Hallituksen esitys laeiksi maatalousyrittäjien lomituspalvelulain ja turkistuottajien lomituspalveluista annetun lain muuttamisesta

​HE nykymuodossaan toteutettavana asettaisi lomituspalveluista vastaavat kunnat sekä työnantajana että palvelun järjestämisestä vastaavana monella tavalla kohtuuttomaan asemaan. Kuntaliitto ei voi suositella kunnille sitoutumista sellaisten vastuiden ottamiseen, jotka eivät ole kuntien edun mukaisia tai jotka muutoin ovat kunnille kohtuuttomia. Voimassa olevien sopimusten kohdalla kuntien kannattaa tarkoin harkita, voivatko ne jatkossa enää sitoutua lomituspalveluiden järjestämiseen.

1. Lakiesitys on muuttunut lausuntokierroksen jälkeen merkittävästi ja paikallisyksiköitä hallinnoivien kuntien kannalta huolestuttavaan suuntaan

Kuntaliitto ja Kunnallinen työmarkkinalaitos antoivat yhteisen 16.10.2015 päivätyn lausunnon stm:n 25.9.2015 päivättyyn lausuntopyyntöön koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi maatalousyrittäjien lomituspalvelulain ja turkistuottajien lomituspalveluista annetun lain muuttamista. Huolestuttavaa on se, että lakiesitys on muuttunut merkittävästi sen jälkeen, kun kunnille varattiin tilaisuus lausua lakiesityksestä.

Lakiesitys on lausuntokierroksen jälkeen muuttunut kuntien kannalta huonompaan suuntaan. Lakiesityksessä on otettu vain pieneltä osin huomioon Kuntaliiton ja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen esittämät muutokset, joita käsiteltiin työryhmässä ja jotka työryhmäkeskustelujen perusteella otettiin mukaan lausunnolle lähetettyyn HE- luonnokseen. Tuolloin HE luonnoksen perusteluissa perusteltiin sitä, että ko. muutokset ovat todella tärkeitä ja tarpeellisia. Tässä lakiesityksessä ei ole huomioitu näitä kuntien kannalta välttämättömiä muutoksia, vaan ne on poistettu kuntia kuulematta ja ilman perusteluja.

HE:ssä yrittäjien etuuksiin liittyviä säästötoimenpiteitä on purettu mutta toisaalta kuntien työnantajaroolia parantavia muutoksia on poistettu. HE:ssä aiemmin olleilla ja nyt poistetuilla muutoksilla on merkitystä siihen, miten kunnat ja paikallisyksiköt voivat sovittaa yhteen sekä työnantajavelvoitteet että paikallisyksikön velvoitteet tarjota lomituspalveluita maatalousyrittäjille. Kuntaliitto ja Kunnallinen työmarkkinalaitos eivät voi suositella kunnille toimeksiantosopimuksen tekemistä, koska lakiehdotuksessa ei ole kohtuudella huomioitu kuntien etuja palveluiden järjestäjänä ja työnantajana.  

2. Lakiesitys ei turvaa kuntien nykyisen lomitustoiminnan laillisuutta

Maatalouslomitus ei ole kuntien lakisääteistä toimintaa. Kunta voi halutessaan tehdä Melan kanssa toimeksiantosopimuksen, jolla se sitoutuu ottamaan vastatakseen lomituspalvelulain mukaisen lomituksen yhden tai useamman muun kunnan alueella. Käytännössä 45 kuntien lomitustoimen paikallisyksikköä hoitaa lomituksen Manner-Suomen alueella.

Kuntaliitto ja Kuntatyönantajat korostivat lomituspalvelulain uudistamista käsitelleessä työryhmässä sitä, että uudistuksen valmistelussa tulee olla mukana myös palveluiden organisoinnin uudistaminen. Lakiesityksessä ei kuitenkaan oteta kantaa lomitusjärjestelmän organisointia koskeviin muutostarpeisiin. Esitys lähtee siitä, että toiminta jatkuu kuntien ja Melan vapaaehtoisiin sopimuksiin perustuvan mallin mukaan, vaikka nykyinen palveluiden järjestämistapa on todettu lainvastaiseksi.

Useat asiantuntijat ovat tulkinneet nykyisen järjestelmän olevan ristiriidassa EU:n kilpailu- ja valtiontukisäädösten kanssa. Tällä hetkellä mikään lainsäädäntö ei anna kunnille oikeutta tuottaa lomituspalveluita kuntaorganisaatiomuodossa. Kunta ei voi toimia kuntaorganisaationa kilpailutilanteessa markkinoilla. Hankintalainsäädäntö lähtökohtaisesti edellyttää, että lomituspalveluiden järjestäminen tulee kilpailuttaa. Kunta voi osallistua kilpailutukseen vain, mikäli lomituspalvelut on yhtiöitetty.

Tämä ongelma on todettu mm. työryhmän raportissa mutta sitä ei ole huomioitu lakiesityksessä. Lainsäätäjän tulee huolehtia kuntien oikeudellisesta asemasta tuottaa palvelut kuntaorganisaatiomuodossa nykyisellä mallilla sekä tällä hetkellä että lomitusjärjestelmän kokonaisuudistuksen siirtymäaikana. Lakiesitys ei turvaa kuntien oikeudellista asemaa, jos toimintarakenne tulee selvitettäväksi esim. EU:n komissiolle tehdyn kantelun tai Kilpailu- ja Kuluttajavirastolle (KKV) tehdyn toimenpidepyynnön johdosta. Kuntien oikeudellisella asemalla tarjota lomituspalveluita toimeksiantosopimukseen perustuen on merkitystä silloin, kun kunnat arvioivat sitä, jatkavatko ne toimeksiantosopimuksia Melan kanssa.

Kun maatalouslomitusta koskevaa lainsäädäntöä nyt muutetaan, niin lainsäädännön muuttamisen yhteydessä tulisi säätää kansallisesti, esim. väliaikaisesti siirtymäsäännöksen tai muun säännöksen kautta se, että kunnilla on kuntaorganisaatiomuodossa oikeus tuottaa kyseiset palvelut, kunnes lomituspalveluiden toimeenpanorakenne on kokonaisuudessaan uudelleen arvioitu. Tämä antaisi ainakin kansallisesti kunnille legitimiteetin tuottaa palvelut kuntaorganisaatiomuodossa uudistuksen aikana.  

3. Laissa ei ole riittävästi huolehdittu siitä, että kunnille varmasti korvattaisiin lomituksesta aiheutuvat kulut kokonaisuudessaan.

Lähtökohtana maatalouslomituksessa on, että kunnille maksetaan maatalouslomituksesta aiheutuvat kulut kokonaisuudessaan. Kuntaliiton keväällä 2015 tekemän selvityksen mukaan lomituksesta maksettavat korvaukset eivät riitä kaikkiin lomituksesta aiheutuviin kustannuksiin. Kunnat siis rahoittavat lomitusta omilla rahoillaan, mikä on kohtuutonta erityisesti senkin vuoksi, että yksittäinen kunta järjestää lomituspalveluita myös muiden kuntien alueella.

Positiivinen asia lakiesityksessä on se, että jatkossakin kunnille korvataan lomitustoiminnan kustannuksiin sisältyvä arvonlisävero. Sen sijaan lakiesityksen sisältämä yhden miljoonan euron leikkaus kunnille maksettavaan hallintorahaan on huolestuttavaa, koska nykyiselläänkään hallintoraha ei riitä hallintokuluihin ja etenkin kun hallintoa koskevia kohtuullisia parannuksia toimintaedellytyksiin ei ole otettu ollenkaan huomioon.

Esityksessä ei ole esitetty miten hallintorahan määräytymisperusteita on tarkoitus muuttaa. Esityksessä ei ole myöskään esitetty miten ja millä perusteella kulujen leikkaus jaetaan Melan ja kuntien kesken. Paikallisyksiköt eivät täten pysty esityksen perusteella arvioimaan muutoksen vaikutuksia omalta osaltaan.

Lakiesityksen yleisperustelussa on arvioitu esityksen vaikutuksia viranomaisen toimintaan. Esityksessä lähdetään siitä, että osa muutoksista tehostaa ja selkeyttää välittömästi paikallisyksiköiden hallintohenkilöstön työtä. Tämän tueksi on arvioitu eri muutosten vaikutusta tarvittaviin henkilötyövuosiin.

Ottaen huomioon, että paikallisyksiköitä on nykyisellään 45 kappaletta, on epärealistista odottaa, että esimerkiksi muutos, jonka vaikutus kaikkien paikallisyksiköiden kohdalla on yhteensä 4 tai 6 henkilötyövuotta, mahdollistaisi työntekijämäärän vähentämisen yksittäisessä yksikössä heti vuoden 2016 alusta lukien. Lisäksi on huomioitava, että suurin osa paikallisyksiköiden hallinnollisista säästöistä on arvioitu syntyvän maatalouden rakennekehityksen kautta (23 htv). Tätä kautta muodostuva työmäärän väheneminen ei synny heti vuoden 2016 alusta lukien eikä rakennekehityksen vaikutukset jakaantune tasaisesti eri alueyksiköiden kesken.

Pääosa oletetuista säästöistä paikallisyksiköiden hallinnossa syntyy työtehtävien vähenemisestä pidemmällä aikavälillä maatalouden rakennemuutoksen kautta. Henkilöstöä ei voida vähentää ja todellisia säästöjä saavuttaa ennen kuin tehtävät tosiasiassa vähenevät. Kuntien hallintorahan leikkaaminen edellyttää vastaavasti sellaista tehtävien vähentämistä, joka on todennettavissa.

Esitetty hallintorahan leikkaus perustuu pääosin maatalouden rakennekehityksen varaan. Esityksestä ei kuitenkaan käy ilmi, että tuleeko hallintorahan säästö sitä mukaa, kun työtehtävät rakennekehityksen kautta vähenevät vai aiotaanko hallintorahan perusteisiin puuttua muutoin. Vuonna 2016 saavutettavia säästöjä arvioitaessa tulee myös huomioida, että kunnille aiheutuu todennäköisesti lakimuutoksesta myös ylimääräisiä kuluja muun muassa yt- menettelyihin, irtisanomisiin ja uudelleen sijoituksiin liittyen.

Kunnan puutteellinen legitimiteetti palvelun järjestäjänä ja hallintorahan riittämättömyys asettavat hallinnoijan riskit 45 kunnan harteille. Hallinnoijan riskillä tarkoitamme mm. sitä että hallinnoiva kunta:
- joutuu usein käyttämään omaa rahaa hallintokulujen kattamiseen,
- vastaa riskeistä, jos todetaan/riitautetaan se, että järjestämistapa on laiton,
- kantaa riskit, jos yrittäjien kanssa tulee riitoja esim. palvelun laajuudesta, työturvallisuudesta ja työnjohtokäynneistä
- kantaa seuraukset, jos joutuu irtisanomaan henkilöön liittyvillä syillä taikka taloudellis-tuotannollisin perustein.

Eli lakiesityksen mukaan hallinnoiva kunta kantaa kaikki riskit, vaikka järjestää palveluita myös muille kunnille. Lisäksi Kuntaliitto yhtyy Kunnallisen työmarkkinalaitoksen lausuntoon lakiesityksestä. Kuntaliiton ja Kuntatyömarkkinalaitoksen esittämät muutokset eivät estäisi yrittäjää saamasta lomituspalveluita, koska yrittäjä voi valita myös itse järjestetyn lomituksen. On myös yrittäjän etu, että kunta pystyy järjestämään lomituspalveluita tehokkaasti ja joustavasti.

SUOMEN KUNTALIITTO

Taina Väre
Erityisasiantuntija, maaseudun kehittäminen ja pienkunta-asiat