Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyvistä laeista

​Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa luonnoksesta esitykseksi eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ammatillisesta koulutuksesta. Ammatillisesta peruskoulutuksesta annettu laki ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettu laki kumottaisiin. Lisäksi muutettaisiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia sekä eräitä muita lakeja, joita on tarpeen muuttaa ammatillisen koulutuksen lainsäädännön uudistamisen vuoksi. Esityksen mukaan toisen asteen ammatillista peruskoulutusta ja ammatillista aikuiskoulutusta koskeva lainsäädäntö uudistettaisiin kokonaisuudessaan vastaamaan tulevaisuuden tarpeita.

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaan toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformissa vahvistetaan ammatillisen koulutuksen yhteiskunnallista merkitystä sekä uudistetaan koulutuksen rahoitusta ja rakenteita jatko-opintokelpoisuus säilyttäen. Lisäksi huolehditaan alueellisesti kattavasta koulutuksesta sekä tiivistetään koulutuksen ja työelämän välistä vuorovaikutusta.

Toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformi on vaikutuksiltaan erittäin merkittävä uudistus. Se koskee noin 300 000 opiskelijaa. Perusopetuksen päättävästä ikäluokasta noin puolet jatkaa ammatilliseen koulutukseen. Heidän lisäkseen ammatillisessa koulutuksessa opiskelee noin 150 000 aikuista. Reformi vaikuttaa merkittävästi sekä perusopetuksen päättävien että aikuisopiskelijoiden tulevaisuuteen ja sivistyksellisiin perusoikeuksiin.

Kuntaliitto pitää hallitusohjelman mukaisia tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että toisen asteen ammatillisen koulutuksen uudistaminen on tarpeellista.

Kuntaliitto katsoo, että näin mittavan koulutusjärjestelmää koskevan säädösvalmistelun aikataulu on ollut liian tiukka. Osin tästä syystä säädöskokonaisuus ei vielä ole yhtenäinen eikä se vielä luo puitteita hallitusohjelman mukaiselle toiminnan uudistamiselle.

Kuntaliitto katsoo, että esityksessä tulisi selkeästi ja ymmärrettävästi selostaa mitkä ovat lainsäädäntöhankkeen tavoitteet ja tarve sekä se, miten ne esityksen mukaisilla muutoksilla saavutetaan. Nyt lausunnolla oleva esitys sisältää paljon kuvailevaa tekstiä, jonka vuoksi esityksen tosiasialliset tavoitteet jäävät epäselviksi.

Kuntaliitto katsoo, että esityksessä tulisi kuvata Suomen nykyinen koulutusjärjestelmä sekä esitettyjen muutosten vaikutus siihen. Nuorten koulutuksessa lukio- ja ammatillisen koulutuksen tulisi muodostaa perusopetuksen päättäneille saumaton jatkumo duaalimalli säilyttäen. Lisäksi ammatillisen koulutusjärjestelmän tulee tarjota työelämässä oleville työmarkkinoiden toimivuuden lisäämistä ja työllisyyden parantamista edistävää ammatillista koulutusta. Kuntaliitto kantaa huolta siitä, että mahdollinen koulutusjärjestelmärakenteen eriytyminen nuorten toisen asteen koulutuksessa saattaa pidemmällä aikavälillä heikentää perusopetuksen päättävän ikäluokan kouluttautumismahdollisuuksia.

Kuntaliitto katsoo, että ohjaus-, säätely- ja rahoitusjärjestelmä eivät vielä muodosta selkeää kokonaisuutta, jossa ennakollisesti ohjattaisiin ammatillisen koulutuksen järjestäjien toimintaa kansallisten koulutuspoliittisten tavoitteiden mukaisesti. Koulutuksen järjestäjille tulisi jäädä riittävästi päätösvaltaa koulutuksen järjestämiseksi joustavasti alueen väestön ja työelämän tarpeita vastaavasti.

Esityksen toteuttamisvaihtoehtoja tarkastelevassa kohdassa on pohdittu mm. oikeushenkilömuodon muuttamista osakeyhtiömuotoiseksi oikeushenkilöksi, mikä olisi esityksen mukaan mahdollista toteuttaa siten, että uudet ammatillisen koulutuksen osakeyhtiöt aloittaisivat vuoden 2020 alussa. Esityksen samassa kohdassa on tarkasteltu yhtenä ohjauksen vaihtoehtona korkeakoulujen ohjausta vastaavien tulossopimusneuvottelujen käyttöönottoa. Esityksessä tavoitesopimuksia tai ohjauskeskusteluita pidetään tärkeinä ohjauksen elementteinä, mutta niitä ei esityksen mukaan nykyisen järjestäjien lukumäärän puitteissa pidetä mahdollisena toteuttaa.  

