Valtion vuoden 2027 talousarvio erityisesti kuntien valtionapujen ja valtionosuusjärjestelmän kehittämisen näkökulmista

Kuntatalouden tilanne ja näkymät

Kuntatalouden kannalta merkittävimmät uudistukset jäivät tällä vaalikaudella kokonaan tekemättä, kun peruspalvelujen valtionosuusuudistus kaatui hallituksen sisäisiin erimielisyyksiin, eikä kiinteistöverotuksen arvostusuudistuskaan edennyt, vaikka sitä on valmisteltu useiden vaalikausien ja hallitusten ajan. 

Kuntaliiton Talousbarometrin mukaan talouden nykytila näyttäytyy kunnissa melko vakaalta, kun tilannetta vertaa 12 kuukautta sitten vallinneeseen ajankohtaan. Odotukset kuitenkin heikkenevät arvioitaessa kuntien talousnäkymiä 12 kuukauden kuluttua.

Kuntien talousnäkymät heikkenevät tällä hetkellä paitsi investointipaineiden niin myös korkean työttömyyden, palkkakustannusten nousun sekä valtion rahoitusleikkausten vuoksi. Yksittäisten kuntien taloudellisia lähtökohtia heiluttavat myös väestökehitys, sote-uudistuksen tasauserät sekä taloudellisen kasvun erilainen jakautuminen maan sisällä.

Haastavista ajoista huolimatta kuntien talousnäkymä 12 kuukauden päähän pysyy kuitenkin aikaisemmille vuosille tyypillisellä tasolla. Vahvimmat odotukset ovat alle 5 000 asukkaan kunnissa sekä yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Eniten talouden näkymien odotetaan heikkenevän 5 000–20 000 asukkaan kunnissa. 

Lähes koko kuntakenttä on Talousbarometrin mukaan lisäsopeutus-paineiden edessä. Yli 80 prosenttia talousjohtajista arvioi kuntansa sopeutustarpeiden olevan vähintäänkin kohtalaisia. Huomattavia sopeutuspaineita on tänä syksynä 70 kunnassa. Veronkorotuspaineista raportoivat erityisesti 20 000–100 000 asukkaan kunnat. 

Pidemmällä aikavälillä kuntien taloudellinen liikkumavara on kapenemassa, mikä haastaa peruspalveluiden järjestämistä ja kehittämistä tulevaisuudessa. Noin 80 prosenttia vastaajista arvioi, että taloudellinen liikkumavara pienenee tulevien vuosien aikana. Taloudellisen liikkumavaran kasvua havaittiin eniten sekä suurissa että pienissä kunnissa. 

Liikkumavara vaikuttaa merkittävästi kuntien investointikykyyn, -haluun ja lainanottotarpeeseen. Peruspalveluinfrastruktuurissa on korjaus- ja rakennustarvetta. Kuntien investoinnit kohdistuvat täysimääräisesti kotimaahan ja työllistävät paikallisesti.

Korkeana pysytellyt työttömyys rasittaa suurten työttömyysetuuskulujen kautta kuntien taloutta ja tehnyt työllisyyspalveluiden järjestämisestä haastavaa. Työllisyyden parantuminen vahvistaisi nopeasti myös kuntien taloutta, kun verotulot kasvaisivat ja työttömyysetuuskulut keventyisivät.

Kuntien valtionavut supistuvat 2027

Kokonaisuudessaan kuntasektorin (kunnat ja kuntayhtymät) valtionavut eli valtionosuudet ja -avustukset yhteensä ovat VM:n Kuntatalousohjelman mukaan ensi vuonna noin 5,7 miljardia euroa. Peruskunnille tuleva kuntien peruspalvelujen valtionosuus (ns. VM-vos) ja verotulomenetysten korvaus ovat tuoreimman ennakollisen laskelman mukaan yhteensä 4,02 miljardia euroa (715 €/asukas). Ne supistuvat noin 28 miljoonaa euroa tähän vuoteen verrattuna. Manner-Suomen 292 kunnasta peräti 219 kunnan valtionosuudet alenevat tähän vuoteen verrattuna. Myös valtionavustusten määrä on merkittävässä laskussa.

Ensi vuonna 10 kuntaa jää kokonaan ilman valtionosuutta ja sen sijaan maksaa omista verotuloistaan valtiolle päin (negatiivisen valtionosuuden kunnat). Uutena valtionosuuksia maksavien kuntien joukkoon tulee ensi vuonna Hartolan kunta. Toisessa ääripäässä 11 kuntaa saa valtionosuuksia yli 2000 euroa asukasta kohti.

