Asiantuntijalausunto eduskunnan hallintovaliokunnalle esityksestä tietohallintolaiksi

Asiantuntijalausunto 
3441/90/2010 
Heikki Lunnas 
18.11.2010 

Eduskunta 
Hallintovaliokunta 

HE 246/2010 vp laeiksi julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 18 ja 36 §:n muuttamisesta

Vaikuttavuus edellyttää toimintaa ja resursseja

Suomen Kuntaliitto pitää lakiesitystä tarpeellisena ja yhtyy sen tavoitteisiin ja sisältöön jäljempänä esitetyin varauksin.

Tietohallintolaki selkiyttää ja lujittaa niitä yhteistyön periaatteita, joita julkisen hallinnon yhteentoimivuuden kehittämisessä on jo nyt ollut käytössä. Se antaa mahdollisuuden entistä tehokkaampaan ja vaikuttavampaan tietohallinnon kehittämiseen niin kunnissa kuin valtiolla.

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa on kuitenkin ollut voimassa lähes vuosikymmenen. Sen 22 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi antaa ohjeita ja suosituksia sähköisen asioinnin yhteentoimivuuden ja tietoturvallisuuden varmistamisesta sekä sähköisten asiointipalvelujen järjestämisestä. Tätä mahdollisuutta ei ainakaan koko julkisen hallinnon osalta ole käytetty lainkaan hyväksi. Esityksen perusteluihin on koottu muitakin hyvin vähäiselle käytölle jääneitä ohjausvälineitä.

Suomen Kuntaliitto on 1990-luvulta lähtien toistuvasti esittänyt, että valtion budjettiin varattaisiin riittävät resurssit julkisen hallinnon tietohallinnon yhteentoimivuuden edellyttämien julkisen hallinnon suositusten (JHS) valmisteluun. Vaikka määrärahoja onkin viime aikoina lisätty, ollaan vielä hyvin kaukana siitä tasosta, mitä monissa muissa maissa käytetään julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvausten ja määritysten valmisteluun. Lakiesityksessä mainitut JHS-suositusten pohjalta asetuksella voimaan saatettavat JH-standardit vaativat kaksikielisinä nykytasoa huomattavasti enemmän resursseja.

Yksi keskeinen vaikuttavuuteen liittyvä tekijä on myös se, miten lakiesityksessä kuvattu valtion sisäinen horisontaalinen koordinaatio toimii. Tähän mennessä eri ministeriöiden sektorikohtainen toiminta on konkretisoitunut ongelmina kunnissa.

Lain ohjaus kohdistuu siis ennen kaikkea valtiovarainministeriöön.

Tulevien asetusten sisällöstä ei kenelläkään ole tietoa eikä siten myöskään niiden taloudellisista vaikutuksista. Kuntaliitto pitää lakiesityksessä valittua toimintatapaa arvioida taloudelliset vaikutukset ja samalla päättää siirtymäajan pituudesta vasta kunkin asetuksen yhteydessä ainoana mahdollisena.

Yhteentoimivuus ja julkisen hallinnon kokonaisuus

Lakiesityksessä tietohallintoa on ryhdytty kehittämään eräänlaisen julkisen hallinnon kokonaisuuden näkökulmasta. Tiukka pitäytyminen tässä näkökulmassa saattaa jatkossa johtaa ongelmiin. Kunnat luonnollisesti tarvitsevat usein valtionhallinnossa olevaa tietoa palveluidensa järjestämiseen ja päinvastoin, mutta varsinaisissa palveluprosesseissa kuntien ja valtion raja ylittyy melko harvoin. Sen sijaan kuntien palveluprosessit ovat nykypäivänä lähes aina kuntien yhteistyötä. Hyvinvointipalvelujen toimivuuden kannalta on keskeisestä, että nämä alueelliset ja paikalliset prosessit toimivat häiriöttömästi, vaikka ne olisivatkin keskenään erilaisia eivätkä välttämättä täysin kansallisten tavoitteiden mukaisia.

Kuntien palveluprosessit sisältävät myös toisin kuin valtiolla yhä useammin yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita. Lisäksi kuntien ja yritysten tietotekniikka on niin luonteeltaan kuin tuotteiltaan paljon lähempänä toisiaan kuin valtion ja kuntien tietotekniikka.

Laki antaisi oikeuden säätää asetuksella siitä, että julkisen hallinnon viranomaisten tulisi käyttää tarvitsemiaan yhteisiä palveluita kuten esimerkiksi asiointipalveluihin ohjaavia ratkaisuja. Tältäkin osin on olemassa periaatteellisia eroja kuntien ja valtion toiminnassa; esimerkiksi kansallinen suomi.fi-portaali pitäytyy tiukasti julkisen hallinnon palveluissa, mutta kunnissa pyritään usein kokoamaan yhteen paikallista ja alueellista sisältöä myös yksityiseltä ja kolmannelta sektorilta. Asiakaslähtöisyys edellyttää molempia lähestymistapoja.

Onnistuneeseen JH-standardien valmisteluun tarvitaan siis myös yksityisen ja kolmannen sektorin laajaa osallistumista. Lisäksi on muistettava, että kuntien palvelutuotantoprosessien erilaistuminen kiihtyy ja siksi työhön on saatava mukaan nykyistä enemmän erilaisia kuntaorganisaatioita.