Esityksestä syntyy vaikutelma, että tällä esityksellä valmistellaan ammatillisen koulutuksen siirtämistä valtion ohjauksessa oleviin ammatillisen koulutuksen osakeyhtiöihin. Esitysluonnoksen ei tule olla esivalmistelua ammatillisen koulutuksen siirtämiseksi valtion ohjauksessa oleviin ammatillisen koulutuksen osakeyhtiöihin.  

Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen tulee tulevaisuudessakin säilyä kuntien tehtävänä. Kuntien tulee jatkossakin voida järjestää yksin tai yhdessä lukio- ja ammatillista koulutusta paikallisia tarpeita vastaavasti. Uusi kuntalaki vahvistaa ja selkeyttää kuntien omistajaohjausta.  Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen ohjaus-, säätely ja rahoitusjärjestelmän tulee tukea kuntien omistajaohjausta.  

Esitysluonnoksen 2 § 2 mom. mukaan koulutuksen tavoitteena on tukea opiskelijoiden kehitystä hyviksi ja tasapainoisiksi ihmisiksi ja yhteiskunnan jäseniksi sekä antaa opiskelijoille jatko-opintovalmiuksien, ammatillisen kehittymisen, harrastusten sekä persoonallisuuden monipuolisen kehittämisen kannalta tarpeellisia tietoja ja taitoja.

Kuntaliitto kannattaa ja pitää erittäin tärkeänä sitä, että ammatilliselle koulutukselle asetetaan esitysluonnoksen mukainen laajempi kasvatus ja sivistystehtävä.

Perusopetuksen päättäneet

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaan kaikille peruskoulun päättäville taataan koulutus-, työ- tai kuntoutuspaikka. Esityksen mukaan koulutuksen järjestäjät voivat järjestämislupansa rajoissa vapaasti päättää koulutuksen kohdentamisesta mm. perusopetuksen päättäville, työmarkkinoilla oleville aikuisille.  

Esitysluonnoksessa koulutuksen järjestäjiä pyritään ohjaamaan hallitusohjelman mukaiseen tavoitteeseen pääasiallisesti rahoitusjärjestelmään sisältyvien kertoimien avulla. Lisäksi esityksessä varataan opetus- ja kulttuuriministeriölle mahdollisuus määrätä koulutuksen järjestäjän velvoitteista. Tällainen velvoite voisi olla esimerkiksi velvoite järjestää koulutusta perusopetuksen päättäneille.

Kuntaliitto katsoo, että esitetyllä järjestelmällä ei voida ennakollisesti ohjata koulutuksen järjestäjiä kohdentamaan koulutusta perusopetuksen päättävän ikäluokan tarpeen mukaisesti. Lisäksi ehdotettu menettely ei riittävästi turvaa koulutuksen saatavuutta ja saavutettavuutta maan kaikissa osissa.  

Kuntaliitto esittää, että järjestämisluvissa määrätään perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Koulutuksen järjestäjät voisivat hakea tätä tehtävää. Koulutuksen alueellisen saatavuuden ja saavutettavuuden turvaamiseksi perusopetuksen päättävien hakijoiden määrä säätelisi koulutustarjonnan määrää ja alueellista kohdentumista. Eduskunnan tulisi varata perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävään riittävät määrärahat valtion talousarvioon. Kuntaliiton käsityksen mukaan tämä järjestelmä ohjaisi koulutuksen järjestäjiä osaltaan huolehtimaan koko ikäluokan koulutuksesta ja vähentäisi merkittävästi keskeyttämistä. 

Maahanmuuttajien koulutus 

Suomessa maahanmuuttajat keskittyvät tietyille alueille. Esityksen mukaan järjestämisluvassa voitaisiin tarvittaessa määrätä muista tutkintojen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvistä ehdoista, oikeuksista ja kehittämistehtävistä. Yksi tällainen tehtävä voisi esityksen mukaan liittyä esimerkiksi maahanmuuttajataustaisten koulutuksen kehittämiseen.  

Kuntaliitto katsoo, että kehittämistehtävän lisäksi nuorten maahanmuuttajien koulutukseen tulee kohdentaa riittävästi erillisiä resursseja. 

