LUONNOS: Kuntaliiton lausuntoluonnos hallituksen esityksen luonnoksesta kuntalain 137 §:n muuttamisesta

Johdanto

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntalakia. 

Lakiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen päätöksestä, joka koskee kunnan omistaman kiinteistön myymistä tai vuokraamista tarjouskilpailun tai muun avoimen menettelyn perusteella luonnolliselle henkilölle tämän asuntona käytettäväksi saa tehdä vain asianosainen. Esityksessä tarkoitetuista päätöksistä ei saisi jatkossa tehdä kunnallisvalitusta pelkästään kunnan jäsenyyteen perustuen. Esityksen tavoitteena on parantaa kunnan päätösten täytäntöönpanon edellytyksiä.

Esitys liittyy budjettiriihen kirjaukseen (1.9.2026), jonka mukaan valtiovarainministeriössä valmistellaan kuntalain muutos, jolla kunnallisvalitusoikeus yksityishenkilön ja kunnan välisestä asuinkiinteistön kaupasta rajataan asianosaisille. Samaan aikaan eduskunnassa on vireillä lakialoite (LA 12/2026 vp) kuntalain 137 §:n muuttamisesta. 

Yhteenveto Kuntaliiton kannasta

Lausunnoilla oleva esityksen lisäksi valtioneuvostolla on käynnissä Aiheettomat valitukset -työryhmän (VN 10067/2026) työ. Tämän lisäksi oikeusministeriö on 1.2.2023 asettanut työryhmän oikeusvaltion vahvistamiseksi ja oikeuslaitoksen kehittämiseksi, jonka yhdessä projektiryhmässä on tehty arviota oikeudenkäyntikuluista hallintolainkäytössä.

Eduskunnan hallintovaliokunnassa on käsiteltävänä laajaa kannatusta saanut kansanedustajien lakialoite kuntalain 137 §:n muuttamisesta (LA 12/2026 vp). Sen mukaan kunnan ja yksityishenkilön välistä kiinteistön tai asuinhuoneiston kauppaa, vaihtoa tai vuokrasopimusta koskevasta päätöksestä saisi tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen vain asianosainen. Kunnan jäsenen yleinen valitusoikeus poistuisi näissä asioissa. 

Kuntaliitto antoi kansanedustajien lakialoitteesta lausunnon hallintovaliokunnalle 3.9.2026. Kuntaliitto tunnistaa ongelman ja kannattaa tavoitetta hillitä kunnallisvalituksen väärinkäyttöä, mutta esittää vaihtoehtoista mallia: tuomioistuimelle säädettäisiin toimivalta rajoittaa määräajaksi yksittäisen henkilön tai yhteisön oikeutta hakea kunnallisvalituksella muutosta hakemuksen tehneen kunnan päätöksiin. Malli on saanut laajaa kiinnostusta ja kannatusta. 

Lakialoitteen ja lausunnoilla olevan hallituksen esityksen tavoite on kannatettava, mutta ehdotetut keinot eivät ole riittäviä eivätkä kohdistu täsmällisesti ongelman aiheuttajaan. Lisäksi lausunnoilla oleva esitys rajautuu asiakohtaisesti rajattuun asiakokonaisuuteen, mikä yksinään ei ratkaise ongelmaa.

Valitusoikeuden väärinkäytön ehkäisemiseen on käsityksemme mukaan useita vaihtoehtoja: 

• valitusoikeuden rajoittaminen henkilöperusteisesti
• tuomioistuimen käytössä olevat prosessijohdolliset keinot 
• oikeudenkäyntimaksut -ja kulut tai muut käsittelymaksut ja niiden tuomitsemiskynnyksen madaltaminen
• toistuvan perusteettoman muutoksenhaun / oikeudenkäynnin väärinkäytön kriminalisoiminen
• asiakohtainen valitusoikeuden rajaaminen

Esitämme, että jatkovalmistelussa hallituksen esitykseen sisällytetään Suomen Kuntaliiton hallintovaliokunnalle 3.9.2026 antamassaan lausunnossa esittämä sääntelyvaihtoehto, jonka mukaan tuomioistuimelle säädettäisiin toimivalta rajoittaa määräajaksi yksittäisen henkilön tai yhteisön oikeutta hakea kunnallisvalituksella muutosta hakemuksen tehneen kunnan päätöksiin. 

Kuntaliiton ratkaisuvaihtoehto on esitysluonnoksen mukaiseen ratkaisuun verrattuna vaikuttavampi, koska se ei rajoitu yhteen kapeaan asiaryhmään vaan puuttuu väärinkäyttöön siellä, missä se ilmenee. Samalla se on kunnallisen itsehallinnon ja kuntalaisten oikeuksien kannalta rajatumpi, koska rajoitus kohdistuu vain siihen toimijaan, jonka menettely on rajoituksen peruste. 

Kuntaliiton huomiot esitysluonnoksesta kuntalain 137 §:n muuttamisesta

1. Soveltamisala jää niin kapeaksi, ettei tavoitetta saavuteta

Hallituksen esityksen 137 §:n 4 momentin lisäys koskisi vain kunnan omistaman kiinteistön myymistä tai vuokraamista avoimen menettelyn perusteella luonnolliselle henkilölle asuntona käytettäväksi. Soveltamisala on selvästi kapeampi kuin lakialoitteessa, ja sen ulkopuolelle jäävät ainakin:

• vaihto 
• asuinhuoneistot eli asunto-osakkeet 
• suoraan neuvoteltu luovutus ilman tarjouskilpailua tai arvontaa, vaikka yksityishenkilön odotus on näissä yhtä konkreettinen
• kunta ostajana tai vuokralaisena
• tontin luovutus rakennusliikkeelle, joka rakentaa asuntoja edelleen myytäväksi

Lisäksi yksityishenkilön asuntohankkeen viivästys voi myös liittyä kaava- tai rakentamislupapäätökseen eikä tontinluovutuspäätökseen. Esitys osuu siten vain yhteen vaiheeseen päätöksentekoketjussa.

Myös esitysluonnoksen oma vaikutusarvio on vaatimaton: muutoksen arvioidaan vähentävän kunnallisvalituksia hallinto-oikeuksiin vain "jonkin verran". Samalla luonnoksessa todetaan, että sekä kunnille että hallinto-oikeuksille saattaa aiheutua lisätyötä valitusoikeuden arvioinnista, koska valitukset ovat tässä asiaryhmässä tyypillisesti perustuneet nimenomaan kunnan jäsenyyteen. Nettohyöty jää siten epävarmaksi.

Kiinnitämme huomiota siihen, että vaikka kunnan omistama kiinteistö myydään tai vuokrataan tarjouskilpailun tai muun avoimen menettelyn perusteella, lopullinen päätös saattaa kuitenkin olla virheellinen. Avoin menettely ei nimittäin sulje pois hallinnossa tapahtuvia menettely- tai asiavirheitä, jolloin myös muilla kuin asianosaisilla tulisi olla oikeus hakea muutosta virheelliseen menettelyyn. Kunnallisvalitusmekanismi on olemassa myös sen mahdollistamiseksi, että kunnan jäsenet voivat valvoa oman kuntansa toimintaa. Valitusoikeuden rajaaminen voi esimerkiksi muodostaa väärinkäytösten riskiä, jota tulee pystyä valvomaan kuntalaisten valitusoikeudella.

Ehdotettua valitusoikeuden rajaamisen soveltamisalaa ei myöskään voida laajentaa vaikuttavuuden saavuttamiseksi muihin maanluovutuksiin, koska kunnallisvalitus on Suomessa keskeinen kanava EU:n valtiontukisääntöjen valvonnalle. Kiinnitämme huomiota myös siihen, että maankäytön ja rakentamisen osalta kuntalaisen valitusoikeutta on rajattu useissa pistemäisissä uudistuksissa. Muutosten yhteisvaikutus rapauttaa perustuslakiin perustuvaa kuntalaisen valitusoikeutta. Asiakohtainen valitusoikeuden rajaaminen vaatisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan laajempaa lainsäädännön arviointia. 

Laajasti kunnan toimintaan kohdistuva, toistuva ja perusteeton muutoksenhaku jää siten esityksen ulottumattomiin. Kapea asiaryhmärajaus ei estä samaa toimijaa jatkamasta vastaavaa menettelyä kaikissa muissa asiaryhmissä, joita on huomattavasti enemmän kuin tämä yksi. Katsomme, ettei asiatyyppikohtaista tietä voida kulkea riittävän pitkälle ongelman ratkaisemiseksi. Tämän vuoksi esitämme sääntelyä, joka kohdistuu valitusoikeuden väärinkäyttäjään. 

2. Keinovalinta ei kohdistu ongelman aiheuttajaan

Esityksen keskeinen ongelma on, että se rajaa valitusoikeuden asiatyypin perusteella. Sääntely kohdistuu kaikkiin kunnan jäseniin, myös niihin, joiden muutoksenhaku on asiallista. Ehdotus ei kohdistu niihin yksittäisiin toimijoihin, joiden menettelystä ongelma tosiasiassa syntyy. Valitusoikeuden poistaminen kaikilta kunnan jäseniltä yksittäisten väärinkäyttäjien vuoksi on näkemyksemme mukaan ylimitoitettua mikäli asia on ratkaistavissa kohdennetuilla keinoilla.

3. Suhde perustuslakiin

Kunnan jäsenen muutoksenhakuoikeus on kunnallisen itsehallinnon laillisuusvalvonnan väline ja kytkeytyy perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sekä 2 §:n 2 momentin ja 14 §:n 4 momentin osallistumisoikeuksiin. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan (PeVL 63/2014 vp) mukaan kuntalailla toteutetaan vaatimusta säätää kuntien hallinnon yleisistä perusteista lailla, ja tähän kuuluvat asukkaiden keskeiset osallistumisoikeudet. Kunnan jäsenen muutoksenhakuoikeus on osa asukkaiden itsehallintoon perustuvaa lainalaisuusvalvontaa.

Esitysluonnoksessa todetaan, että säännös olisi kuntalaissa uusi ja tarkoittaisi periaatteellisesti merkittävää muutosta voimassa olevaan sääntelyyn. Nykymuodossaan asiakohtainen rajaus on kapea. Mitä laajemmaksi asiakohtaista rajausta kasvatetaan, sitä jännitteisempi se on perustuslain 121 §:n kanssa. 

4. Lopuksi

Kuntaliitto pitää esityksen tavoitetta kannatettavana, mutta katsoo, ettei ehdotettu keino ole tavoitteeseen nähden riittävä eikä oikein kohdennettu. Esitämme, että jatkovalmistelussa arvioidaan Kuntaliiton esittämä toimijakohtainen sääntelymalli ja sisällytetään se esitykseen, ja että sääntelyvaihtoehtojen valtiosääntöoikeudellinen arviointi tehdään perustuslakivaliokunnassa.

Linkki Kuntaliiton ratkaisuehdotukseen: Kuntaliiton ratkaisuehdotus kunnallisvalituksen väärinkäytön hillitsemiseksi | Kuntaliitto.fi

SUOMEN KUNTALIITTO

Juha Myllymäki
lakiasiainjohtaja

Kirsi Lamberg
juristi