Lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle 3.2.2011, 3991/90/2010, Juha Patrakka

Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista koskeva raportti

Lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle 3.2.2011, 3991/90/2010, Juha Patrakka 
 

Selvityshenkilöiden Hannele Salmisen ja Pekka Ylä-Anttilan raportti Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistaminen ehdottaa muutoksia kunta-valtio -suhteiseen rahoitukseen sekä ohjaus- ja hallintomalliin. Raportissa on kartoitettu eri tahojen käsityksiä ammattikorkeakoulutuksen nykytilasta ja toivotusta kehityssuunnasta. Tuloksista käy selvästi ilmi tyytyväisyys nykytilanteeseen koulutustehtävän osalta ja jonkinasteinen tyytymättömyys tutkimus -ja kehitystehtävän osalta. Merkittävään perustehtävän, aluekehitystehtävän hoitamiseen ollaan melko tyytyväisiä.

Ammattikorkeakoulujen perusrahoitus on osa kuntien valtionosuusjärjestelmää. Ns. ylläpitäjämallissa valtio ja kunnat yhteisesti maksavat kaikista laskennallisesti toteutuneista kustannuksista: valtion maksuosuus on voimassa olevan lain mukaan 41,89% ja kaikkien kuntien yhteinen osuus 58,11%. Kustannusten tarkistus tehdään neljän vuoden välein ja indeksitarkistukset vuosittain.

Selvityshenkilöiden päätelmän mukaan rahoitusjärjestelmä ei ole sen kaltainen, että se ohjaisi toiminnan tehostamiseen ja sitä kautta kustannussäästöihin vaan tavoittelee koulutuksen suurempaa volyymiä ja menolisäyksiä.

Kuntaliitto yhtyy selvityshenkilöiden näkemykseen siitä, että nykyinen ylläpitäjämalli ei kannusta kustannustehokkuuteen. Kuntaliitto toteaa, että rahoitusjärjestelmän muutos on mahdollista myös nykyisessä hallinnollisessa mallissa ja valtio-kunta -perusteisessa rahoituksessa, eikä se sinällään vaatisi muutoksia ammattikorkeakoulujen hallinto- ja ohjausjärjestelmään.

Selvityshenkilöt esittävät yhtenä vaihtoehtona ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirtämistä kokonaan valtiolle. Perusteluina on mm. se, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen hallinto- ja ohjausjärjestelmät ovat lähentyneet toisiaan ja rahoituksessa olevat erot ovat haitanneet yhteistoimintaa. He ehdottavat kustannussidonnaisuudesta luopumista ja siirtymistä indeksillä vuosittain tarkistettavaan perusrahoitukseen, joka perustuisi tuloksellisuuteen. Ehdotuksena on myös, että otettaisiin käyttöön yliopistorahoituksen kaltainen strategiarahoitus, jonka suuruudesta sovittaisiin määrävuosittain.
Raportissa on myös hahmoteltu vaihtoehtona kunta – valtio -jakosuhteen muutosta siten, että kuntien rahoitusosuutta pienennettäisiin, mutta selvityshenkilöt käytännössä ohittavat sen.  

Valtion rahoitukseen siirtyminen tapahtuisi kustannusneutraalisti niin, että tämänhetkisen kuntien osuuden siirtyessä valtion hoidettavaksi vastaava tarkistus tehtäisiin alentamalla kuntien saaman valtionosuuden tasoa.

 

Kuntaliitto pitää selvityshenkilöiden esitystä oikeansuuntaisena kustannussidonnaisuudesta luopumisen ja indeksitarkistamiseen siirtymisen osalta. Kustannussidonnaisuus ei ole riittävän toimiva etenkään muutostilanteissa eikä se myöskään tarpeeksi paljon kannusta tehokkuuden lisäämiseen. Selvityshenkilöiden ehdotuksen mukainen perusrahoituksen siirtyminen valtiolle myös selkeyttäisi rahoituksen ja tuloksellisuuden yhteyttä. 

