Ammatillisen koulutuksen laatustrategia 2011-2020

1.    Johdanto

Opetus- ja kulttuuriministeriön asettama työryhmä on valmistellut ehdotuksen ammatillisen koulutuksen laatustrategiaksi. Sen tuli kattaa kaikki ammatillisen koulutuksen kansallisen laatujärjestelmän osat ja kaikki ammatillisen koulutuksen järjestämismuodot. Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa ehdotuksesta ammatillisen koulutuksen laatustrategiaksi. Lausunto on pyydetty antamaan 9.5.2011 mennessä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan arviointi ja tietoon perustuvan johtamisen merkitys korostuu ammatillisessa koulutuksessa, koska sen toimintaa ohjataan puitelainsäädäntötyyppisesti, mikä antaa kunnille ja alueellisille toimijoille tarpeenmukaisen toimintavapauden. Tällöin omistajaohjaus ja –vastuu korostuvat.

Arviointijärjestelmän tulee olla selkeä. Kansallisen ja paikallisen arvioinnin tehtävien ja työnjaon tulee olla selvä ja sen tulee perustua koulutuspoliittiseen tehtävänjakoon.

Kansallisen ulkopuolisen arvioinnin tulee tuottaa tietoa kansallisen tason parlamentaarisen päätöksenteon tarpeisiin ja koulutuspoliittisten kansallisten linjausten tekemiseen. Ulkopuolisen arvioinnin tulee olla luotettavaa ja riippumatonta. 

Paikallinen arviointi tukee demokraattista, tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Lisäksi se tukee asiakaslähtöisten ja työelämän osaamistarpeita vastaavien ammatillisen koulutuksen palvelujen kehittämistä.

Organisaatioiden omat laatujärjestelmät ja itsearviointi ovat organisaation johtamisen välineitä, johon kansallisen tason ohjein ja suosituksin ei tule puuttua. Nykyinen lainsäädäntökään ei anna tähän toimivaltuuksia.

Kuntaliitto pitää hyvin organisoitua ja toteutettua arviointia tärkeänä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan arviointi on hyvän toiminnan kehittämisen edellytys ja tärkeä työväline.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan laatustrategialuonnoksessa paikallista ja kansallista arviointia ja arvioinnin tehtäviä sekä työnjakoa ei ole riittävän selkeästi erotettu toisistaan.

Laatustrategialuonnoksessa säädöspohja ja toimivaltuudet sekä strategiassa esitettyjen toimenpiteiden vaatimat säädösmuutokset on jätetty huomioimatta.

Kuntaliitto katsoo, että laatustrategialuonnoksessa ei ole otettu kantaa siihen, miten varmistetaan ulkopuolisen arvioinnin luotettavuus ja riippumattomuus.

Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa vuosille 2007-2012 edellytetään, että laaditaan ammatillisen koulutuksen kansallinen laatustrategia, jolla tuetaan koulutuksen järjestäjiä laadun jatkuvassa parantamisessa. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan nyt laadittu ammatillisen koulutuksen laatustrategia ei vastaa Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa vuosille 2007-2012  asetettua tavoitetta. Toisin kuin kehittämissuunnitelmassa edellytetään, nyt laaditussa laatustrategialuonnoksessa lisätään valtion kuntiin ja kuntakonserniin kohdistuvaa kontrollia ja ohjausta sekä kuntien tehtäviä.  

2. Kuntien rooli ammatillisessa koulutuksessa

Ammatillinen koulutus on osa peruspalveluohjelmassa määriteltyjä kuntien peruspalveluita. Suurin osa ammatillisen koulutuksen järjestäjistä on kuntakonserniin kuuluvia. Kunnat tai kuntakonserniin kuuluvat yhteisöt järjestävät lähes 90 % ammatillisesta peruskoulutuksesta. Ammatillinen koulutus on tärkeä osa kuntien koulutus-, elinkeino- ja työllisyyspolitiikkaa. Lisäksi ammatillisella koulutuksella on tärkeä tehtävä osana kuntien syrjäytymistä ehkäisevässä työssä.Ammatillinen peruskoulutus on kaikkien kuntien rahoitusvastuulla oleva palvelu. 

Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen ohjausta tulee tarkastella kuntalain näkökulmasta. 