Yhteentoimivuuden kehittäminen ei siis ole julkisen hallinnon sisäinen asia eikä se missään nimessä ole myöskään Suomen sisäinen asia. Maan rajojen ylittyminen lisääntyy jatkuvasti niin tietovirroissa kuin palveluprosesseissa. Kuntien osalta ei tulevina vuosina lisäksi pystytä kansallisilla standardeilla juurikaan ohjaamaan järjestelmiä myyviä yrityksiä, koska tuotteet tulevat olemaan pääosin kansainvälisiä.

Yhteiset palvelut ja tietoteollisuuden rooli 

Yhteinen palvelu on osoittautunut monessa tapauksessa hyödylliseksi ratkaisuksi julkisessa hallinnossa. Hyviä esimerkkejä ovat maataloustuet, toisen asteen yhteisvalinta ja monet muut. Myös kuntasektorilla pyritään löytämään vastaavia omia ratkaisuja kuten vaikkapa Kuntaliiton tarjoama sähköinen rekrytointipalvelu.

Yhteisen palvelun hyödyllisyys on kuitenkin tapauskohtaista. Lakiesityksen perusteluissa sekoitetaan tietotekniikan kustannukset ja julkisen hallinnon tuottavuus; yhteisen palvelun tuottavuusvaikutuksen ratkaisee se, miten hyvin se pystytään integroimaan kunkin organisaation prosesseihin eikä se, että yhteinen palvelu olisi erillisratkaisuihin verrattuna halvempaa. Laajasti sovelletun yhteisen palvelun käyttövelvoitteen riskinä on, että julkisen hallinnon organisaatiot joutuvat maksamaan palvelusta, jota eivät pysty hyödyntämään.

Velvoite käyttää palveluihin ohjautumisessa yhteistä palvelua saattaa myös heikentää yksityisen sektorin kiinnostusta kehittää uusia innovaatioita, joita kuntasektorilla kaivataan erityisesti sähköisten palvelujen tarjonnassa ja niihin ohjautumisessa sekä hyvinvointiteknologiassa. Ajatus siitä, että tällaisiin tarkoituksiin olisi löydettävissä yksi hyvä ja vain julkiseen hallintoon rajoittuva ratkaisu, ei vaikuta toimivalta.

Julkisen hallinnon tuottavuuden ja palveluiden laadun kehittämisen näkökulmasta Kuntaliitto pitää parempana ratkaisuna sitä, että yhteiset palvelut kilpailevat aidosti muiden vaihtoehtojen kanssa. Täten myös erilaisten julkisten hallinnon organisaatioiden tarpeet tulisivat luonnollista tietä huomioiduiksi.

Toiminnallisten tarpeiden määrittelyä ei voi ulkoistaa

Hallituksen esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön koko julkiselle hallinnolle yhteinen kokonaisarkkitehtuurin kuvausmenetelmä. Valitun metodin lähtökohtana on, että sen avulla kukin organisaatio pystyy toteuttamaan tietojärjestelmänsä omista toiminnallisista tarpeistaan lähtien.
Kuten lakiesityksen perusteluissa todetaan, ei valtioneuvoston asetuksella voida ohjata toiminnallista tasoa (toiminta-arkkitehtuuri). Painopisteenä työssä tulisi olemaan, että samaa tietoa käytettäisiin julkisessa hallinnossa samalla tavalla (tietoarkkitehtuuri).

Kuntaliitto kannattaa tätä lähestymistapaa. Se ei tulle tuottamaan ongelmia kuntien lakisääteisissä palveluissa. Sen sijaan niissä palveluissa, jotka kunta on omalla päätöksellään ottanut vastatakseen, tietosisältöjen yhtenäistäminen saattaa jossain tapauksissa näkyä vähintäänkin välillisenä toiminnan ohjaamisena.

Perustietovarannot tehokkaaseen yhteiskäyttöön 

Tallennettujen tietojen hyödyntämisen osalta on lakiesityksessä kirjattu julkisessa hallinnossa jo laajalti käytössä oleva tärkeä periaate (10 §). Kuntaliitto kuitenkin korostaa, että perusrekistereiden laajamittaisen hyödyntämisen esteinä ovat niiden välillä vallitsevat epäyhtenäiset käytännöt, hinnoittelu, sisällölliset virheet, epätarkoituksenmukaiset ylläpitoprosessit sekä se, että kaikilta osin rekistereiden käyttö ei ole teknisesti mahdollista lakiesityksessä kuvatulla tavalla.

Lakiesitys ei korjaa epäkohtaa. Tarkoituksenmukaisempaa olisi ollut velvoittaa perustietovarantojen ylläpitäjät tekemään kuvattu palvelu mahdolliseksi. Ja mikäli tietovarantojen yhteiskäyttö olisi mahdollista tehdä vaivattomasti, ei sen ohjaamiseen tarvittaisi säädöksiä.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen 
varatoimitusjohtaja  

Heikki Lunnas
tietoyhteiskunta-asiain päällikkö