Valtionosuusleikkauksilla siirretään veronkorotusvastuu kunnille

Tärkeimmät syyt kuntien valtionosuusrahoituksen heikentymiseen ovat hallituksen tekemän -75 miljoonan euron valtionosuusleikkauksen jatkuminen, kustannustenjaon negatiivinen tarkistus (-55 milj. €) ja indeksijäädytyksen koventaminen -2,8 %-yksikköön (-91 milj. €). Lakisääteinen 3,5 prosentin indeksikorotus olisi lisännyt valtionosuutta 111 miljoonaa euroa, mutta indeksijäädytys leikkaa sen vaikutuksen lähes täysin. 

Indeksikorotusten perusajatuksena on, että kunnille kompensoidaan kustannustason nousu. Samaa mekanismia sovelletaan kansalaisille maksettavissa sosiaalietuuksissa ja veronmaksajien tuloveroasteikkoihin tehtävissä indeksitarkistuksissa. Kuntien ”ostovoimaa” tämä 2,8 prosentin indeksileikkaus heikentää merkittävästi. Samalla on kuitenkin tiedossa, että kunta-alan palkankorotukset aiheuttavat kunnille KT:n arvion mukaan ensi vuonna noin 470 miljoonan euron eli 3,85 prosentin palkkakustannusten nousun. Kuntien toimintamenoista yli puolet on henkilöstömenoja. Siltä osin, kun kustannusten nousua ei pystytä kattamaan eläköitymistä hyödyntämällä, kunnat joutuvat kattamaan kustannusnousun omilla verotuloillaan. 

Monessa kunnassa lasten määrän nopea väheneminen pienentää valtionosuuden perusteena käytettäviä laskennallisia kustannuksia ja sen myötä kuntien valtionosuusrahoitus vähenee. Kustannuksia pysyvästi alentavien palveluverkkoratkaisujen toteuttaminen on kunnissa hidas ja vaikea prosessi.

VM pyysi loppukesästä lausuntoa 75 miljoonan euron valtionosuusleikkauksen jatkosta ja indeksijäädytyksen koventamisesta. Kuntaliitto lausui jo tässä yhteydessä, että emme pidä hyväksyttävänä uusien leikkausten kohdentamista kuntien talouteen ja palveluihin.

Leikkaukset siirtävät veronkorotus- ja sopeutuspaineita julkisen talouden sisällä valtiolta kuntien hoidettavaksi. VM:n arvion mukaan leikkausten myötä kuntien jo nyt erittäin voimakkaasti eriytyneet veroprosenttien ääripäät etääntyisivät toisistaan vielä lisää. Vuonna 2026 Manner-Suomen matalimmat veroprosentit ovat Kauniaisten 4,7 sekä Helsingin, Espoon ja Kustavin 5,3. 15 kunnassa veroprosentti on vähintään 10 ja korkein prosentti on Pomarkun 10,9. 

Kunnilta leikkaaminen on aina pois lapsilta ja sivistyksestä

Sopeutustarpeet ja -paineet kohdistuvat kuntiin vaihtelevasti. Osalla kunnista on taloudessaan puskuria, mutta osa on vaikeuksissa jo ilman näistä leikkauksista tulevaa lisäkuormaa. Lapsimäärän vähenemisestä aiheutuva sopeutustarve ja -mahdollisuudet eivät aina kohtaa.

On syytä tässäkin yhteydessä muistuttaa siitä, että jokainen kuntien talouteen kohdistettava heikennys kohdistuu lapsiin, nuoriin ja perussivistyspalveluihin. Kuntien nettokäyttökustannuksista eli verotuloilla ja valtionosuuksilla katettavista menoista vuonna 2025 sivistyspalvelut veivät yli 80 prosenttia ja yli 80 prosenttia sivistysmenoista kului varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämiseen. Kuntatalous on siis ensisijaisesti sivistystoimen taloutta. Kuntien verotulot ja valtionosuudet käytetään lasten ja nuorten kasvatukseen ja koulutukseen.

Hallitus on lisännyt kuntien tehtäviä perusopetuksessa (tuntimäärien lisäys ja oppimisen tuen uudistus) ja luvannut rahoittaa ne valtionosuuksia korottamalla. Näin on muodollisesti tehtykin, mutta valtionosuusleikkauksilla on viety pois näiden tehtäväperusteisten korotusten hyödyt. Käytännössä kunnat on jätetty yksin vastaamaan lakimuutosten aiheuttamista lisäkustannuksista. Normien purkamisen varjolla, mutta ilman todennettua säästövaikutusta, on tehty valtionosuuksiin yli 20 miljoonan euron vuosittainen leikkaus.

