Arvonlisäveron tukikelpoisuudesta Central Baltic -Interreg IVA 2007–2013-ohjelman tekninen tuki -hankkeessa

​Varsinais-Suomen liitto on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa siitä voidaanko Central Baltic -Interreg IVA 2007–2013-ohjelman tekninen tuki -hankkeen hankintoihin sisältyvää arvonlisäveroa pitää kuntayhtymälle siinä mielessä lopullisena kustannuksena, että veron määrä voidaan sisällyttää tukikelpoisena menoeränä Komissiolle osoitettavaan maksupyyntöön huomioon ottaen asiaa säätelevät EU- ja kansalliset säädökset.

Arvonlisäverolain näkökulmasta kuntien ja kuntayhtymien toiminta jakautuu arvonlisäverovelvolliseen liiketoimintaan ja muuhun ns. kunnan viranomaistoimintaan. Verollista liiketoimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron kunnat ja kuntayhtymät saavat vähentää normaalisti arvonlisäverolain mukaisesti. Tällaisessa toiminnassa arvonlisävero voidaan vähentää täysimääräisesti eikä arvonlisäveron osuutta pidetä tukikelpoisena kustannuksena.

Suurin osa kunnallisten toimijoiden toiminnasta on muuta kuin arvonlisäverolain mukaista liiketoimintaa ja jää näin ollen lain mukaisen vähennysoikeuden ulkopuolelle. Tämänkaltainen toiminta käsitellään kunnissa ja kuntayhtymissä arvonlisäverotuksellisesti ainoastaan kuntia ja kuntayhtymiä koskevassa palautusjärjestelmässä.

Varsinais-Suomen liiton antamien tietojen mukaan ohjelman hallinnointi on kuntayhtymän verotonta toimintaa, jolloin arvonlisävero on käsitelty kuntapalautusjärjestelmän mukaisesti.

Ilman erityissääntelyä kunnille olisi edullisempaa tuottaa verottomassa toiminnassaan käyttämänsä palvelut itse kuin hankkia ne verovelvolliselta elinkeinonharjoittajalta. Tällaisen kilpailuvääristymän estämiseksi otettiin arvonlisäverotukseen siirtymisen yhteydessä käyttöön kuntien hankintoihin sisältyvä arvonlisäveron palautusmenettely, jossa kunta saa valtiolta hyvityksen verottoman toimintansa hankintoihin sisältyvästä verosta. Euroopan yhteisön kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY nojalla kunnan virallistoimiin sisältyvän arvonlisäveron on kuitenkin tarkoitettu jäävän kuntien lopulliseksi kustannukseksi.

Tästä johtuen palautusjärjestelmän perusteella kunnille palautettu määrä säädettiin perittäväksi takaisin niiden asukasluvun mukaan määräytyvänä osuutena (L arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta 79/1994).

Takaisinperintäjärjestelmän katsottiin kuitenkin arvonlisäveron palautusten ja takaisinperinnän kuntakohtaisen kohtaanto-ongelman vuoksi vääristävän kuntien välisiä taloudellisia suhteita. Myöskään edestakaisen rahaliikenteen valtion ja kuntien välillä ei katsottu edesauttavan hallinnollista tehokkuutta. Näillä perusteilla erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä ja edestakaisesta rahaliikenteestä luovuttiin vuoden 2002 alusta lukien. Lähtökohtana uudistuksessa oli valtion ja kuntien rahoituksen välinen kustannustenjaon muuttumattomuus. Takaisinperinnästä luopumisesta aiheutuva valtion vuotuisien tulojen menetys huomioitiin muissa valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa, niin että kuntien yhteisöveron jako-osuutta pienennettiin ja kuntien valtionosuuksia laskettiin poistamalla valtionosuuksien kustannuspohjista arvonlisävero.

Tosiasiassa kunnat näin ollen edelleen hyvittävät AVL 130 §:n nojalla saamansa arvonlisäveropalautukset valtiolle ja arvonlisävero jää kuntasektorille todelliseksi ja lopulliseksi kustannukseksi. 

