Sosiaali- ja terveysministeriö 30.9.2016, Dnro 855/03/2016, Ellen Vogt

Hallituksen esitys laeista toimeentulotukilain muuttamisesta annetun lain ja toimeentulotuesta annetun lain sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta

Sosiaali- ja terveysministeriö pyytää lausuntoa laeista toimeentulotukilain muuttamisesta annetun lain ja toimeentulotuesta annetun lain sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta laaditusta hallituksen esitysluonnoksesta.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulotukilain muuttamisesta annettua lakia, toimeentulotuesta annettua lakia, kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia, kotoutumisen edistämisestä annettua lakia, lastensuojelulakia sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettua lakia. Esitys täydentää aiemmin hyväksyttyä lainsäädäntöä, jonka perusteella perustoimeentulotuen myöntäminen ja maksaminen siirtyvät Kansaneläkelaitoksen vastuulle 1.1.2017 lukien.

Esityksen tavoitteena on tarkentaa toimeentulotuen haku- ja viranomaisprosesseja toimivallan jakautuessa Kansaneläkelaitoksen ja kuntien kesken. Esityksessä on sekä aiempaa sääntelyä tarkentavia, että kokonaan uusia säännöksiä. Esityksessä ei puututa toimeentulotuen myöntämisperusteisiin tai tuen rakenteeseen.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1. päivänä tammikuuta 2017. Kuntaliitto on osallistunut yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen ja sosiaali- ja terveysministeriön kanssa esitysluonnoksen valmisteluun. Lisäksi Kuntaliitto on käsitellyt lakiesitysluonnosta koordinoimassaan Toimeentulotuki- ja aikuissosiaalityön verkoston tapaamisessa, johon osallistui yli 80 kuntien ja kuntayhtymien toimeentulotuki- ja sosiaalityön ammattilaista. Vuoden 2014 tilastojen perusteella tapaamisessa mukana olleet kunnat ja kuntayhtymät vastaavat 63 prosentista toimeentulotuen asiakkaista. Esitysluonnoksen antamista esitetyssä muodossaan pidettiin tapaamisessa välttämättömänä ja sen vastaanotto oli pääasiassa positiivinen. Käsittelyssä olevan esityksen koettiin parantavan siirron onnistumisen mahdollisuuksia.

Kokonaisuutena Kuntaliitto arvioi, että käsittelyssä olevan esitysluonnoksen antaminen on välttämätöntä mahdollisimman pikaisesti perustoimeentulotuen Kela-siirron sujuvaksi toteuttamiseksi. Lisäksi se arvioi, että esitys todennäköisesti vähentää merkittävästi toimeenpanon valmistelussa ennakoituja riskejä. Esitys sisältää huomattavan määrän nykyiseen sääntelyyn verrattuna täydentäviä tai uusia toimeenpanoa selkeyttäviä säännöksiä, joista tulee saada tieto kentälle mahdollisimman pian sujuvan toimeenpanon sekä asiakkaan oikeusturvan toteutumisen varmistamiseksi. Kuntaliitto kannattaa pääosin esitettyjä muutoksia ja pitää niitä huolellisesti perusteltuina, joitakin jatkossa esitettyjä huomioita ja täsmennyksiä lukuun ottamatta.

Kuntaliitto kuitenkin toteaa, että toimeenpanon valmistelun ja tämän lakiesityksen laadinnassa on entistä selvemmin noussut esiin se, että perustoimeentulotuen Kela-siirtoa ei voida toteuttaa tyydyttävällä ja asiakasystävällisimmällä tavalla nykyisin voimassa olevaa toimeentulotukilakia korjaamalla. Toimivallan jakautuessa kahden eri viranomaisen välille tulisi laatia aivan uusi toimeentulotukilaki, jossa voitaisiin huomioida toimivallan jakautuminen ja rakentaa kokonaan uusi toimeentulotukijärjestelmä, joka varmistaisi hakemusten sujuvan käsittelyn, toimeenpanon tehokkuuden, asiakkaiden oikeusturvan toteutumisen ja oikea-aikaisen ohjautumisen sosiaalihuollon palvelujen piiriin. Toimeentulotukilain kokonaisuudistus tuleekin käynnistää välittömästi ja uusi laki tulee saattaa voimaan mahdollisimman pian.