Sääntelyn purkaminen 

Hallitusohjelman mukaan säädöksiä sujuvoitetaan. Tavoitteena on turhan sääntelyn purkaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen. Esityksessä synnytetään vaikutelma siitä, että koulutuksen järjestäjät saisivat lisää toimivaltaa vastata aiempaa nopeammin ja joustavammin työelämän ja opiskelijoiden muuttuviin osaamistarpeisiin.

Kuntaliitto katsoo, että ennen hallituksen esityksen antamista eduskunnalle tulee arvioida, toteutuuko esitysluonnoksessa hallitusohjelman tavoite turhan sääntelyn purkamisesta ja hallinnollisen taakan keventämisestä  

Tulevaisuuden kunta

Ammatillisella koulutuksella on merkittävä rooli tulevaisuuden kuntien sivistys- sekä elinkeino- ja työllisyysroolissa.  Kuntien ja alueiden elinvoimaisuutta vahvistetaan parhaiten alueen työ- ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavalla ammatillisella koulutuksella. Ammatillista koulutusta tulee suunnitella ja toteuttaa yhteistyössä paikallisen työ- ja elinkeinoelämän kanssa. 

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että kunnat, kuntayhtymät sekä rekisteröidyt yhteisöt tai säätiöt voivat esityksen mukaisesti jatkossakin toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjinä. Kuntaliitto kannattaa myös esitystä, että kunnat ja valtio jatkossakin rahoittavat ammatillista koulutusta. 

Työelämän edustajien osallistuminen tutkintojen ja koulutuksen järjestämiseen

Esityksen mukaan ammatillisessa koulutuksessa siirryttäisiin yhteen näyttöperusteiseen ja osaamisen hankkimistavasta riippumattomaan tapaan suorittaa tutkinto. Näytöt toteutetaan esityksen mukaan työpaikoilla käytännön työtilanteissa. Vain erityisestä syystä näyttö voidaan järjestää muualla kuin yrityksessä tai julkishallinnon työpaikalla. Esityksen mukaan näyttöä arvioisivat koulutuksen järjestäjän ja työelämän nimeämät edustajat yhdessä. Lisäksi työpaikan edustajat osallistuisivat mm. henkilökohtaistamiseen sekä osaamisen tunnustamiseen.

Kuntaliitto katsoo, että yhteistyön ja työelämälähtöisyyden lisääminen ammatillisessa koulutuksessa on erittäin kannatettavaa.

Säädösten mukaan työelämällä on keskeinen rooli niin henkilökohtaistamisessa, osaamisen tunnustamisessa sekä näyttöjen toteutuksessa ja arvioinnissa.

Kuntaliitto on huolissaan koulutuksen järjestäjien tosiasiallisista mahdollisuuksista osallistaa työelämää ammatillisen koulutuksen järjestämiseen siinä määrin kuin säädösluonnos velvoittaa. Erityisesti siksi, että koulutuksen järjestämiseen osallistuminen on työelämän edustajille vapaaehtoista.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota myös opiskelijan oikeusturvaan siinä tapauksessa, että koulutuksen järjestäjän on mahdotonta saada esimerkiksi arviointiin työelämän edustajaa. Tällöin opiskelijan arviointia ei voida toteuttaa lain edellyttämällä tavalla.

Kuntaliitto esittää, että säännöksiä väljennettäisiin työelämän osallistumisen osalta siten, että koulutuksen järjestäjällä olisi tosiasialliset mahdollisuudet toimia säädösten edellyttämällä tavalla. Toisena vaihtoehtona on säädöksin velvoittaa työelämän edustajat osallistumaan koulutuksen järjestäjien toimintaan lain edellyttämällä tavalla, silloin kun työelämän osallistuminen on välttämätöntä. 

Rahoitusjärjestelmä

Esityksen mukaan rahoituksen määräytymisestä toteutuneiden kustannusten perusteella luovuttaisiin ja rahoituksen kokonaismäärä muutettaisiin talousarvioon perustuvaksi. Uudessa rahoitusmallissa koulutuksen järjestäjälle myönnettävä rahoitus vastaisi koulutuksen järjestäjän toteuttamien suoritteiden suhteellista osuutta kaikkien koulutuksen järjestäjien suoritteista. Esityksestä saa käsityksen, että rahoitusjärjestelmää ja siihen sisältyviä painotuksia (kertoimia) käytetään keskeisenä ohjauksen välineenä. Esityksessä todetaan, että rahoituksen muutoksesta uuteen rahoitusjärjestelmään siirryttäessä on tehty alustavia ja suuntaa-antavia koelaskelmia. Koelaskelmissa on käytetty nykyisen rahoitusjärjestelmän perusteella saatavilla olevia tietoja.