Kuntayhtymät ovat osa kuntasektoria ja ovat siten arvonlisäverotuksen palautusjärjestelmän sekä niiden takaisinperinnän piirissä. Kuntien että kuntayhtymien saamien palautusten takaisinperintä kohdistui ennen vuoden 2002 muutosta kokonaisuudessaan kuntiin. Täten, vaikka takaisinperintä ei kohdistunut suoraan kuntayhtymiin, niin niiden saamat palautukset perittiin kuntasektorilta takaisin. Muutosta valmisteltaessa ”Kuntien hankintojen arvonlisäverotyöryhmä” selvitti takaisinperintäjärjestelmän kohdentamista myös kuntayhtymiin, mutta päätyi esittämään edelleen mallia jossa pääosa takaisinperinnästä kohdentuisi jatkossakin kuntiin. Kuten aiemmin todettiin, niin vuoden 2002 takaisinperintään liittyvässä uudistuksessa kuntien yhteisöveron jako-osuutta pienennettiin ja kuntien valtionosuuksia laskettiin poistamalla valtionosuuksien kustannuspohjista arvonlisävero. Takaisinperinnästä pieni osa kohdistui sen seurauksena suoraan kuntayhtymiin (valtionosuusjärjestelmän kautta), mutta suurin osa takaisinperinnästä kohdistuu edelleen kuntiin, vaikka takaisinperintä sisältää myös kuntayhtymien saamat arvonlisäverojen palautukset. Sekä kuntien, että kuntayhtymien saamat arvonlisäve-rojen palautukset ovat siten huomioitu kuntien rahoitusta alentavasti ja koko kuntasektorin saamat palautukset jäävät kuntasektorin lopulliseksi kustannukseksi direktiivin edellyttämällä tavalla.

Rakennerahastoista osarahoitettavien kuntasektorin hankkeiden osalta käsitys arvonlisäveron hyväksyttävyydestä tukikelpoisena kustannuksena vaihteli eri rahoittajien välillä aina vuoteen 1998 asti, jolloin Korkein hallinto-oikeus antoi ratkaisunsa KHO 1998 T 825. Ratkaisussaan Korkein hallinto-oikeus katsoi, että avustettavaan hankkeeseen kohdistuva osuus arvonlisäveron palautuksesta, jonka kunta suorittaa takaisin valtiolle, voidaan hyväksyä valtion talousarvion kautta kulkevista rakennerahastovaroista tukeen oikeuttavaksi lopulliseksi kustannukseksi. Samaa periaatetta on katsottu voitavan noudattaa myös komissiosta suoraan esimerkiksi maakunnan liittojen kautta kulkevien varojen osalta.

Ratkaisun osalta on huomionarvoista myös se, että kyseessä oli koulutuskuntayhtymä ja siten kuntayhtymänkin osalta arvonlisäverojen katsottiin jäävän sen lopulliseksi kustannukseksi, vaikka takaisinperintä tältäkin osin kohdistui peruskuntiin. Valtiovarainministeriö antoi tapauksen käsittelyn yhteydessä lausunnon lääninoikeudelle, jossa se katsoi arvonlisäveron muodostuvan selkeästi lopulliseksi kustannukseksi kuntasektorille ja olevan siten täysimääräisesti tukikelpoinen ja ministeriön tulkinnan mukaan EU oikeuden mukainen.

Komissio ei ole suorittamissaan tarkastuksissa asettanut järjestelmää kyseenalaiseksi. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että takaisinperintäjärjestelmästä luopumista koskeva muutos on lähtökohtaisesti menettelyllinen.

Kuntaliitto on 12.11.2001 pyytänyt sisäasiainministeriöltä lausuntoa koskien arvonlisäveronhyväksyttävyyttä tukikelpoisena kustannuksena kuntien toteuttamissa EU-hankkeissa. Sisäasiainministeriö on 16.5.2002 antanut asiasta lausunnon.

Asiaa oli kyseistä lausuntoa varten tuolloin käsitelty sisäasiainministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, työministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, opetusministeriön sekä verohallituksen välisissä neuvotteluissa.

Lausuntopyynnön ja lausunnon tarkoituksena oli varmistaa yhtenäinen käytäntö eri rahoittajien tekemissä ratkaisuissa. Sisäasiainministeriö katsoi lausunnossaan, että kuntien hankkeissa noudatetaan edelleen Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa omaksuttua näkemystä, jonka mukaan kunnan viranomaistoimissaan hankinnoista maksama arvonlisävero jää tosiasiallisesti kunnan lopulliseksi kustannukseksi ja on siis komission asetuksen (EY) N.o 448/2004 tukikelpoisuussäännön 7 mukainen Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien hankkeiden tukikelpoinen meno. Käytäntö ei siten ole EU:n arvonlisäverodirektiivin tai tukikelpoisuussäännöstöjen vastainen.

Tämän lisäksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on pyytänyt valtiovarainministeriöltä lausuntoa koskien arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta kuntasektorille.