Lisäksi Kuntaliitto katsoo, että laissa ylimpänä toimeentulotuesta vastaavana viranomaisena toimivan sosiaali- ja terveysministeriön on järjestettävä kunnille koulutusta Kela-siirtoon liittyvän lainsäädännön monimutkaisesta kokonaisuudesta ja siihen liittyvistä laintulkinnoista sekä toimivallan uudesta jakautumisesta toimeentulotukea myönnettäessä. Siirrossa tapahtuva suuri periaatteellinen muutos edellyttää myös nykyisen toimeentulotukioppaan päivittämistä vastaamaan muuttunutta tilannetta. Tällä tavalla voidaan varmistaa, että Kela-siirto toteutuu hallitusti ja yhdenmukaisesti kaikkialla Suomessa. Kuntaliitto on valmis toimimaan ministeriön yhteistyökumppanina koulutusten suunnittelussa ja toteutuksessa. Lisäksi Kuntaliitto toivoo, että myös Kansaneläkelaitos otettaisiin mukaan koulutusten yhteiseen toteutukseen.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan nyt käsittelyssä olevassa esitysluonnoksessa olisi tullut jo valmistautua suunnitteilla olevaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistukseen siirtämällä perustoimeentulotuen rahoitus viimeistään 1.1.2018 valtion vastuulle. Kuntaliitto on koko uudistuksen ajan vastustanut sitä, että kunnille on jätetty perustoimeentulotuen rahoitusvastuu, vaikka sillä ei ole vaikutusmahdollisuutta perustoimeentulotuen harkintaan. Kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta on erittäin ongelmallista, että toinen viranomainen käyttää laajaa harkintaa toisen julkisen toimijan varoilla. Kuntaliiton näkemyksen mukaan rahoituksen siirtäminen jo tässä vaiheessa olisi myös hallinnollisesti tehokkain ja yksinkertaisin vaihtoehto, jolla jo ennakkoon varauduttaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen uusiin rakenteisiin ja rahoitusratkaisuihin.

Seuraavassa esitetään lisäksi yksityiskohtaiset kommentit esityksen sisällöstä:

Esityksen vaikutusarviot:

Esityksen vaikutusarvioinneissa on asiakkaisiin ja viranomaisiin kohdistuvien arvioiden osalta noudatettu hyvää lainsäädäntötapaa ja kuvattu monipuolisesti esityksen tuomia muutoksia ja niiden vaikutuksia. Vaikutusarviot eivät ole aivan perinteisesti jaotellut, mutta koska ne täydentävät jo aiemmin annettua esitystä, valittu esitystapa on riittävä.

Esitysluonnoksen taloudelliset arviot ovat varsin suppeat. Tosiasiallisesti toimeenpanon valmistelun yhteydessä on selvinnyt, että siirrolle varattu aikataulu ei mahdollista riittävien tietojärjestelmärakenteiden suunnittelua, rakentamista ja käyttöön ottoa. Alkuperäistä esitystä annettaessa ei ollut kokonaisuudessaan tiedossa, millaisiin tietojärjestelmäratkaisuihin Kansaneläkelaitos perustoimeentulotuen käsittelemiseksi päätyy ja mitä vaikutuksia sillä on kunnan toiminnalle. Oletusarvo oli, ratkaisussa huomioitaisiin, erityisesti lain yhteistyövelvoitteiden vuoksi, myös kuntien tarpeet j pyrittäisiin turvaamaan hallinnollinen tehokkuus myös toimeentulotuen toimeenpanon kokonaisuuden kannalta. Tämä olisi edellyttänyt mm. sähköistä tiedonsiirtoa avointen rajapintojen välityksellä suoraan Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmästä kunnan asiakastietojärjestelmiin.

Teknisestä rajapinnattomasta Kelmu/eTotu-ratkaisusta johtuen tilanne on nyt kuitenkin toisenlainen kuin arvioitiin. Kela-siirto aiheuttaa kunnille uuden tehtävän, jossa se joutuu resursoimaan ennakoitua huomattavasti enemmän henkilöstöä hallinnolliseen työhön. Tämä lisäresurssitarve syntyy siitä, että kunta joutuu siirtämään Kansaneläkelaitoksen välittämiä hakemuksia, hakemuksen liitteitä ja muuta asiakastietoa manuaalisesti kunnan tietojärjestelmään ja edelleen eteenpäin asiassa toimivaltaiselle sosiaalialan ammattihenkilölle. Kunta siis menee tiedonsiirrossa omassa toimeenpanossaan taaksepäin nykyiseen tilanteeseen nähden. Nyt lausunnolla oleva luonnos lisännee edelleen tätä resurssitarvetta, koska tiedonsiirtotehtäviä on asetettu tällä esityksellä sekä Kansaneläkelaitokselle että kunnille lisää. Käytännössä tiedonsiirto kunnasta Kansaneläkelaitokselle voi tapahtua tällä hetkellä ainoastaan maapostitse tai puhelimitse.

Kuntaliitto oli jo Kela-siirron mahdollistavaa lakia säädettäessä eri mieltä hallituksen esityksessä esitetyistä henkilöstövähennysarvioista. Kuntaliiton näkemys perustui sen tekemään kyselyyn kunnille ja Kuntaliitto pitää edelleen tekemäänsä arviota todenmukaisempana ja perustellumpana kuin hallituksen esityksessä ollutta arviota. Kuntaliitto piti alkuperäistä esitystä käsiteltäessä myös kehysmenettelyn vastaisena sitä, että näin suuren muutoksen kohdalla, valtionosuusvähennykset esitettiin tehtäväksi pelkästään arvioihin perustuen ennen toimeenpanon valmistelua ja tosiasiallista tietoa toimeenpanoon käytettävissä olevista tietojärjestelmistä.

 

Kuntaliitto katsoo, että alkuperäisessä hallituksen esityksessä esitettyjä hallinnollisten kustannusten vähenemisestä aiheutuvia taloudellisia arvioita tulee tarkistaa toimeenpanon valmistelussa ilmenneen uuden manuaalisen hallintotehtävän sekä tässä esityksessä asetettujen uusien tiedonsiirtoon liittyvien tehtävien osalta. Tiedonsiirrosta ja kunnilla myös siihen liittyvästä arvioinnista, ei synny lisäkustannuksia pelkästään Kansaneläkelaitokselle, vaan vähintään samassa määrin kunnille, jotka joutuvat toteuttamaan kaiken tiedonsiirron manuaalisesti riittämättömien tiedonsiirtovälineiden vuoksi. Erityisen kriittistä arvion täsmentäminen on siirtymävaiheen osalta, jossa asiakkaiden sujuvan palvelun toteutumiseksi edellytetään tämän hetken tiedon perusteella kuntiin huomattavasti suurempaa resursointia kuin alkuperäisessä hallituksen esityksessä on arvioitu, jotta vältytään asiakkaan oikeusturvaa vaarantavilta ongelmatilanteilta ja mahdollistetaan se, että kunta pystyy vastaamaan Kansaneläkelaitoksen yhteydenottoihin.

 