Kuntaliitto katsoo, että esityksen mukainen rahoitusjärjestelmä on monimutkainen ja vaikeasti arvioitava. Sen ohjausvaikutusta on mahdotonta arvioida pelkän hallituksen esitysluonnoksen perusteella.

Kuntaliitto katsoo, että suhteellinen rahoitusjärjestelmä heikentää merkittävästi rahoituksen ennakoitavuutta. Lisäksi ammatillisen koulutuksen järjestäjien tosiasialliset mahdollisuudet järjestää ammatillista koulutusta toimintalainsäädännön edellyttämällä tavalla vähenevät.

Kuntaliitto edellyttää, että opetus- ja kulttuuriministeriö julkaisee laskentakaavat, joiden avulla voidaan arvioida rahoitusjärjestelmän vaikutuksia.

Vaikutusten arviointi

Esityksen vaikutukset ovat merkittävät niin yhteiskunnallisesti kuin taloudellisestikin. Näin mittavan uudistuksen vaikutukset tulee arvioida huolellisesti ja monipuolisesti.

Kuntaliitto katsoo, että kiireellisestä valmisteluaikataulusta johtuen vaikutukset on arvioitu vielä erittäin puutteellisesti.

Kuntaliitto esittää, että hallituksen esitysluonnos viedään valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivaan lainsäädännön arviointineuvostoon.

Esitysluonnoksesta puuttuu vielä tarkastelu suhteessa perustuslakiin. Kuntaliitto katsoo, että esitysluonnokseen tulee sisällyttää arvio siitä, miten esitys edistää perustuslain mukaisia sivistyksellisiä oikeuksia.

Työvoimakoulutus

 Esityksen mukaan järjestämisluvassa määrättäisiin työvoimakoulutuksen järjestämistehtävä, jota koulutuksen järjestäjät voisivat hakea. Työvoimakoulutukseen osoitettaisiin suoritteiden tavoitemäärä osana opetus- ja kulttuuriministeriön vuosittaista suoritepäätöstä.  

Kuntaliitto katsoo, että työvoimakoulutus ja sen taloudellinen resursointi on merkittävä osa kansallista työvoimapolitiikkaa. Näin ollen eduskunnan tulee varata valtion talousarviossa oma määräraha työvoimakoulutusta varten.

 Oppisopimuskoulutus 

Nykyisen käytännön mukaan koulutuksen järjestäjä on voinut järjestää oppisopimuskoulutusta kaikilla koulutusaloilla, jos koulutuksen järjestäjällä on ollut oppisopimuskoulutuksen järjestämislupa. Esityksen mukaan jatkossa koulutuksen järjestäjä voisi järjestää oppisopimuskoulutusta ainoastaan koulutustehtävänsä mukaisissa tutkinnoissa.  

Kuntaliitto katsoo, että esitys heikentää merkittävästi koulutuksen saatavuutta ja saavutettavuutta. Lisäksi esitetty muutos kaventaa oppisopimuskoulutuksen mahdollisuuksia vastata joustavasti kuntien ja alueiden työelämän osaamistarpeisiin. 

Rehtorien kelpoisuuden muuttaminen 

Rehtorien kelpoisuusvaatimuksia ehdotetaan esityksessä väljennettäväksi siten että kaksikielisen oppilaitoksen rehtorin ei enää tarvitsisi osata molempia opetuskieliä erinomaisesti. Ehdotuksessa kuitenkin yksikielisten oppilaitosten rehtorin kielitaitovaatimus olisi kyseisen kieliryhmän opetuskielen erinomainen suullinen ja kirjallinen taito. 

Perustuslaillisten kielellisten oikeuksien toteuttamiseksi Kuntaliitto katsoo, että kaksikielisten oppilaitosten rehtoreiden kielitaitovaatimukset tulisi säilyttää nykyisellä tasolla. 

Kuntaliitto varaa mahdollisuuden ottaa uudelleen kantaa asiaan reformin valmistelun edetessä. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Hanna Tainio
varatoimitusjohtaja

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri