Pääekonomisti Minna Punakallio:

Kuntatalousohjelma esittelee kuntatalouden heikot näkymät

Valtiovarainministeriö julkaisi 16.4.2020 julkisen talouden suunnitelman yhteydessä kuntatalousohjelman, joka on samalla Sanna Marinin hallituksen ensimmäinen kuntatalousohjelma. Ohjelmassa kuvataan kuntatalouden tilaa ja hallituksen kuntiin kohdistuvia toimenpiteitä. Kevään ohjelman sisältöön vaikutti huomattavalla tavalla myös koronaepidemia ja sen johdosta käynnistetyt rajoitustoimet Suomessa ja muualla maailmassa. Koronan vaikutuksia kuntien tuloihin ja menoihin on kuvattu ohjelmassa sekä ohjelmaan sisältyvässä kuntatalouden painelaskelmatyyppisessä kehitysarviossa.

Korona mullisti kuntatalouden näkymät

Viime syksyn kuntatalousohjelmassa arvioitiin, että vuonna 2020 kuntatalouden tila kohenee edellisten vuosien heikoista lukemista. Kuntien verotulojen ja valtionosuuksien arvioitiin kasvavan reippaasti, ja menokehityksen ennakoitiin pysyvän maltillisena muun muassa kuntien omien sopeutustoimien vuoksi. Kuntien tilikauden tuloksen ennakoitiin vahvistuvan vajaalla miljardilla eurolla vuoden 2019 ennakoidusta alijäämästä.

Keväällä 2020 näkymä kuntatalouteen synkentyi kuitenkin rajusti koronapandemian vuoksi. Nopeasti laajentunut koronapandemia johdatti niin kansainvälisen talouden kuin kotimaan tuotannon taantumaan ainakin kuluvan vuoden osalta. VM:n ennusteen mukaan bruttokansantuote supistuu kuluvana vuonna 5,5 prosenttia, mutta kasvu nousee yhden prosentin tuntumaan sen jälkeisinä vuosina. Koronapandemian vaikutusten syvyyttä ja laajuutta on hyvin vaikea ennakoida. Kuntatalousohjelmassa oletetaan, että taloudellista aktiviteettia rajoittavat toimet kestävät Suomessa kolme kuukautta.

Koronapandemian negatiiviset vaikutukset kansantalouteen ja julkiseen talouteen ovat sitä suuremmat mitä useampi henkilö sairastuu tautiin vakavasti ja mitä pitkäkestoisemmiksi rajoitustoimet eri kansantalouksissa osoittautuvat. Taloustaantuman syvyyteen ja sen jälkeiseen nousuvaiheeseen vaikuttaa myös se, miten tehokkaasti eri maiden käynnistämät elvytystoimet ongelmiin pureutuvat, ja miten yksityiset kuluttajat suhtautuvat pandemian jälkeiseen aikaan. 

Kuntatalousohjelman kuntatalouden kehitysarvioon on otettu mukaan koronapandemian vaikutukset sellaisina, kun ne kuntatalousohjelmaa työstettäessä VM:lle näyttäytyivät. Pandemia heikentää kuntatalouden ennustetta niin lyhyellä kuin keskipitkälläkin aikavälillä, mutta ennuste sisältää huomattavaa epävarmuutta. Kehitysarvio ei huomioi hallituksen kuntataloudelle toukokuun kolmannessa lisätalousarviossa lupaamia tukitoimia, mikä heikentää kehitysarvion tunnuslukujen käyttökelpoisuutta.

Kuntatalouden verotulot romahtavat kahdella miljardilla eurolla

Kuntatalousohjelman kehitysarvion mukaan kuntien toimintamenot jatkavat vuonna 2020 noin neljän prosentin kasvuvauhtia. Kuntasektorin palkankorotusten on oletettu mukailevan työmarkkinoille ennustettua yleistä ansiokehitystä. Kuntasektorin kustannustason nousuksi arvioidaan 1,7 prosenttia vuonna 2020.

Menoja kasvattavat myös väestön ikääntyminen, Sanna Marinin hallitusohjelman mukaiset kuntatalouden menolisäykset sekä koronapandemiasta aiheutuvat lisäkustannukset. Koronapandemian vuoksi toimintamenoihin on kohdistettu vuodelle 2020 noin 300 miljoonan euron lisäkustannus. Pandemian aiheuttamaa kustannuspainetta pienentää se, että kiireetöntä hoitoa siirretään terveydenhuollossa vuodelle 2021 ja että osa kunta-alan työntekijöistä lomautetaan kriisin ajaksi.