Työttömyysetuuksista ja toimeentulotuesta 1,3 miljardin lasku kunnille

Indeksileikkauksen kiristäminen ja lisäkuorman kaataminen kuntien vastuulle on kohtuutonta tilanteessa, jossa kuntien talouteen on juuri äskettäin eli vuodesta 2025 alkaen tullut uusia vastuita työttömyyden hoidosta. Heikon työllisyystilanteen takia etenkin työttömyysetuuksien rahoitusosuus on kasvanut ennakoitua enemmän. Valtionosuuskompensaation perusteena oli arvio 216 miljoonan euron kulukasvusta, mutta toteuma oli 120 miljoonaa euroa enemmän. Kokonaisuudessaan kuntien rahoitusosuus työttömyysetuuksista nousi viime vuonna 806 miljoonaan euroon. Tähän ei ole tänä vuonna ja ensi vuonnakaan näköpiirissä helpotusta. 

Perustoimeentulotuen rahoitusosuus on toinen sosiaalietuus, joka rasittaa kuntataloutta valtionosuuden vähennysten kautta. Se pienentää kuluvana vuonna kunnille tuloutettavaa valtionosuutta noin 360 miljoonalla eurolla, mutta nousee ensi vuonna jo 480 miljoonaan euroon, siis 120 miljoonalla eurolla. Näitä muutoksia valtionosuusindeksit eivät huomioi. Työttömyysetuuskulut ja toimeentulotukimenot aiheuttavat kunnille ensi vuonna yhteensä jo 1,3 miljardin euron kustannusrasituksen, mikä vastaa lähes yhden veroprosentin tuottoa koko maan tasolla ja monissa kunnissa rasite on suhteessa vielä suurempi.

Tiivis näkemys keskeisistä valtionosuusjärjestelmän uudistamisen tarpeista

Vaikka hallituskaudella käynnissä ollut peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistus kaatui, tarve kuntien rahoitusjärjestelmän uudistamiselle vastaamaan paremmin kuntien nykyisiä tehtäviä ei ole poistunut. 

Kuntien valtionosuusjärjestelmän perusajatus on, että valtio osallistuu niiden tehtävien rahoittamiseen, jotka se on lainsäädännöllä ohjannut kuntien järjestettäväksi. Kuntien lakisääteisten valtionosuusperusteisten peruspalveluvelvoitteiden kovin ydin ovat nyt ja jatkossa perusopetus ja varhaiskasvatus 

Tunnistettuja uudistus- ja korjaustarpeita

1. Sote-erät on erotettava näkyvästi irralliseksi osaksi kuntien valtionosuudesta. 

   Lisäksi valtiovallan tehtävä on ratkaista, miten kauan ja millä suuruudella vuonna 2023 voimaan tulleen sote-uudistuksen väestö-, kustannus-, rahoitus- ja palvelurakenteen annetaan edelleen vaikuttaa kuntien valtionrahoitukseen.

   Sote-erillä ei ole yhteyttä kuntien nykyisiin lakisääteisiin tehtäviin. Ne ovat hyvinvointialueuudistuksen tasapainotuserä ja irrallaan kuntien nykyisistä tehtävistä. Peruspalvelujen valtionosuuden sisään upotettuna ne tekevät rahoituksen määräytymisperusteista epäselviä.

   Sote-erillä ei ole vaikutusta kunta-valtio-suhteeseen. Kuntien ja kuntien veronmaksajien taakanjaon kannalta merkitys yksittäisille kunnille voi kuitenkin olla hyvinkin suuri.

2. Kustannuksiin perustuva valtionosuusrahoitus vaatii uudelleenarviointia

   Laskennallisten kustannusten perusteella määräytyvä valtionosuuden osa on ollut pitkään peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kova ydin. Sen kautta valtio osallistuu peruspalvelujen rahoittamiseen ja valtion rahoitusosuus mm. varhaiskasvatukseen, perusopetukseen ja työllisyyspalveluihin ohjataan kunnille.

   Koko maan tasolla pohjana ovat kuntien lakisääteisiin valtionosuusperusteisten tehtävien todelliset kustannukset, tärkeimpinä siis perusopetus ja varhaiskasvatus. Valtion osuus koko maan tasolla on ollut noin neljännes näistä kustannuksista ja sitä kuvataan valtionosuusprosentilla.