Kuntaliitto korostaa, että kunnilla on kuntalain mukainen oma arviointijärjestelmänsä, joka on osa kunnan ohjaus-, johtamis- ja seurantajärjestelmää sekä vuorovaikutusta kuntalaisten kanssa. Järjestelmä liittyy palvelujen järjestämiseen sekä tuottamiseen.  

Kunnilla on omat koulutus- ja kulttuuripoliittiset strategiansa, josta lähtien paikalliset tavoitteet asetetaan kansallisten tavoitteiden pohjalta. Kunta on koulutuspoliittinen toimija, joka järjestää koulutusta joko kunnan omana toimintana, kuntayhtymän tai kuntakonserniin kuuluvan yhteisön toimesta paikallisten ja alueellisten olosuhteiden sekä koulutus- ja kehittämistarpeiden mukaan.  

Koulutukselle paikallisesti asetettavien tavoitteiden, omistajapoliittisten sekä kuntarahoittajan tavoitteiden merkitys sivuutettaisiin, mikäli laatustrategiassa esitetyt toimet otettaisiin käyttöön luonnoksen esittämällä tavalla.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan luonnoksesta puuttuu kokonaan esimerkiksi omistajaohjauksen merkitys ja vaikutus ammatilliselle koulutukselle.  

Kuntien tarkastuslautakuntien arviointi kehittyy koko ajan tehokkaammaksi ja entistä luotettavammaksi arviointitoiminnan muodoksi, johon liittyy myös ammatillisen koulutuksen toimialakohtaisia arviointeja.

Laatustrategiassa ei ole huomioitu kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevia valtioneuvoston tulevia linjauksia.

Kuntaliiton esittämässä kokoavassa rakenneuudistuksessa, jossa kunnilla on keskeinen rooli, ammatillinen koulutus integroituu kiinteäksi osaksi kuntalaisten palvelukokonaisuutta.

Kuntaliiton hallituksen tekemän linjauksen mukaan uuden kuntalain tulee jäsentää ja tehdä läpinäkyväksi kunnallinen demokratia, päätöksenteko, johtaminen ja hallinto sekä toiminta ja talous.  

Suomen perustuslain 121 § 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Tarkoitus siis on, että kuntien tehtävien hoitamista ohjataan lähtökohtaisesti vain lainsäädännöllä. Lakien sisältöä täsmennetään asetuksilla. Tämä koskee myös koulutuksen arviointia, josta tarkempia säädöksiä voidaan antaa vain asetuksella.  

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (21.8.1998/630) 24 §:ssä, Koulutuksen arviointi, säädetään, että valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä arvioinnista ja sen kehittämisestä. Vastaava säädös on laissa ammatillisesta aikuiskoulutuksesta (21.8.1998/631) 15 §, Koulutuksen arviointi. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan nykyinen ammatillisen koulutuksen arviointia koskeva lainsäädäntö on riittävä. 

Ammatillisen koulutuksen järjestäjän tulee lainsäädännön perusteella arvioida omaa toimintaansa, mutta tämä arviointi ei edellytä erillisten laadunvarmistus ja -hallintajärjestelmien käyttöä. 

Edellä mainittuihin lakeihin viitaten Kuntaliitto katsoo, että useat ammatillisen koulutuksen laatustrategialuonnoksessa esitetyistä toimenpiteistä vaatisivat parlamentaarista käsittelyä ja muutoksia lainsäädäntöön ja asetuksiin. Nyt laatustrategialuonnoksessa ei selkeästi oteta kantaa, millä taholla toimeenpanovalta esitettyihin asioihin on. 

3.    Arvioinnin kokonaisvaltaisuus
 

Ammatillisen koulutuksen arviointi muodostaa kokonaisuuden, johon kuuluvat esimerkiksi erilaisten tila- ja teema-arviointien lisäksi niin oppimistulosten arviointi kuin kansainvälinen arviointikin.  

Arvioinnista annetun asetuksen (1061/2009) mukaan ulkopuolista arviointia varten opetus- ja kulttuuriministeriön yhteydessä toimii riippumattomana asiantuntijaelimenä Koulutuksen arviointineuvosto. Sen tehtäviin kuuluu myös muun muassa tukea koulutuksen järjestäjiä koulutuksen arviointia koskevissa asioissa sekä osallistua kansainväliseen arviointitoimintaa koskevaan yhteistyöhön. 