Perusrahoituksen oheen selvityshenkilöiden ehdottaman strategiarahoituksen tulisi olla luonteeltaan nykyisiä valtionavustuksia vastaavaa rahoitusta ja se tulisi jättää tarkastelun ulkopuolelle rahoituksen järjestelmämuutoksen kustannusneutraliteettia tarkistettaessa.
Strategiarahoituksen tulisi myös selkeästi painottua ammattikorkeakoululain aluekehitystehtävän täyttämiseen.  

Ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto valtiolle edellyttää laskelmien ja muiden siihen liittyvien asioiden valmistelua yhteistyössä kuntaliiton kanssa mm. valtionosuusprosentin määrittämiseksi kunta – valtio -suhteessa.

 

Kunnan rahoitusosuus määräytyy tasasuuruisesti asukasluvun mukaan, joten on vaikeasti ymmärrettävissä johtopäätöstä, että pelkällä asukaskohtaisella rahoitusosuuden muutoksella erityisesti köyhimpien kuntien vastuu vähenisi.

Ammattikorkeakoulujen hallinnon juridisen muodon osalta selvityshenkilöt esittävät vaihtoehtoisesti joko puhtaasti osakeyhtiömalliin siirtymistä tai nykyisen ylläpitojärjestelmän säilyttämistä. Varsinaista muutosta omistajuuteen ei esitetä.
Selvityksessä on pidetty ammattikorkeakoulujen nykyisten kolmen juridisen muodon esiintymistä sekavuutta aiheuttavana ja myös yliopistoyhteistyötä haittaavana. Nähdään tavoiteltavimpana siirtymistä yhdenkaltaiseen juridiseen muotoon osakeyhtiöpohjaisesti järjestettynä. 

 

Kuntaliitto ei pidä kannatettavana nykyisenkaltaisista eri hallintomalleista luopumista. Kunnat ovat toimineet ammattikorkeakoulujen perustajina ja kehittäjinä ja ovat valinneet hyväksi havaitsemansa juridisen muodon omistamilleen laitoksille. Selvityksestä ei käy ilmi perusteita, miksi osakeyhtiömuoto olisi paras vaihtoehto. Pelkkään osakeyhtiömalliin ohjaaminen ei myöskään sopisi kunnallisen itsehallinnon periaatteeseen.

Selvityshenkilöt ehdottavat ammattikorkeakoulujen hallintomallin yksinkertaistamista siten, että niissä vältyttäisiin sisäisen hallituksen ja strategisen hallituksen tehtävien sekoittumiselta. Kahden hallituksen tehtävien ja roolien koetaan olevan jäsentymättömiä etenkin yhteistyötilanteissa. Siksi selvityshenkilöt esittävät sekä osakeyhtiömallisen että kunta- tai kuntayhtymäpohjaisen hallinnon järjestämistä siten, että ammattikorkeakouluilla on omistajan strateginen hallitus ja erillinen monijäseninen hallintoelin. Näiden työnjakoa selvennettäisiin siten, omistajan päätökset ja yhteistyö hoidettaisiin varsinaisessa eli strategisessa hallituksessa ja opetukseen, tutkimus-kehitys-innovaatiotoimintaan, henkilöstöön ja opiskelijoihin liittyvät asiat johtosäännöllä määrättävässä hallintoelimessä.

 

Kuntaliitto katsoo, että hallinnon tehtävien selkeyttäminen ehdotetulla tavalla on tarpeellista. Ammattikorkeakoulun hallituksen oman tehtävän onnistumisen kannalta on välttämätöntä, että hallitus ammattikorkeakoulun säännön nojalla voi asettaa osan tehtävistä hallintoelimelle, joka on luonteeltaan laitoksen johtoryhmä. Ammattikorkeakoululain 11 § tulisi muuttaa mahdollistamaan tehtävien oikea jako.

Selvityksessä on kartoitettu laajalti ammattikorkeakoululaitoksen menestymistä tutkintojen suorittamisessa. Tuloksellisuus näyttää sen valossa koko kentän laajuudessa heikohkolta ja myös viime aikojen kehityksestä löytyy raportin mukaan pettymyksen aiheita. Tutkintojen suorittamisessa on viivettä ja keskeyttämisiä tapahtuu liian paljon. 
Tutkintomenestymistä ei ole raportissa selkeästi liitetty rahoituksen ja hallinnon uudistamisen kysymykseen, vaan sillä on ilmeisesti haluttu tulkita nykyisen toimintatavan onnistumisastetta koulutustehtävän toteuttamisessa ja edelleen asettaa tarpeelliseksi pohtia toimilupien uudelleenjärjestelyjä.

 

Kuntaliitto pitää ensiarvoisen tärkeänä, että ammattikorkeakoulujen tutkintojen suorittamisaikoihin ja keskeyttämisasteeseen kiinnitetään suurta huomiota. Kysymys on kansallisesti ensiarvoisen tärkeän henkisen pääoman hyödyntämisestä osuvasti ja oikea-aikaisesti. Koulutuspaikkamäärien tarkastelu ja toimilupiin liittyvät tarkennukset on  mahdollista tehdä rahoituksen ja hallinnon muutoksista riippumattomana asiana ja niihin tulisi ryhtyä viipymättä. Panostukset, jotka luovat aitoa vetovoimaisuutta, parantavat varmuudella menestymistä opiskelussa.

Raportissa todetaan, että koulutuksen liikatarjonta keskittyy erityisesti muutamille koulutusaloille ja maantieteellisille alueille ja että koulutustarjonnan sopeuttamista ei kyetä nykyjärjestelmässä turvaamaan.

 

Kuntaliitto huomauttaa, että nykyjärjestelmässä OKM määrittää tavoite- ja tulossopimusneuvotteluissa aloituspaikat koulutusaloittain, joten jo nyt koulutustarjonnan ja tarpeen sopeuttaminen on ollut opetusministeriön päätettävissä. Epäselväksi jää, tarkoittavatko selvityshenkilöt, että nykyinen ohjaus tulisi tältä osin jotenkin muuttaa, esim. siten että ammattikorkeakouluille on määritetty vain kokonaisopiskelijamäärät.

Selvityksessä on tarkasteltu ammattikorkeakoulujen aluekehitystehtävää ja erityisesti kiinnitetty huomiota t&k-toimintaan. Pk –sektoria palveleva toiminta hakee muotoaan, ja saattaakin kärsiä useiden alueellisten päällekkäisten toimintojen ja välittäjäorganisaatioiden paineesta. Alueittainkin eroja syntyy, mikä varmaankin kertoo erilaisista toimintaympäristöistä.

 

Kuntaliitto katsoo, että ammattikorkeakoulujen merkitys omille alueilleen on niin suuri, että onnistuminen t&k–toiminnassa tulee varmistaa. Yksittäisten ammattikorkeakoulujen vahvistaminen täytyy suunnitella huolella ja lisäksi tulee taata, että ammattikorkeakouluverkosto säilyy aluenäkökulmasta tarkasteltuna kattavana.

 

Ammattikorkeakoulun tulokset ja menestyminen on ollut riippuvainen siitä, miten sen toiminta on voitu nivoa alueelliseen kehittämiseen. Ammattikorkeakoululla tulee olla aidosti oikeus valita hallintomallinsa, joka parhaiten vastaa alueen tarpeita.  

 

Kuntaliitto kannattaa ehdotusta, että kahden vuoden poissaolo-oikeus opiskelijalta poistettaisiin opintojen alussa.

Selvityshenkilöiden raportti tuo kaikkinensa esiin monia uudistustarpeita. On tarpeen uudistaa koulutusalalähtöisesti hallintoa ja ohjausta, jotta voitaisiin parantaa toiminnallisuutta. Rahoitusjärjestelmää tulisi kehittää yleisen ohjailtavuuden ja vastaavuuden vuoksi sekä tuloksellisuuden parantamiseksi ja edelleen tarkastella koulutustehtävän määrittelyä työelämälähtöisyyden lisäämiseksi.
Kuntaliitto kannattaa raportissa olevaa lähtökohtaa siitä, että korkea-asteella on duaalimalli.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen
varatoimitusjohtaja

Anneli Kangasvieri
johtaja, opetus ja kulttuuri

 

Linkit: