Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle 17.2.2015 Dno 49/0300/2015, Ellen Vogt

Sosiaalihuollon työelämäosallisuutta selvittäneen työryhmän loppuraportista

​Sosiaali- ja terveysministeriö asetti 16.1.2012 työryhmän selvittämään sosiaalihuollon työelämäosallisuutta tukevan palvelujärjestelmän ja lainsäädännön uudistamistarpeita. (STM100:00/2012). Työryhmän esityksen tuli kattaa nykyiset sosiaalihuoltolain (710/1982), kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) sekä lain kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001) mukaiset työelämäosallisuutta tukevat toimenpiteet. Lisäksi tuli huomioida vammaispalvelulain (380/1987) mukainen päivätoiminta ja sen suhde työelämäosallisuutta tukevaan lainsäädäntöön. Loppuraportti koostuu kahdesta osasta. Ensimmäisessä osassa esitetään työryhmän laatimat linjaukset palvelujärjestelmän kehittämiseksi ja toisessa linjausten pohjalta valmisteltu hallituksen esitysluonnos. Kuntaliiton edustaja jätti työryhmän loppuraporttiin täydentävän lausuman.

Kuntaliitto lausuu työryhmän loppuraportista seuraavaa:

Yleistä työryhmän linjauksista

Työryhmän laatimista linjauksista ensimmäisessä korostetaan työ- ja elinkeinohallinnon päävastuuta heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistämisestä sekä sitä, että päävastuu edellyttää myös tarpeen mukaisten julkisten työvoimapalvelujen kehittämistä. Linjauksella pyritään vaikuttamaan kehitykseen, jossa vastuu erityisesti pitkään työttömänä olleista henkilöistä on valunut merkittävässä määrin kuntien ja siellä edelleen sosiaalihuollon vastuulle. Myös Kelan roolin esiin nostaminen yhtenä heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden työllistymisen edistämiseen liittyvänä vastuutahona on tärkeä avaus palvelujärjestelmän kehittämiseksi. Työryhmän näkemyksen mukaan kunnan palvelujen tulisi täydentää ensisijaisen vastuutahon palveluvalikkoa.

Työryhmän loppuraporttiin sisältyy hyvin vähän pohdintaa siitä, miten työllistymisen edistämisen rahoitus- ja ohjausjärjestelmä nyt toimii ja miten sitä pitäisi kehittää. Erityisesti vuoden 2015 alusta voimaan astuneen toisen työmarkkinatukiuudistuksen vaikutusten arviointia ei aikataulusyistä ole pystytty tekemään.

Kuntien kannalta työryhmän linjaus työ- ja elinkeinohallinnon ensisijaisesta vastuusta muuttuu kestämättömäksi, mikäli työ- ja elinkeinohallinto ei kykene kehittämään ja tarjoamaan palveluitaan ja osaavan henkilökunnan tukea heikossa työmarkkina-asemassa olevien kohderyhmälle merkittävästi nykyistä enemmän ja vaikuttavammin. Tällöin kohderyhmän työttömyyden kustannukset valuvat kuntien vastuulle ilman että kunnilla on riittävästi päätäntä- ja toimivaltaa kohderyhmän palvelujen turvaamiseksi ja oman kustannusvastuunsa pienentämiseksi. Työryhmän linjauksissa, eikä myöskään itse hallituksen esityksessä, ei ole huomioitu meneillään olevaa sote-palvelurakenneuudistusta sekä sen vaikutuksia palvelujen järjestämiseen ja rahoittamiseen.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan erityisesti vammaisten, pitkäaikaissairaiden ja osatyökykyisten henkilöiden osalta työryhmän esittämät linjaukset tukevat yhdenvertaisuusajattelua, jonka mukaan kaikille tulee tarjota tarpeen mukaisia palveluja osana yleisiä, kaikille suunnattuja palveluja. Osana Teos-uudistuksen jatkovalmistelua tulee kuitenkin huolellisesti tarkastella koko järjestelmän nykyisiä rahoitusperiaatteita ja rahoitusmallien ohjausvaikutuksia. Rahoitusvastuun ja kunkin toimijan toimivallan tulee olla sopusoinnussa keskenään, jotta vastuualueiden selkiintyminen voi mahdollistua. Erityisesti tulee etsiä uudenlaisia rahoitusmalleja nykyisin työmarkkinatuen kautta järjestettyyn kuntien rahoitusvastuuseen pitkään työttömänä olleiden työllistymisestä. Nykyinen rahoitusmalli ei parhaalla mahdollisella tavalla tue kuntia laadukkaiden ja työllistymisedellytyksiä parantavien palvelujen kehittämisessä, vaan ohjaa kuntia epätarkoituksenmukaiseen toimintaan.

Lisäksi Kuntaliitto katsoo, että jatkovalmistelussa pitäisi aivan uudella tavalla määritellä se, mitkä ovat asiakkaiden oikeudet ja velvollisuudet silloin, kun he osallistuvat sosiaalisen kuntoutuksen palveluihin. Lainsäädännössä ollaan nyt sekä sosiaalihuoltolain uudistamisen että tämän lain myötä luomassa kokonaan uudenlainen sosiaalisen kuntoutuksen palvelujärjestelmä. Tämä tulee huomioida myös perusturvan kehittämisessä siten, että sosiaaliseen kuntoutukseen osallistuttaessa myös etuusjärjestelmä toimisi vastaavalla tavalla kuin muissa kuntoutusjärjestelmissä. Johdonmukaisena kehittämistavoitteena tulisi olla, että kuntoutuksessa, sen lajista riippumatta, oltaisiin aina kuntoutusetuudella.

Työryhmän toisessa linjauksessa esitetään, että nykyinen, heikossa työmarkkina-asemassa olevien työelämäosallisuutta tukevien sosiaalihuollon palveluja säätelevä, lainsäädäntö kumotaan. Työryhmä ehdottaa, että em. pirstaleinen, henkilön vikaan, vamman laatuun tai työttömyyden kestoon perustunut lainsäädäntö kootaan yhteen yhden erityislain alle. Kuntien kannalta tämä voi parhaassa mahdollisessa tapauksessa tarkoittaa nykyisten resurssien tehokkaampaa käyttöön ottoa ja palvelujen kehittymistä nykyistä vaikuttavampaan suuntaan. Lähtökohtaisesti myös jako työelämävalmiuksia ja osallisuutta tukevaan sosiaaliseen kuntoutukseen voi olla kannatettavaa, mutta em. työmarkkinatukeen sidotun rahoitusjärjestelmän säilyessä ennallaan, se ei tuottane tavoiteltua tulosta. Linjauksessa yleislain mukaisen sosiaalisen kuntoutuksen ja erityisesti ehdotetun osallisuutta edistävän sosiaalisen kuntoutuksen välinen suhde vaikuttaa selkiintymättömältä.

Suomen Kuntaliitto kannattaa nykyisen pirstaleisen sosiaalihuollon työelämäosallisuutta tukevan sääntelyn kokoamista yhden yhtenäisen lainsäädännön alle. Parhaimmillaan ehdotettu sääntely voi selkeyttää järjestelmää sekä säästää kuntien resursseja ja mahdollistaa osaamisen kasautumisen nykyistä paremmin.

Kuntaliitto kuitenkin huomauttaa, että lainsäädännön tulee olla selkeä, eikä se saa sisältää turhaa päällekkäissääntelyä yleislain kanssa. Lisäksi jatkotyöskentelyn aikana tulee selkeyttää sosiaalisen kuntoutuksen suhde muihin kuntoutuksen osa-alueisiin sekä työ- ja elinkeinohallinnon työllistymistä edistäviin palveluihin. Kaikkien järjestelmän eri osa-alueiden tulee mahdollistaa suora työllistyminen ilman pitkiä polkuja ja siirtymiä järjestelmästä toiseen, jos ne eivät ole yksilön kannalta tarkoituksenmukaisia.

Työryhmän kolmas linjaus täydentää toisen linjauksen sisältöä. Jatkossa palveluihin ohjautumisen tulisi perustua henkilöiden palvelutarpeeseen, eikä hänen työmarkkina-asemaansa tai sosiaaliturvaetuuteensa. Linjauksessa korostetaan edelleen työ- ja elinkeinohallinnon koordinointivastuuta työllistymisen palveluprosessissa. Käytännössä työ- ja elinkeinotoimiston on hyvin vaikea kantaa koordinaatiovastuuta nykyisillä resursseilla, joten linjauksien toteutuminen edellyttää selkeää lisäresursointia TE-hallinnon toimintaan. Te-hallinnon koordinaatiovastuun korostaminen linjauksissa ei myöskään ole täysin sopusoinnussa uuden työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun lainsäädännön kanssa, jossa Te-hallinnolla, kunnilla ja Kelalla on yhteinen koordinaatiovastuu asiakkaidensa työllistymisprosessista.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan henkilöiden palvelutarpeeseen perustuva ohjautuminen eri palveluihin on hyvä lähtökohta järjestelmän uudistamiselle.Kuntaliitto kuitenkin näkee, että koordinaatiovastuuajattelun tulee olla joustava ja myös sen perustana tulee olla henkilön palvelutarve, eikä järjestelmälähtöinen vastuunjako. Henkilön palveluprosessia koordinoivalla taholla, olipa se kunta, Kela tai TE-hallinto, tulee olla mahdollisuus joustavasti saada eri hallintokuntien tukea ja myös tarpeen mukaisia palveluja asiakkaalleen tämän työllistymisen edistämiseksi. Lisäksi kaikilla toimijoilla tulee olla riittävästi toimivaltaa onnistuneiden tulosten varmistamiseksi.

Työryhmän linjaukset 2 ja 4 määrittelevät sosiaalihuollon roolia osana palvelujärjestelmää ja sitä lähtökohtaa, joka sosiaalihuollossa tulisi palvelujen järjestämisessä, suhteessa ihmisten työllistymiseen, ottaa. Toisessa linjauksessa esitetään, että sosiaalihuollon työelämäosallisuutta tukevien palvelujen yleiseksi tavoitteeksi tulee asettaa sosiaalisen osallisuuden ja toimintakyvyn parantaminen. Neljännessä linjauksessa taas todetaan, että sosiaalihuollon toiminnan tulisi lähteä siitä, että kaikki työikäiset henkilöt voisivat työllistyä kykyjensä mukaan työsuhteiseen työhön. Linjausten mukaan palveluja tulee kehittää niin, että ne eroavat sisällöllisesti muiden vastuutahojen palveluista sekä vastaavat lähtökohtaisesti edellä esitettyihin tavoitteisiin.

Niin kotimaisissa kuin kansainvälisissäkin tutkimuksissa on moneen kertaan osoitettu, että erilaiset elämänhallintaa parantavat tai osallisuutta tukevat palvelut eivät johda työllistymiseen. Tosiasiallista työllistymistä edistävät tutkimusten mukaan sellaiset palvelut, joissa palvelun tavoitteena on selkeästi työllistyminen ja työllistymisen tukeminen tapahtuu tuettuna työtä tekemällä, mahdollisimman lähellä avoimia työmarkkinoita ja oikeita työpaikkoja. Suomalaisesta palvelujärjestelmästä on todettu puuttuvan pitkäkestoiset työsuhteeseen asti ulottuvat palvelurakenteet. Toisaalta on todettu, että eri toimijoiden palvelut sisällöllisesti vastaavat toisiaan.

Kuntaliitto kannattaa sitä, että sosiaalihuollon roolia osana heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden työelämäosallisuuden edistämisen palvelujärjestelmää selkeytetään. Selkeyttäminen ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että samalla kadotetaan suuri joukko jo hyväksi todettuja palvelumuotoja ja kehityskulkuja. Kunnat ovat jo pitkään kehittäneet yhteistyössä elinkeinotoimen kanssa paikallisista olosuhteista lähteviä heikossa työmarkkina-asemassa olevien kohderyhmälle soveltuvia palvelukokonaisuuksia, jotka tapahtuvat mahdollisimman lähellä työllistymisen rajapintaa. Monin paikoin on kehitystyön tuloksena onnistuttu madaltamaan työnantajien kynnystä työllistää kohderyhmään kuuluvia henkilöitä. Myös jatkossa on ehdottoman tärkeää tukea ja lisätä näitä palveluja osana vaikuttavan sosiaalisen kuntoutuksen järjestelmän rakentamista ja tässä raportissa ehdotettujen työelämävalmiuksia edistävien palvelujen kehittämistä.

Lisäksi Kuntaliitto toteaa, että sosiaalihuollon roolia selkeytettäessä, on ensiarvoisen tärkeää, että myös muut palvelujen järjestäjät kuten Kela ja TE-hallinto kehittävät ja lisäävät omia palveluitaan heikossa työmarkkina-asemassa olevien kohderyhmälle. Kaikissa palvelujärjestelmän osissa tulisi löytää sellaisia kestäviä ratkaisuja, joissa palveluja järjestetään mahdollisimman lähellä oikeita työyhteisöjä ja joissa yksilöllinen tuki ulotetaan jatkumaan tarvittaessa myös työsuhteen aikana.

Työryhmän viidennessä linjauksessa nostetaan esiin esitetyn lainsäädäntömuutoksen rahoitukseen liittyviä näkökulmia. Rahoitukseen liittyvät linjaukset jäävät hyvin yleiselle tasolle ja ratkaistavaksi osana lainsäädäntötyötä. Työryhmä näkee tarpeellisena säilyttää kuntouttavan työtoiminnan järjestelmään sisältyvän erilliskorvausjärjestelmän myös uudessa lainsäädäntömallissa.

Kuntaliitto kannattaa nykyisen erilliskorvausjärjestelmän säilyttämistä myös uudessa järjestelmässä. Kuntaliitto kuitenkin edellyttää, että uuden lainsäädännön perusteella maksettavien erilliskorvausten taso nostetaan vastaamaan nykyistä palvelujen järjestämisen kustannustasoa ja sidotaan julkisten palvelujen kustannuskehitykseen, jotta tulevaisuudessa vältytään siltä, että erilliskorvaus jää pysyvästi jälkeen palvelujen kustannuskehityksestä (vrt. kuntouttavan työtoiminnan kustannuskehitys).

Lisäksi Kuntaliitto edellyttää, että uuden lain mukaiset palvelut - ovatpa ne työelämävalmiuksia tai osallisuutta edistäviä palveluja, rinnastetaan työllistymistä edistäväksi palveluksi ja palvelun tarjoaminen näin poistaa kunnan työmarkkinatuen maksuvastuun. Tällä tavalla mahdollistetaan aidosti asiakkaalle tarpeen mukaisen palvelun tarjoaminen hänen palvelutarpeestaan lähtien.

Yleistä hallituksen esitysluonnoksesta   

Raportin toisen osan käsittävä hallituksen esitysluonnos on vielä monella tapaa keskeneräinen. Ehdotetut lainsäädäntömuutokset ovat kunnianhimoisia ja mittavia ja ne muuttavat eri kohderyhmien asemaa palvelujärjestelmässä monella tavalla. Erityisesti nyt kuntien palvelujärjestelmään vakiintuneiden työ- ja päivätoimintakäytäntöjen (esim. avotyötoiminta, tuotannollisten työkeskusten työtoiminta jne.) asema uudessa lainsäädännössä on selvittämättä. Eri pykälien välillä on myös edelleen täsmentämisen tarvetta. Lisäksi sekä yleisperustelut että pykälien yksityiskohtaiset perustelut vaativat hiomista ja myös täsmentäviä esimerkkejä, jotta sääntelyn tarkoitus tulee riittävän selkeästi esille.

Ehdotettu lainsäädäntö jää vielä osittain epäselväksi ja hahmottomaksi erityisesti siltä osin, miten sen tavoitteet tosiasiallisesti on käytännössä tarkoitus toteuttaa. Esityksestä on arvioitavissa, että ehdotetut uudet palvelut vaativat erittäin merkittävässä määrin palvelujärjestelmän eri toimijoilta nykyisten palvelumuotojen laajamittaista kehittämistä ja muuttamista sekä henkilöstön osaamistason kasvua. Viime kädessä uudistuksen onnistuminen tavoitellulla tavalla riippuu myös siitä, miten pystymme muuttamaan niin työpaikkojen, työntekijöiden kuin heikossa työmarkkina-asemassa olevan kohderyhmän asenteita.