   Kuntakohtainen valtionosuusprosentti kuitenkin vaihtelee suuresti, koska omarahoitusosuus on asukasta kohti samansuuruinen kaikissa kunnissa ja valtio kattaa täysimääräisesti kunnan omarahoitusosuuden ylittävän osan kustannuksista.

   Ennen sote-uudistusta laskennallisten kustannusten perusteella tulevat valtionosuudet olivat hallitsevassa asemassa kaikkien kuntien valtionosuuksien muodostumisessa. Hyvinvointialueuudistuksen jälkeen ja muiden laskentatekijöiden, erityisesti verotuloihin perustuvan tasauksen ja veromenetysten korvauksen painoarvo, on korostunut. 

   Kun laskennalliset kustannukset koostuvat nyt erityisesti useassa kunnassa pienentyvistä lapsi-ikäluokista, valtio ei tosiasiallisesti enää osallistu kaikkien kuntien laskennallisten kustannusten rahoittamiseen eurollakaan. Ensi vuonna jo 13 kunnalla laskennalliset kustannukset jäävät niin mataliksi, että valtio ei osallistu kuluihin lainkaan. 

   Valtionosuusjärjestelmää ja siihen sisältyvää omarahoitusosuutta tulee uudistaa tavalla, joka turvaa jokaiselle kunnalle valtion rahoitusosuuden lakisääteisten tehtävien laskennallisiin kustannuksiin.

   Samassa yhteydessä laskennallisten kustannusten määräytymisperusteet ja perushinnat tulee päivittää ajantasaista tutkimustietoa vastaavalle tasolle.

3. Verotuloihin perustuvan tasauksen rooli ja painoarvo sekä muuttuneen veropohjan vaikutus on arvioitava

   Kuntien verotuloissa ja etenkin kiinteistöverotuloissa on tapahtunut muutosta muun muassa tuuli- ja aurinkovoimaloiden sekä datakeskusinvestointien myötä. Myös kaivosvero ja mahdollisesti toteutuva matkailijavero muuttavat kuntien verojärjestelmää. 

   Tulopohjan tasaukseen liittyvät päätökset ovat arvovalintoja ja ne liittyvät sekä tasauksen laajuuteen (mitä tuloja tasataan) että tasoon (kuinka paljon kuntien välisiä tuloeroja tasataan kuntien välillä). 

   Uudistuksessa tulee arvioida myös verotuloihin perustuvan tasauksen kehittämistarpeita pitäen mielessä valtionosuusjärjestelmän päätarkoitus - siis rahoituksen turvaaminen kuntien vastuulla oleviin lakisääteisiin peruspalveluihin kohtuullisella vero- ja maksurasituksella maan eri osissa.

4. Negatiiviset valtionosuudet eivät kuulu valtionosuusjärjestelmän perusluonteeseen

   Hyvinvointialueuudistuksen jälkeen uusi ja epätoivottava piirre kuntien valtionosuusjärjestelmässä on ollut se, että valtionrahoituksen sijaan 10 kunnalle lähtee vuosittain valtiolta lasku lakisääteisten peruspalvelujen järjestämisestä. Käytännössä tämä johtuu valtionosuusjärjestelmään sisällytetyistä, mutta sinne kuulumattomista sote-eristä. 

   Ongelma tulee korjata säätämällä siitä, että yhdenkään kunnan valtionosuuden yhteismäärä ei voisi olla negatiivinen. 

5. Harkinnanvaraista valtionosuutta tarvitaan edelleen

   Harkinnanvarainen valtionosuuden korotus on pieni, mutta tärkeä osa valtionosuusjärjestelmää. Jaossa on viime vuosina ollut 10 miljoonaa euroa ja se on pidätetty valtionosuuksien kokonaispotista eli käytettävä raha on pois yhteisesti jaettavasta rahoituksesta. Rahoituksen tasoa ja järjestelmän uudistamistarvetta on arvioitava.

6. VM:n peruspalvelujen valtionosuutta ja OKM:n valtionosuutta on tarkasteltava ja uudistettava yhtä aikaa.

   Kuntien valtionrahoitus on hallinnollisesti kaksiosainen jakautuen valtiovarainministeriön hallinnoimaan peruspalvelujen valtionosuuteen ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksiin, joista vastaa OKM. Esimerkiksi perusopetuksen laskentaperusteita sisältyy kumpaankin järjestelmään.

   Järjestelmää tulisi uudistaa myös hallinnollisesti yhtenä kokonaisuutena. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Olli Riikonen                
erityisasiantuntija

Liite         
Diaesitys: Kuntien veroeurot käytetään lasten kasvatukseen ja koulutukseen