Terveydenhuollon kiireettömän hoidon lykkäys sekä hallituksen asettamat rajoitustoimet pienentävät kuitenkin myös kuntatalouden toimintatuloja. Kehitysarviossa oletetaan, että maksu- ja myyntitulot pienenevät vuonna 2020 noin 200 miljoonaa euroa.

Suhdanteen nopea heikentyminen pienentää myös kuntatalouden verotuloja voimakkaasti. Muutoksen rajuutta kuvaa se, että kuntien verotulot tippuvat viime syksyn kuntatalousohjelman ennusteesta peräti kahdella miljardilla eurolla. Euromääräisesti voimakkaimmin supistuu kunnallisvero, mutta ennustemuutoksia prosentuaalisesti tarkastelen rajuimmin tippuu kuntien yhteisövero-osuus.

Vuoden 2020 verotuloja vähentää myös yrityksille kuluvan vuoden toisessa lisätalousarviossa esitetty oikeus hakea koronakriisin vuoksi verojen maksuun lykkäystä. VM arvioi, että lykkäysmenettelystä aiheutuu kuntien verotuottoihin tänä vuonna noin 550 miljoonan euron kuoppa, mutta se kertyy vuonna 2021 kokonaisuudessaan takaisin. Maksulykkäyksestä aiheutuva verotuottojen vaje korvataan kunnille valtionapujen kautta vuonna 2020. Nämä valtionavut peritään kuitenkin kokonaisuudessaan takaisin vuonna 2021.

Tämä niin sanottuna verokompensaationa esitetty toimi ei siis vahvista kuntataloutta, vaan parhaimmillaankin pitää kuntatalouden neutraalina yritysten verohelpotusten suhteen. Verojen lykkäysmenettelystä kuntien tuloihin aiheutuvat muutokset on huomioitu kuntatalousohjelman kehitysarviossa.

Kuntatalouden käyttötalouden valtionosuudet kasvavat kehitysarvion mukaan kuluvana vuonna 1,6 miljardia euroa eli lähes viidenneksen vuodesta 2019. Valtionosuuksia kasvattavat muun muassa verojen lykkäysmenettelyyn liittyvä kompensaatio, kiky-lomarahaleikkauksen päättyminen, kustannustenjaon tarkistus sekä useat hallitusohjelmassa mainitut toimet, kehityshankkeet ja tulevaisuusinvestoinnit.

Kasvaako kuntatalouden alijäämä tänä vuonna 1,3 miljardiin euroon?

Kuntatalousohjelman kehitysarvio olettaa, että kuntien ja kuntayhtymien investointien taso pysyy niin kuluvana vuonna kuin tulevinakin vuosina nykyisellä, varsin korkealla tasolla. Koronakriisin vuoksi investointiympäristö muuttuu kuitenkin epävarmemmaksi, minkä lisäksi sairaalainvestointien odotetaan vähitellen supistuvan ennusteen loppuvuosina.

Kehitysarvion mukaan kuntatalouden toimintakate heikkenee kuluvana vuonna noin 5,7 prosenttia. Tilannetta korjaa valtionosuuksien voimakas kasvu, mutta myös tästäkin huolimatta vuosikate heikkenee viime vuoden jo ennestään matalalta tasoltaan, eikä riitä kattamaan täysimääräisesti poistoja. Tilikauden tuloksella mitattuna kuntatalouteen syntyy ennusteen mukaan kuluvana ennätyksellinen 1,3 miljardin euron alijäämä. Toiminnan ja investointien rahavirta painuu peräti 3,3 miljardia euroa miinukselle. Kehitysnäkymä kuluvaan vuoteen on siis erittäin vakava.  

Kuntatalousohjelman mukaan hallitus valmistelee toukokuun lisätalousarvioesitykseen kuntien tukipaketin, jonka koko on vähintään miljardi euroa. Lisäksi hallitus on luvannut koronakriisin vaikutusarvioiden tarkentuessa täydentää tarvittaessa kunnille suunnattua toimenpidekokonaisuutta elokuun 2020 budjettiriihessä.

Jos kuntien ja kuntayhtymien tuloihin todella kohdistetaan vuonna 2020 yhteensä miljardin euron lisätuki, se tulee kohentamaan kuntatalouden tilikauden tulosta lähes vastaavalla määrällä. Ennakoitu 1,3 miljardin euron alijäämä kutistuisi tällöin noin 0,3 miljardiin euroon. Kuntatalouden tila pysyisi tässä tapauksessa tasolla, jossa se oli vuonna 2019. Tilinpäätösarvioiden mukaan 225 kuntaa teki tuolloin alijäämäisen tuloksen. Mahdollisesta tukipaketista huolimatta tilanne säilyy siis edelleen hyvin haastavana ja kuntien ja kuntayhtymien talouden sopeutuspaineet kovina.