Työryhmän laatiman hallituksen esityksen heikkoutena voidaan nähdä se, että sitä ei ole valmisteluaikataulusta johtuen, pystytty yhteen sovittamaan muiden meneillään olevien suurten lakihankkeiden kanssa, joista jo osa on astunut voimaan. Keskeisimpiä näistä ovat sote-uudistus, TYP-lainsäädäntö, uusi sosiaalihuoltolaki, vammaislakien yhteensovitus, perustoimeentulotuen Kela-siirto sekä Kelan ammatillisen kuntoutuksen muutokset. Lisäksi esityksestä puuttuu kokonaan pohdinta siitä, miten nuorten työpajatoiminta liittyy ehdotettuun lainsäädännön kehittämiseen. Työpajatoiminnassa on mm. kehitetty hyviä käytäntöjä (esim. opinnollistaminen ja osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen), jotka tulisi voida ottaa käyttöön myös sosiaalihuollon työelämäosallisuutta tukevissa palveluissa nykyistä laajemmin.

Yleisesti ottaen Kuntaliitto kannattaa uudistuksen toteuttamista ehdotetussa aikataulussaan ja pitää sitä YK:n vammaisten ihmisten ihmisoikeuksien sopimuksen tavoitteita tukevana. Uudistuksen toimeenpanossa tulee kuitenkin varmistaa, että uudistus tosiasiallisesti tukee kuntien nykyisten toimintakäytäntöjen kehittymistä nykyistä vaikuttavimmiksi ja paremmin asiakkaiden tarpeisiin vastaavaksi. Lisäksi ehdotettujen uusien palvelumuotojen resurssit tulee turvata lain jatkovalmistelussa tarkennettavien taloudellisten arvioiden perusteella. Myös lain toimeenpanolle on varattava riittäväsi aikaa.

Kuntaliitto korostaa, että jatkovalmistelussa on huolellisesti yhteen sovitettava sote-uudistus ja mahdollinen sote-rahoitusmallin muuttaminen, työttömyysturvalaissa määritelty kuntien työmarkkinatuen rahoitusosuus, uusi sosiaalihuoltolaki (erityisesti päällekkäissääntelyn ehkäisy), vammaislakien yhteensovitus, perustoimeentulotuen Kela-siirto sekä TYP-toiminta. Samalla on myös tarkasteltava koko kuntoutuksen kenttää siten, että kuntoutuksen eri osa-alueet tulevaisuudessa täydentäisivät toisiaan, eikä ehdotettu vastuunjaon täsmentäminen tuo lisää aukkopaikkoja ja turhia viivytyksiä palvelujärjestelmään.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdotettujen muutosten tavoitteet erityisesti pitkään työttömänä olleiden henkilöiden kohdalla eivät voi toteutua, mikäli nykyinen kuntien vastuu työttömyyden hoidosta järjestetään jatkossakin työmarkkinatuen rahoitusvastuun kautta. Eduskunnassa käsittelyssä olevan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta uudistavan hallituksen esityksen mukaan kunnat ovat ajautumassa tilanteeseen, jossa työmarkkinatuen maksuvastuu on jäämässä kunnille, vaikka kuntien mahdollisuus vaikuttaa kustannuksiin ja ihmisten työllistymiseen omalla palvelutoiminnalla, ollaan viemässä sote-alueelle (esim. kuntouttava työtoiminta). Kuntaliitto edellyttää, että tähän ristiriitaan on kiinnitettävä erityistä huomiota ja se tulee ratkaista jo sote-uudistuksen yhteydessä sekä sisällöllisesti osana sote-järjestämispäätöstä.

Esityksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty päiväkohtaisten järjestämiskustannusten arviointiin perustuvaa laskentaa. Nykyisten palvelujen osalta päiväkohtaiset järjestämiskustannukset ovat kohtuullisella tarkkuudella tilastoinnin monista puutteista huolimatta arvioitavissa. Ehdotuksen mukaan uudessa palvelujärjestelmässä pitkään työttömänä olleiden osalta palvelun järjestämiskustannus säilyisi ennallaan.

Työryhmän laatimassa hallituksen esitysluonnoksessa jatkossa kaikilta sellaisilta palveluilta, joissa tehdään työtehtäviä ilman ansiotarkoitusta, edellytetään, että toiminnan tulee olla tuettua. Ehdotuksen mukaan palveluihin tulee sisältyä sosiaalihuollon tai kuntoutuksen ammatillisen henkilöstön tuki ja ohjaus työtehtäviin liittyvän tuen ja ohjauksen lisäksi.

Erityisesti kuntouttavan työtoiminnan lainsäädännön mukaisen palvelun muuttuminen esitetyn kaltaiseksi, vaatii nykyiseen verrattuna merkittävästi enemmän sosiaalialan ja kuntoutuksen ammatillista henkilöstöä sekä palvelun järjestämistä aivan uudella tavalla. Kuntouttavassa työtoiminnassa ei tällä hetkellä edellytetä sosiaalialan tai kuntoutuksen ammatillisen henkilöstön yksilöllisen tuen sisällyttämistä palveluun, vaan palvelussa on keskitytty työnjohdollisesti ohjattujen työtehtävien tekemiseen. Myös muille kohderyhmille suunnattujen palvelujen osalta tavoitellut uudistukset asettavat nykyisen henkilöstön osaamiselle aivan uudenlaisia osaamisvaateita.

Suomen Kuntaliitto ei yhdy lakiesityksen liitteenä olevan taloudellisen arvion perusteisiin. Arvio on toteutettu työryhmätyönä siinä vaiheessa, kun uuden sääntelyn sisältö ei vielä ollut tiedossa. Prosentuaaliset siirtymät eri kohderyhmien välillä voivat tästä syystä toteutua aivan erilaisina, kun työryhmä työssään arvioi. Arvioita erilaisista siirtymistä vanhoista palveluista uuteen järjestelmään on täsmennettävä lain sisältö huomioiden jatkovalmistelussa yhteistyössä kuntien ja Kuntaliiton kanssa.

Kuntaliitto pitää erityisesti kuntouttavasta työtoiminnasta siirtyvien sekä nyt palvelujen ulkopuolella olevan kohderyhmän osalta laskennan perusteena olevaa päiväkohtaista järjestämiskustannusta liian matalana. Kuntaliitto vaatii, että palvelun sisällöllisestä uudistamisesta (yksilöohjauksen sisällyttäminen palveluun) johtuva järjestämiskustannusten nousu tulee huomioida taloudellisissa arvioissa. Lisäksi Kuntaliitto katsoo, että kuntouttavan työtoiminnan kohderyhmän osalta yksilöohjauksen vaatimus on kokonaisuudessaan uusi/laajeneva tehtävä. Em. tehtävälaajennuksen kustannukset tulee korvata kunnille täysimääräisesti nykyisen lainsäädännön mukaisesti.

Kuntaliitto myös huomauttaa, että taloudellisten vaikutusten arvioinnissa ei ole lainkaan huomioitu ehdotuksen edellyttämiä henkilöstön ammatillisen osaamisen kasvuun ja henkilöstön lisäämiseen liittyviä kustannusvaikutuksia. Myös nämä vaikutukset tulee jatkovalmistelussa arvioida.

Yksityiskohtaiset kommentit hallituksen esityksestä

Lain nimeksi on työryhmän loppuraportissa ehdotettu ’Laki heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden sosiaalisesta kuntoutuksesta’. Kuntaliitto ei kannata työryhmän loppuraportissa ehdotettua lain nimeä, vaan pitää sitä osittain kohderyhmää leimaavana. Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdotetun erityislain tulisi nimenomaan kohdistua työelämävalmiuksia edistävän palvelun säätelyyn ja tästä syystä lain nimen tulisi olla Laki työelämävalmiuksia edistävästä sosiaalisesta kuntoutuksesta.

Ehdotetussa lakiesityksessä on monia sellaisia käsitteitä, jotka edellyttäisivät täsmennystä, joko perusteluissa tai erillisen käsitemäärittelyosion kautta. Nyt käsitteet jäävät monella tapaa ilmaan ja lain toimeenpanijan tulkinnan varaan. Kuntaliitto esittää, että lain keskeiset käsitteet määritellään nykyistä esitystä selkeämmin, joko yksityiskohtaisissa perusteluissa tai selkeän käsitemäärittelyn kautta.

Luku 1 Yleiset säännökset

Soveltamisalan määrittely (2 §) on monella tapaa hyvin laaja. Pykälän 1 momentin 2 kohdasta ei tosiasiallisesti selviä, miten tässä laissa ehdotettu osallisuutta edistävä sosiaalinen kuntoutus eroaa uuden sosiaalihuoltolain 17 §:n mukaisesta sosiaalisesta kuntoutuksesta ja mikä on tämän lain ja sosiaalihuoltolaissa säädellyn sosiaalisen kuntoutuksen välinen etusijajärjestys ja millaiseksi sosiaalisen kuntoutuksen kokonaisuus tämän lain vaikutuksesta muotoutuu.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan soveltamisalan säätelyä tulisi ainakin perustelujen tasolla täsmentää ja selkeyttää. Lisäksi Kuntaliitto ehdottaa, että laki säätelisi pelkästään työelämävalmiuksia edistävää toimintaa ja palvelujen järjestämistä. Osallisuutta edistävän toiminnan säätelystä huolehdittaisiin yleislain ja mahdollisesti muiden erityislakien avulla. Näin lain tarkoitus ei hämärtyisi, vaan se toisi sääntelyyn juuri tälle toiminnalle ominaisen erityisyyden. Lain sisällä voitaisiin sitten tukea erilaisten palvelujen käyttöön ottoa kunkin henkilön yksilöllisten tarpeiden mukaan.

Pykälässä 3 määritellään heikossa työmarkkina-asemassa oleva henkilö. Pykälän sanamuodoissa mainitaan, että henkilön toimintakyvyn ’arvioidaan’ alentuneen ja lisäksi edellytetään ’merkittäviä’ vaikeuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille. Perusteluista tai pykälästä ei selviä, miten arviointi tulee toteuttaa ja kenen toimesta. Lisäksi käsitteellisesti ’merkittävä’ jää varsin epämääräiseksi ilmaukseksi lain tasolla. Pykälästä ei myöskään käy ilmi perusteluissa olevaa rajausta, kenelle tämän lain tarkoittamat palvelut eivät ole tarkoitettu.

Kokonaisuutena pykälän määrittely kattaa käytännössä erittäin laajan joukon ihmisiä, kun huomioidaan koko lakiehdotuksen monipolvisuus ja tulkinnanvaraisuus. Kohderyhmämäärittely itse asiassa kattaa hieman tarkastelunäkökulmasta riippuen kaikki ne henkilöt, joiden työttömyys on syystä tai toisesta pitkittynyt. Ääritapauksessa, jos jatkovalmistelussa ei tehdä rajauksia, aiheutetaan tilanne, jossa jokaisella pitkittyneesti työttömällä on oikeus vaatia tämän lain mukaisia palveluja.

Lisäksi määrittely yhdessä 4, 5 ja 6 §:n kanssa tyhjentää hyvin pitkälti yleislain mukaisen sosiaalisen kuntoutuksen sääntelyn työikäisten kohderyhmän osalta. Jatkovalmistelua tulisi tehdä erityisesti siitä näkökulmasta, mitä erityistä tämä laki yleislain sääntelyyn ja lainsäädännön kokonaisuuteen tuo.

Kuntaliitto pitää hyvänä ja välttämättömänä sitä, että esitysluonnoksessa ei ole asetettu uusia subjektiivisia oikeuksia esityksen mukaiselle kohderyhmälle. Lisäksi Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että laki kokonaisuutena ohjaa nykyistä yhdenvertaisempaan toimintatapaan palvelujen tarjoamisessa.

Kuntaliitto kuitenkin edellyttää, että kohderyhmämäärittelyä edelleen täsmennetään. Uusi laki ei saa synnyttää tilannetta, jossa toimeenpanon ja oikeuskäytännön kautta syntyy tilanteita, joissa tämän lain palveluista tulee nykyistä merkittävästi suuremmalle joukolle subjektiivisia oikeuksia.

Työryhmän laatimassa lakiehdotuksessa jaetaan erityislain mukainen sosiaalinen kuntoutus kahtia sen perusteella, onko henkilöllä tiettynä tarkasteluhetkenä tosiasiallista tarkoitusta tai mahdollisuutta pyrkiä työllistymään avoimille työmarkkinoille. Edelleen kumpikin palvelumuoto jaetaan sisällön osalta kahtia.

Lähtökohtaisesti ehdotettu sääntelymuoto asettaa lain soveltajan varsin haastavaan asemaan, koska erityisesti osallisuutta tukevan sosiaalisen kuntoutuksen sääntely sisältää useita vaikeita ja osin epämääräisiä ilmaisuja, jotka jättävät auki sen, kenelle palvelua tulisi tarjota. Lisäksi työelämävalmiuksia edistävässä sosiaalisessa kuntoutuksessa edellytetään palvelun sisällyttämistä työllistymissuunnitelmaan, mutta toisaalta sääntelyssä ei selkeästi tuoda esiin, mihin ylipäätään perustuu henkilön ohjautuminen juuri tämän lain mukaisen sosiaalisen kuntoutuksen asiakkaaksi (vrt. aiemmin yleislain ja tämän lain välinen suhde).

Kuntaliitto toteaa, että ehdotettua sääntelyä tulee merkittävästi yhteen sovittaa uuden sosiaalihuoltolain kanssa. Erityislain perusteena tulisi olla muuta sääntelyä täydentävä rooli, eikä se saisi sisältää päällekkäisyyttä yleislain kanssa. Kuntaliiton näkemyksen mukaan erityislain tarve nousee erityisesti työelämävalmiuksia edistävän sosiaalisen kuntoutuksen täsmällisemmästä sääntelytarpeesta osana sosiaalisen kuntoutuksen kokonaisuutta. Osallisuutta tukevan sosiaalisen kuntoutuksen sääntelylle erityislakina ei voi nähdä olevan perusteita, vaan se tulisi toteuttaa yleislain perusteella tai sitä täsmentämällä.

Nyt ehdotettujen kahden erilaisen palvelumuodon jakaminen edelleen sisällöllisesti selvittämisen ja edistämisen -kategorioihin tekee sääntelystä monimutkaisen ja vaikeasti hahmotettavan. Kuntaliitto myös huomauttaa, että nyt laissa esitetyt sisällöt erityisesti palvelutarpeen selvittämiselle ovat tällä tasolla määriteltyinä nykyistä huomattavasti vaativampia ja laajempaa osaamista vaativia tehtäviä. Näistä tehtävistä huolehtiminen edellyttää kunnilta merkittävässä määrin lisäresursointia ja henkilöstön kouluttamista. Vastaavasti työelämävalmiuksia edistävässä palvelussa vaadittu kuntoutuksen tai sosiaalialan ammattilaisen yksilöohjauksen vaatimus on laissa uusi, kuten jo aiemmin on tuotu esille.

Muilta osin ehdotettu sääntely on Kuntaliiton näkemyksen mukaan muodoltaan riittävän joustavaa, mikä mahdollistaa erilaisten tarpeen mukaisten palvelujen kehittymisen. Perusteluissa tulisi kuitenkin ehdottomasti mainita tuetun työllistymisen työhönvalmennus yhtenä kannatettavana palvelumuotona sen perusteella, että kyseisen palvelun vaikuttavuudesta on olemassa näyttöä, toisin kuin muiden mainittujen palvelumuotojen.

Lakiehdotuksessa todetaan, että työelämävalmiuksia edistävää palvelua järjestetään asiakkaan tarpeen mukaisesti. Kuitenkin sääntelyssä rajataan työttömyysetuutta saavien osalta palvelujen järjestämispäivien lukumäärä 2-4 päivään viikossa.

Kuntaliiton katsoo, että työttömyysetuutta saavien henkilöiden minimipäivien rajaamiselle ei ole perusteita. Nykyisessä palvelujärjestelmässä on runsaasti näyttöä siitä, että jo yhden päivän palvelun tarjoamisella kyetään edistämään henkilön kuntoutumista, kun palvelujen kokonaisuus räätälöidään asiakkaan tarpeiden mukaiseksi. Lisäksi eduskunnassa on tällä hetkellä käsittelyssä 1.7.2015 voimaan tulevaksi ehdotettu kuntouttavan työtoiminnan lakiuudistus, jossa on päädytty erottamaan kuntouttavan työtoiminnan rooli muista työllistymistä edistävistä palveluista rajaamalla päivien ylärajaa, mutta säilyttämällä alaraja entisellään.

Kuntaliitto edellyttää, että kaikki ehdotetun lain mukaiset palvelut rinnastuvat aina työllistymistä edistäviksi palveluiksi ja poistaisivat näin kunnan työmarkkinatuen rahoitusvastuun palveluun osallistuvan työmarkkinatuen saajan kohdalla. Näin tosiasiallisesti mahdollistettaisiin asiakkaalle tarpeen mukaisen palvelun tarjoaminen sekä palvelujen vaikuttavuuden paraneminen, kun eri elämäntilanteissa olevien ihmisten tavoite tiettynä ajankohtana voitaisiin ottaa huomioon palvelun sisällössä heidän sosiaaliturvaetuudestaan välittämättä.

Toinen mahdollisuus lain vaikuttavuuden parantamiseksi on Kuntaliiton näkemyksen mukaan se, että sosiaaliseen kuntoutukseen osallistuville säädettäisiin oikeus sosiaalisin perustein myönnettävään kuntoutusrahaan siihen sisältyvine asianmukaisine kuntoutuskorotuksineen. Tällöin eri syistä kuntoutustarpeessa olevat henkilöt olisivat yhdenvertaisessa asemassa keskenään. Tosiasiallisesti nykyinen ja tässä ehdotettu sääntely asettaa kuntoutuksen tarpeessa olevat ihmiset eriarvoiseen asemaan sen perusteella, mistä heidän kuntoutustarpeensa johtuu.

Ehdotetussa laissa säädetään myös siitä, miten aloite työelämävalmiuksia edistävään sosiaaliseen kuntoutukseen ohjautumiseksi voi tapahtua. Sääntelystä puuttuu mm. Kelan ja kunnan eri hallintokuntien aloitteentekomahdollisuuden näkyväksi tekeminen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan perusteluissa tulee tuoda ilmi, että myös Kelalla on keskeinen rooli yhteistyössä kunnan kanssa käynnistää työelämävalmiuksia edistävään sosiaaliseen kuntoutukseen pääsy kuin myös muilla kunnan hallintokunnilla, kuten esim. etsivällä nuorisotyöllä. Lisäksi työllistymissuunnitelman sääntelyn yhteydessä tulisi selkeästi nostaa esiin se, että työllistymissuunnitelma tai monialainen työllistymissuunnitelma voi korvata erillisen sosiaalihuollon asiakassuunnitelman. Em. tukisi tarpeettomien suunnitelmien vähentämistavoitteita.

Asiakkaan velvollisuuksia kuvaavassa 12 §:ssä säädetään kunnille ja työ- ja elinkeinohallinnolle käytännössä uudesta yhteistyövelvoitteesta. Pykälässä edellytetään TE-hallintoa ja kunnan sosiaalihuoltoa laatimaan kaikille 5 §:n edellytykset täyttäville henkilöille työllistymissuunnitelma yhteistyössä. Tällä hetkellä lainsäädännössä edellytetään yhteissuunnittelua ainoastaan kuntouttavan työtoiminnan sekä TYP-lain mukaisille kohderyhmille. Sääntely laajentaa kunnan nykyistä yhteissuunnitteluvelvoitetta huomattavasti.

Kuntaliitto edellyttää, että mikäli em. muotoilu säilyy lakiesityksessä, sen aiheuttamat taloudelliset kustannusvaikutukset arvioidaan esityksessä huolellisesti ja laajenevan yhteissuunnitteluvastuun kustannukset korvataan kunnille täysimääräisesti. Nykyiset työryhmäraportissa tehdyt taloudelliset vaikutusarviot eivät sisällä tätä laajenevaa/uutta tehtävää lainkaan.

Luku 2: Lain toimeenpanosta ja järjestämisestä

Lakiehdotuksen 18 §:ssä säädetään, että kunnan sosiaalitoimen tulee ohjata asiakkaanaan oleva henkilö ilmoittautumaan työnhakijaksi työ- ja elinkeinotoimistoon ja tarvittaessa tukea asiakasta tässä. Niissä tapauksissa jossa sosiaalitoimi yhdessä asiakkaan kanssa arvioi, että henkilön palvelutarve olisi ensisijaisesti osallisuutta tukevassa toiminnassa, ohjausta ei tarvitse tehdä.

Kuntaliitto huomauttaa, että ehdotettu sääntely on ristiriidassa toimeentulotukea sääntelevän lainsäädännön kanssa. Nykyisessä toimeentulotukilaissa nimenomaan edellytetään henkilöä hakeutumaan ensisijaisen etuuden piiriin, kun taas tässä ehdotetussa sääntelyssä sosiaalitoimen olisi yhdessä asiakkaan kanssa mahdollista päättää myös toisin. Suunnitteilla olevassa perustoimeentulotuen Kela-siirrossa kunnille ei ole jätetty mahdollisuutta vaikuttaa Kelan vastuulla olevaan ohjaukseen.

Kuntaliitto katsoo, että ehdotettu sääntely on sovitettava yhteen toimeentulotukilain periaatteiden kanssa. Erityisesti tässä kohtaa olisi tarkoituksenmukaista arvioida ensisijaisen sosiaaliturvajärjestelmän kehittämistä siten, että vähintään osallisuutta edistävään sosiaaliseen kuntoutukseen osallistuttaessa henkilön ensisijaisena etuutena toimisi sosiaalisin perustein myönnetty kuntoutusraha. Mikäli kuntoutusrahaoikeus ulotettaisiin myös työelämävalmiuksia edistävään toimintaan, voitaisiin tosiasiallisesti kaikkien palveluihin osallistujien korvaukset säädellä yhdenvertaisesti.

Lain 20 ja 21 §:ssä säädellään sosiaalisen kuntoutuksen järjestämiselle tiettyjä reunaehtoja erityisesti silloin, kun kuntoutuksessa suoritetaan työtehtäviä ilman ansaintatarkoitusta. 20 §:n sääntely nimenomaisesti edellyttää, että toiminnan tulee olla tuettua eli siihen tulee sisältyä sosiaalihuollon tai kuntoutuksen ammatillisen henkilöstön tuki ja ohjaus työtehtäviin liittyvän tuen ja ohjauksen lisäksi.

Kuntaliitto edellyttää, että 20 §:n asettaman laajenevan tehtävän kustannusvaikutukset arvioidaan ja ne korvataan kunnille täysimääräisesti.

21 §:ssä säädetään siitä, että työelämävalmiuksia edistävää kuntoutusta, jossa suoritetaan työtehtäviä ilman ansiotarkoitusta, voidaan toteuttaa myös yrityksessä tai yksityisen elinkeinoharjoittajan toimesta.

Kuntaliitto pitää erittäin tärkeänä, että uuteen sääntelyyn sisällytetään mahdollisuus toteuttaa työelämävalmiuksia edistävää sosiaalista kuntoutusta myös yrityksissä ja yksityisellä sektorilla.

Kuntaliitto kuitenkin korostaa, että palvelujen tuottajakentän monipuolistuessa sääntelyssä on tarkkaan erotettava se, puhutaanko palvelun järjestämispaikasta vai palveluntuottajasta. Tulevaisuudessa - ja palvelusetelin kautta jo nyt - myös yrityspohjaisten palveluntuottajien tulee voida tarjota työelämävalmiuksia edistävää sosiaalista kuntoutusta (esim. työhönvalmennus) eli erilaisten palveluntuottajien on voitava olla markkinoilla tasavertaiset.

Pykälissä 24 ja 25 säädetään asiakkaille maksettavista korvauksista palveluun osallistumisen ajalta. Edellä esitetty koko sosiaalisen kuntoutuksen järjestelmää koskettava etuusjärjestelmän kehittämisehdotus huomioiden, Kuntaliitto kannattaa korvausten yhdenmukaistamista kaikkien palveluun osallistujien kesken sekä sitä, että nykyinen kuntouttavan työtoiminnan erillinen matkakorvaus poistuu. Kun lainsäädäntö yhtenäistyy, ei ole enää perusteita sille, että esimerkiksi työttömyyden pituus tai jonkin vammaryhmän edustajan nykyinen asema aiheuttaisi sen, että korvaukset olisivat suuremmat kuin toisella. Toimeentulotukena maksettavaksi ehdotetut kulukorvaukset tulee olla osa perustoimeentulotukea.

Kuntaliitto kuitenkin myös ehdottaa harkittavaksi sitä, että nykyiset työttömyysturvan aktiivikorotukset olisivat käytettävissä ainoastaan TE-hallinnon työllistymistä edistäviin palveluihin osallistuttaessa. Tällöin järjestelmän ohjausvaikutus avoimille työmarkkinoille olisi nykyistä voimakkaampi, kun asiakkaan toiminta- ja työllistymiskyvyn parantuessa myös hänen tulotasonsa edelleen parantuisi esim. työhallinnon palveluihin siirryttäessä. Kuntaliitto kannattaa sitä, että osallisuutta edistävästä kuntoutuksesta ei makseta kulu- eikä matkakorvauksia kuin erityiseen harkintaan perustuen. Vammaisten henkilöiden liikkumisen tukeminen tulee ratkaista vammaislakien yhdistämisen yhteydessä.

Palvelun rahoitusta koskevissa pykälissä 26 ja 27 säädetään 15 euron päiväkohtaisesta erilliskorvauksesta työelämävalmiuksia edistävän kuntoutuksen osalta. Kuntaliiton mielestä korotus on riittämätön. Kuntaliitto edellyttää että päiväkohtainen korvaus nostetaan vastaamaan palvelun järjestämisen tosiasiallisia kustannuksia 25 euroon. Lisäksi Kuntaliitto edellyttää, että korvaus sidotaan julkisten palvelujen tosiasialliseen kustannuskehitykseen indeksin kautta, jotta vältetään nykyisen tilanteen uusiutuminen, jossa palvelun rahoitus on jäänyt merkittävällä tavalla jälkeen palvelujen tosiasiallisista järjestämiskustannuksista.

Tapaturma- ja työturvallisuus sekä siirtymäsäännösten osalta Kuntaliitto katsoo, että kommentointi on vielä tässä vaiheessa tarpeetonta, koska niiden osalta sääntely on käytännössä kokonaan kesken. Tapaturmavakuutuksen osalta Kuntaliitto viittaa meneillään olevaan työtapaturma- ja ammattitautilakiuudistukseen (HE 277/2014 vp), jolla on merkitystä tämänkin lain sääntelyn osalta. Siirtymäsäännöksessä tulisi erittäin huolellisesti arvioida erityisesti nykyisin työsuhteisissa palveluissa sekä avotyötoiminnassa olevien henkilöiden asema. Kuntaliitto kannattaa työryhmän lakiehdotuksessa sitä, että sosiaalihuoltona ei enää tulevaisuudessa järjestettäisi työsuhteista toimintaa.

Lopuksi Kuntaliitto toteaa, että Teos-lain jatkovalmistelu tulee tehdä kiinteässä yhteistyössä kuntien edustajien ja Kuntaliiton kanssa huomioiden myös menossa olevien Työllisyyspoliittisen kuntakokeilun ja Osatyökykyiset työssä -ohjelman tulokset sen lisäksi mitä työryhmän loppuraportin saatteessa jo on erikseen mainittu huomioitaviksi.

 

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveysyksikkö

Ellen Vogt
erityisasiantuntija

tags
Ellen Vogt

Etunimi
Ellen
Sukunimi
Vogt
Erityisasiantuntija, työvapaalla 31.7.2019 asti

Yhteystiedot
Vastuualueet
  • toimeentulotuki ja sosiaaliturvaetuudet
  • aikuissosiaalityö
  • kuntoutus
  • päihde- ja mielenterveyspalvelut
Organisaatio
Suomen Kuntaliitto ry
Yksikkö
Sosiaali ja terveys
Tiimi
Sosiaali- ja terveyspalvelut-tiimi