteluissa tulisi selkeämmin tuoda esille rakennustyyppejä, joihin gigabittiasetuksen 10 artiklan 1–3 kohtien vaatimuksia ei sovellettaisi. Tällaisia rakennuksia ovat Kuntaliiton käsityksen mukaan muun muassa erilliset saunarakennukset ja yksittäisen kiinteistön käyttöön rakennetut vähäiset, mutta rakentamisluvan edellyttävät halli- ja varastorakennukset.

SUOMEN KUNTALIITTO

Paavo Taipale                                                 
va. johtaja, yhdyskunta ja ympäristö