Valtiovarainministeriö on antanut asiasta 31.3.2004 päivätyn lausunnon tarkastusvirastolle. Lausunnon mukaan arvonlisäveron osuutta käsitellään valtion ja kuntien välisissä suhteissa tavanomaisena kustannustekijänä. Jos arvonlisäverokustannus liittyy kunnan verottomaan toimintaan, otetaan se huomioon muiden kustannusten tapaan laskettaessa tukien määrää.
Palautettavat arvonlisäverot ovat valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa otettu huomioon valtionosuuksien pohjana olevien kustannusten osalta ja yhteisöveron jako-osuutta pienentävänä tekijänä.

Täten kunnille maksettavien avustusten tulee jatkossakin kattaa myös arvonlisäveron osuus, koska kustannuksiin liittyvät arvonlisäverot ovat kunnille lopullinen kustannus ja siten korvattava kustannus.

Kansallisessa lainsäädännössä ei ole tapahtunut muutoksia tältä osin vuoden 2002 jälkeen. Täten KHO:n ratkaisun, sisäasiain- ja valtiovarainministeriön lausuntojen mukaisesti palautusjärjestelmässä käsiteltävää arvonlisäveroa pidetään edelleen kuntasektorilla lopullisena kustannuksena niin kunnille kuin kuntayhtymillekin.

EU tasolla sääntelyssä on tehty joitakin tarkennuksia ja sanamuotojen muutoksia vuosien mittaan, mutta Kuntaliiton näkemyksen mukaan asiallisesti edellytykset arvonlisäveron tukikelpoisuudelle eivät ole muuttuneet. Kuten aiemminkin, niin arvonlisäveroa pidetään tukikelpoisena kustannuksena niissä tapauksissa, joissa sen katsotaan jäävän tuen saajan lopulliseksi kustannukseksi.

Viimeksi Kuntaliitto selvitti mahdollisia muutoksia EU säännöksissä syksyllä 2015 liittyen valtion kunnille maksamiin maatalouslomituksen korvauksiin niihin liittyvään sääntelyyn vuonna 2014 tehtyjen muutosten johdosta. Kyse on tehtävästä, jota kunnat hoitavat valtion puolesta valtion korvatessa toiminnasta kunnille aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti. Kuntaliitto tiedusteli Komissiolta muutoksen tulkinnasta ja sen mahdollisista vaikutuksista arvonlisäveron korvattavuuteen Suomen järjestelmässä. Kuntaliitto sai vastauksen Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisyksikön varajohtajalta (Helena Vangby). Vastauksessa arvonlisäveron korvattavuus maatalouden osalta rinnastettiin EU:n rakennerahastoihin ja niitä koskevaan sääntelyyn ja todettiin, että säännösten arvonlisäverokohtelun on tarkoitus vastata tältä osin toisiaan eikä tarkoitus ole ollut muuttaa arvonlisäveron tukikelpoisuutta. Vastauksen perusteella arvonlisäveron tukikelpoisuus riippuu edelleenkin täysin kansallisesta sääntelystä ja siitä, katsotaanko arvonlisäveron jäävän tuensaajan lopulliseksi kustannukseksi.

Edellä esitetyn perusteella Kuntaliitto katsoo, että kansallisen sääntelyn nojalla palautusjärjestelmässä käsitelty arvonlisävero jää kuntien ja kuntayhtymien lopulliseksi kustannukseksi. Tulkinta on ollut vakiintunut ja yleisesti hyväksytty viimeistään Korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 1998 (KHO 1998 T 825) antamasta ratkaisusta lukien eikä kansallisessa sääntelyssä ole tapahtunut muutoksia vuoden 2002 jälkeen. Lausunnon antopäivään mennessä myöskään EU-säädöksissä ei ole tältä osin tapahtunut asiallisesti merkittäviä muutoksia. Täten arvonlisävero on kansallisten säädösten perusteella lopulliseksi kustannukseksi jäädessään tukikelpoinen kustannus esimerkiksi EU:n rakennerahastojen hankkeissa. Asiantila on siten ollut tältä osin muuttumaton viimeistään vuodesta 1998 lukien.

Täten Kuntaliitto katsoo, että palautusjärjestelmässä käsitelty arvonlisävero jää kuntasektorin lopulliseksi kustannukseksi ja on siten kunnille ja kuntayhtymille tukikelpoinen kustannus myös Central Baltic -Interreg IVA 2007–2013 -ohjelman tekninen tuki -hankkeen osalta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Jukka Hakola 
kehittämispäällikkö, verotus