On myös tärkeää, että koronasta aiheutuvia kustannuspaineita seurataan. Jo nyt sairaanhoitopiirit viestivät, että suurin kustannuspaine aiheutuu niille vuonna 2021.

Ensi vuoden ennusteen lähtökohdat ovat ruusuiset

Kuntatalousohjelmassa ennustetaan, että toimintamenojen kasvu hidastuu ensi vuonna 2,4 prosenttiin, kun koronapandemian hoitoon vaadittavat lisäpanostukset poistuvat. Keskimäärin ennustekaudella toimintamenot kasvavat 2,9 prosenttia vuodessa. Toimintamenoja kasvattavat väestön ikääntymisestä johtuva palvelutarpeen kasvu ja kuntien laajenevat tehtävät. Kuntien laajenevat tehtävät rahoitetaan täysimääräisesti valtionosuuksien lisäyksillä. Kuntien kustannuskehitystä kuvaava peruspalvelujen hintaindeksi on kehysvuosina keskimäärin 2,2 prosenttia.

Kuntien verotulojen kasvu kiihtyy ensi vuonna huomattavasti talouskasvun normalisoituessa. Verotulojen kasvua kiihdyttävät vuonna 2021 myös yritysten verojen lykkäämisestä aiheutuneet maksujärjestelyt, jotka siirtävät veroja tältä vuodelta ensi vuodelle. Kuntatalousohjelman kehitysarvion mukaan kunnallisvero kasvaa jopa 7 prosenttia ja kuntien yhteisövero noin 40 prosenttia matalilta lähtötasoiltaan. Myös kiinteistövero kasvaa reippaasti. Vuoden 2021 jälkeen verojen oletetaan kasvavan keskimäärin vajaalla kahdella prosentilla. Kehitysarviossa oletetaan painelaskelman tavoin, että kunnat pitävät veroprosenttinsa ennallaan.

Ensi vuoden tulo- ja menoennusteen lähtökohdat ovat varsin positiiviset, minkä vuoksi vuosikate vahvistuu ennusteen mukaan noin 700 miljoonalla eurolla. Hyvistä lähtökohdista huolimatta ensi vuoden tilikauden tulos pysyy yhä 0,8 miljardia euroa alijäämäisenä. Korkea investointitaso painaa myös toiminnan ja investointien rahavirran noin kolme miljardia euroa miinukselle.

Vuosina 2022-2024 kuntatalousohjelman kehitysarvion tulo- ja menovirrat pysyvät suurin piirtein niillä tasoilla, joilla ne ovat vuonna 2021. Painelaskelman mukaan kuntatalouden toiminnan ja investointien rahavirta on vahvasti negatiivinen, mikä merkitsee myös kuntatalouden lainakannan ripeää kasvua. Ennusteen mukaan lainakanta kasvaa noin 22 miljardista eurosta vuonna 2019 peräti 39 miljardiin euroon vuonna 2024. Koskaan ennen lainakanta ei ole kasvanut ennustekaudella näin paljon.

Kevään kuntatalousohjelman kehitysarviossa on tällä kertaa lukuisia tekijöitä, jotka tulee huomioida ennustetta hyödyntäessä. Yksi sellainen tekijä on kunnille luvatun tukipaketin puuttuminen vuoden 2020 ennusteesta. Tukipaketti tulee parantamaan kuntatalouden vuoden 2020 tunnuslukuja ja pienentämään kuntatalouden lainakannan kasvua kehyskaudella.

Totuttuun tapaan kehitysarviossa ei ole myöskään mukana kuntien omia sopeutustoimia tai muita rakenteellisia uudistuksia. On täysin selvää, että kuntatalouden keskipitkän aikavälin ennuste ei voi toteutua näin synkkänä kuin kehitysarviossa on ennakoitu. Koronapandemia tuo ennusteeseen epävarmuutta, mutta samalla se lisää paineita toteuttaa niin kunnissa kuin muuallakin yhteiskunnassa uudistuksia, jotka vahvistavat kansantalouden kasvua ja julkisen sektorin tuottavuutta.

 

Lue aiheesta lisää Kuntaliiton verkkopalvelussa:

Tagit