Selvityshenkilöt, kansliapäällikkö Harri Skog ja ylijohtaja Håkan Mattlin, ovat esittäneet opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta tekemässään selvityksessä, että nykyiset Koulutuksen arviointineuvosto, Korkeakoulutuksen arviointineuvosto sekä Opetushallituksen arviointitoiminnot ja mahdollisesti myös Ylioppilastutkintolautakunnan toiminnot koottaisiin yhteen.

Selvityshenkilöt perustelevat, että toimintojen yhteen kokoamisella voitaisiin saavuttaa toiminnallisia ja taloudellisia synergiaetuja sekä vahvistaa koulutuksen arviointikeskuksen riippumatonta ja itsenäistä asemaa arviointitoiminnassa. Lisäksi voitaisiin vahvistaa koulutuksen arviointitoiminnan kansallista ja kansainvälistä roolia suomalaisessa koulutustoiminnassa sekä koota arviointiin liittyvää osaamispotentiaalia yhteen.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan voimavarojen kokoaminen ja keskittäminen on kannatettavaa ja palvelee arviointia ja sen osaamisen kehittymistä. Se mahdollistaa päällekkäisyyksien vähentämisen, vahvistaa voimavaroja, selkeyttää työnjakoa, poistaa jännitteitä eri toimijoiden välillä sekä vähentää tiedonantajatahoina toimivien kuntien ja koulutuksen järjestäjien kuormitusta. Arvioinnin riippumattomuuden takaamiseksi on erityisesti Opetushallituksen arviointitoiminnan siirtäminen uuteen koulutuksen arviointikeskukseen välttämätöntä.

Kuntaliitto korostaa, että myös ammatillisen koulutuksen ulkoinen arviointi ja laadun kehittämistä tukeva toiminta tulee keskittää esityksen mukaisesti uuteen koulutuksen arviointikeskukseen. Laatustrategialuonnoksessa sen sijaan esitetään uusia toimenpiteitä, jotka nykyisestäänkin hajottaisivat arviointitoimintaa ja niukkoja resursseja.

Arviointiasetuksen mukaan Koulutuksen arviointineuvoston tehtäviin kuuluu osallistua kansainvälistä arviointitoimintaa koskevaan yhteistyöhön.

Kuntaliiton mukaan Koulutuksen arviointineuvoston roolia kansainvälisessä yhteistyössä tulee vahvistaa. Se tulisi osallistua tiiviimmin mm. EQAVET, EQF ja ECVET –kehittämistyöhön.

4.    Lopuksi 

Yhteenvetona voidaan todeta, että laatustrategialuonnos on pohja yhteiselle keskustelulle. Työryhmä on tehnyt paljon työtä ja työryhmän tehtävä on ollut aikatauluun nähden vaativa.  

Kuntaliitto ei kuitenkaan voi kannattaa työryhmän laatustrategialuonnoksessa esitettyjä asioita niiden keskeneräisyyden ja jäsentymättömyyden vuoksi.   

Kuntaliitto korostaa, että laatustrategialuonnoksesta puuttuvat kokonaan ohjaus- ja toimivaltakysymysten määrittely sekä säädöspohjan tarkastelu. 

Lisäksi laatustrategialuonnokseen ei sisälly kustannusvaikutusten arviointia, mikä nykyisessä taloudellisessa tilanteessa on ehdottoman tärkeä. Esimerkiksi auditoinnin kustannukset ovat alustavien arvioiden mukaan noin 4 milj. euroa. 

Kuntaliitto huomauttaa, että peruspalveluohjelman valmistelun yhteydessä ministeriryhmä on sopinut, että valtio lähtökohtaisesti pidättäytyy kuntien menoja lisäävistä toimista. 

Kuntaliitto toteaa, opetus- ja kulttuuriministeriön tulee viedä ehdotus laatustrategiaksi käsiteltäväksi peruspalveluohjelmamenettelyn mukaisesti kunnallistalouden ja –hallinnon neuvottelukuntaan.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen
varatoimitusjohtaja

Anneli Kangasvieri
johtaja, opetus ja kulttuuri