Lisäksi Kuntaliitto esittää, että vähäisestä suuruudesta huolimatta Kansaneläkelaitoksen laskuttama Kelmu/eTotu-kustannus, jonka se on ilmoittanut olevan reilut 175 000 euroa/vuosi vuosina 2017-2021 tulee hallitusohjelman perusteella korvata kunnille kokonaisuudessaan. Kyseessä on Kansaneläkelaitoksen itsenäisesti tekemästä ratkaisusta johtuva kunnille aivan uusi pakollinen rahoitustehtävä, joka lähtökohtaisesti tuottaa kunnille lisää manuaalista työtä, eikä vastaa kuntien tarpeita. Vaihtoehtoisesti kyseistä summaa ei tule laskuttaa kunnilta lainkaan, vaan Kansaneläkelaitoksen tulee tarjota tiedonsiirtovälineet kunnille maksutta valtion rahoituksella. Lisäksi esityksessä tulisi huomioida kunnille omien asiakastietojärjestelmiensä kehittämisestä aiheutuvat kustannukset. Sähköinen tiedonsiirto Kansaneläkelaitoksesta kuntaan ja vastaavasti kunnasta Kansaneläkelaitokselle edellyttää myös kunnilta panostusta asiakastietojärjestelmien kehittämiseen. Nämä kustannusarviot puuttuvat nyt tästä täydentävästä esityksestä kokonaisuudessaan, eikä niitä ole huomioitu myöskään alkuperäisessä esityksessä.

 

Laki toimeentulotukilain muuttamisesta annetun lain muuttamisesta

Eniten käsittelyssä olevassa esitysluonnoksessa kohdistuu täsmentävää ja uutta sääntelyä alkuperäiseen Kela-siirtoa säätelevään 2015 hyväksyttyyn lakiin. Osa säännöksistä kohdistuu ainoastaan Kansaneläkelaitoksen toimintaan ja niiden tavoitteena on selkeyttää ja tehostaa Kansaneläkelaitoksen toimintaa ja helpottaa asiakkaan asemaa sekä tiedonsiirtoa uudistuksessa.

Suoraan kuntiin ja niiden rahoitusvastuuseen esitysluonnoksessa liittyvät pykäliin 4, 14, 14 d, 17 a, 18, 18 a ja 18 f sekä siirtymäsäännökseen esitetyt muutokset, joita seuraavassa käsitellään tarkemmin.

4 §:ään ehdotetaan täsmennystä sen osalta, mitä sosiaalihuoltolain säännöksiä Kansaneläkelaitoksen tulee soveltaa hoitaessaan perustoimeentulotuen myöntämiseen liittyvää tehtäväänsä. Esitetyn säännösmuutoksen mukaan toimeentulotukilaissa säädettäisiin niistä sosiaalihuollon lainsäädäntöön liittyvistä säännöksistä, joita Kansaneläkelaitoksen tulee soveltaa sen hoitaessa perustoimeentulotuen myöntämiseen liittyviä tehtäviään.

Kuntaliitto kannattaa esitettyä muutosta ja toteaa, että tarkennuksella täsmennetään se, mitä Kuntaliitto piti jo alkuperäisen esityksen laatimisvaiheessa epäselvänä. Toimeenpanovallan jakautuessa on ensiarvoisen tärkeää, että perustoimeentulotuen luonne osana sosiaalihuoltoa on määritelty ja on selkeää, mikä osa sosiaalihuollon lainsäädännön toimeenpanosta velvoittaa myös Kansaneläkelaitosta.

Lisäksi Kuntaliitto toivoo, että 4 §:n 3. mom. viimeiseen lauseeseen sanamuotoa muutettaisiin vastaaman momenttiin liittyviä pykäläviittauksia kaikilta osin.

14 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3. momentti, jossa määritellään, että kunta voi myöntää ehkäisevää toimeentulotukea kiireellisen ja välttämättömän avun turvaamiseksi, vaikka henkilöllä ei olisi voimassa olevaa perustoimeentulotukipäätöstä. Säännös on poikkeussäännös toimeentulotukilain pääsäännöstä, jossa asiakkaan tulot ja menot kohdistetaan ensin perustoimeentulotukeen, ennen kuin muuta tuen tarvetta voi arvioida (ToTuL 6 §). 

Kuntaliitto suhtautuu osin kriittisesti esitettyyn muutokseen, mutta näkee säännöksen olevan välttämätön toimeenpanon ja asiakkaiden oikeusturvan varmistamiseksi. Kuntaliitto katsoo, että säännöstä tulee kuitenkin soveltaa yksinomaan ja ainoastaan kunnan ja Kansaneläkelaitoksen yhteiseen harkintaan perustuen siten, että Kansaneläkelaitoksen tulee aina ensin virka-ajan ulkopuoliseen sosiaalipäivystykseen ohjaamista olla yhteydessä kuntaan ja arvioida yhdessä kunnan kanssa, katsotaanko henkilön tilanne niin kiireelliseksi ja kriittiseksi, että säännöksen ja toisaalta SHL 25 §:n erityiset perusteet täyttyvät. Näin vältytään tilanteilta, joissa asiakasta ohjataan perusteettomasti kuntaan saamaan palvelua, johon hänellä ei kuitenkaan sosiaalihuollon arvion perusteella olisi oikeutta tai tarvetta.

Kuntaliitto katsoo, että em. toimintaperiaate on lisättävä pykälän yksityiskohtaisiin perusteluihin tai vastaavasti tarkennettava 14 d §:n 2. mom. sääntelyä siitä, missä tilanteissa ja miten, Kansaneläkelaitokselta edellytetään yhteistä arviota kunnan kanssa. Laista tulee selkeästi ilmetä, että Kansaneläkelaitos ei voi määritellä kunnan toimivaltaan kuuluvan hakemuksen kiireellisyyttä, eikä asiakas saa ajautua tilanteeseen, jossa häntä ohjataan väärin perustein. Erityisen kriittistä tämä on virka-ajan ulkopuolella, mutta vastaava ongelma voi syntyä myös virka-aikana joissain kiireellisissä tapauksissa.

Säännöksen toteutumista on myös seurattava ja tehtävä tarvittaessa sellaiset muutokset, ettei virka-ajan ulkopuolisen sosiaalipäivystyksen perustehtävän hoitaminen vaarannu.

14 d §:än ensimmäiseen momenttiin ehdotetaan muutosta, jonka tavoitteena on lisätä asiakkaan itsemääräämisoikeutta, varmistaa uudistuksen hallinnollista tehokuutta ja kunnan sosiaalityön resurssien vapautumista ja kohdistumista osaamista vastaaviin tehtäviin. Ehdotetun muutoksen mukaan alkuperäistä sääntelyä muutettaisiin siten, että Kansaneläkelaitos olisi velvollinen siirtämään asiakkaan toimeentulotukihakemuksen kuntaan vain asiakkaan pyynnöstä. Lisäksi hakemuksen tulee kohdistua muuhun kuin perusosaan tai muihin perusmenoihin sisältyviin menoihin ennen kuin Kansaneläkelaitokselle syntyy siirtovelvollisuus. Perusteluissa avataan yksityiskohtaisesti sääntelyn tarkoitusta ja sen toimeenpanon toteuttamista.

Kuntaliitto katsoo, että esitetty rajaus on välttämätön niin asiakkaan oikeuksien kuin siirron tavoitteiden toteutumisen turvaamiseksi. Kuntaliitto on koko Kela-siirron suunnittelun ja lainsäädäntötyön ajan ollut sitä mieltä, että hakemusten siirto -pykälä tulisi kokonaan poistaa laista ja asiakkaiden tulisi hakea täydentävää ja ehkäisevää tukea aina erikseen kunnasta. Näin voitaisiin varmistaa järjestelmän yksinkertaisuus sekä sosiaalihuollon palveluja ja erityiseen harkintaan perustuvaa taloudellista tukea tarvitsevien asiakkaiden ohjautuminen oma-aloitteisesti kunnan sosiaalihuollon palvelujen piiriin. Kuntaliitto on aiemmin perustellut näkemystään monin eri tavoin ja varoittanut siitä, että aiemmin vahvistettu sääntely voi, toimeentulotuen luonne huomioiden, toimia uudistuksen tehokkuustavoitteiden vastaisesti ja heikentää asiakkaan asemaa.

Vaikka nyt ehdotettu sääntelymuutos ei vastaa Kuntaliiton aiemmin esittämää kantaa, on arvioitavissa, että käsittelyssä olevan esitysluonnoksen sääntely rajaa ja kohdentaa kuntaan siirrettävien hakemusten määrää riittävässä määrin sekä samalla mahdollistaa asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutumisen. Toimeenpanon valmistelussa toteutettu jo hyväksyttyihin säännöksiin perustuva kuntaseuranta on osoittanut, että kuntiin siirtyvistä hakemuksista ¾ olisi sellaisia, joihin kunta joutuisi automaattisesti tekemään kielteisen päätöksen, koska kyseessä ovat kustannukset, joihin ei myönnetä toimeentulotukea (esim. viivästysmaksut, kulutusluotot, perusosaan sisältyvä lasku jne.). Mikäli siirrossa ajauduttaisiin ym. tilanteeseen, koko uudistuksen idea hallinnollisesta tehostumisesta ja kunnan sosiaalihuollon resurssien kohdistumisesta osaamista vastaaviin tehtäviin vesittyisi. Myös siirron taloudellisilta vaikutusarvioilta putoaisi pohja pois. Asiakkaan hakeutuessa itse kunnan sosiaalihuollon asiakkaaksi Kansaneläkelaitoksen siirtovelvollisuuden ulkopuolelle jäävissä tilanteissa, asiakkaalla on myös huomattavasti paremmat mahdollisuudet saada tarvitsemaansa sosiaalihuollon palvelua kuin järjestelmässä, joka perustuu kasvottomaan hakemusten massasiirtelyyn.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa 7 b §:n sisällön osalta perusteluja voisi edelleen täsmentää myös muiden kuin asumiskulujen osalta, koska myös 7 b §:ään liittyy sellaisia menoja, joihin kunta voi myöntää tukea ja joiden osalta Kansaneläkelaitoksen siirtovelvollisuuden tulisi olla selkeä.

18 §:ään ehdotetaan 1. momenttiin täsmennystä sekä kokonaan uuden 3. momentin lisäämistä.

Kuntaliitto yhtyy esitysluonnoksen näkemykseen, että nykyinen sääntely päätöksen tarkistamiseen ja takautuvien tulojen huomiointiin liittyen on epäselvä ja osin epätarkoituksenmukainen. Järkevää ja oikeudenmukaista sekä toimeenpanon kannalta selkeää olisi, että näissä tilanteissa tarkistaminen toteutettaisiin ehdotettuun 18 §:n ensimmäiseen momenttiin kirjatulla tavalla tulon saamisajankohdasta lukien.

Nyt esitetyn lisäyksen perustelut vaikuttavat kuitenkin osittain epäselviltä ja ristiriitaisilta ja niissä näyttäisi olevan epätarkoituksenmukaisia liittymäkohtia 15 §:ssä esitettyyn sääntelyyn. Toimeentulotukilain 15 §:n 3. momentin ja 18 §:ään ehdotetun 1. momentin suhdetta tulisikin jatkotyössä selkeyttää. Epäselväksi jää myös se, onko ehdotetussa takautuvien laskelmien teossa kyse uuden, asiakkaan tosiasiallisen tilanteen huomioivan päätöksen liitteeksi tehtävistä laskelmista ja miten asiakas saa tiedon tästä tarkastelusta. Perusteluista saa vaikutelman, että asiakkaalle voidaan huomioimatta jääneistä tuloista ja niiden perusteella tehtävistä laskelmista riippumatta maksaa voimassa olevaan päätökseen perustuen toimeentulotukea, vaikka tosiasiassa oikeutta toimeentulotukeen ei tulojen perusteella olisi. Kuntaliiton näkemyksen mukaan asiassa tulisi kuulla asiakasta, tehdä uusi päätös ja siihen liittyvät tosiasiallista tilannetta kuvaavat laskelmat ehdotetulla tavalla ja huomioida samalla se, onko asiakkaalla enää oikeutta toimeentulotukeen vai ei, samoin perustein kuin yleensäkin. Nykykäytännöissä voimassa olevan päätöksen toimeenpano lakkautetaan/keskeytetään asian selvittämisen ajaksi, minkä jälkeen asiasta tehdään uusi muutoksenhakukelpoinen päätös.

Pykälään lisätyn 3. momentin sääntelyyn ja perusteluihin Kuntaliitolla ei ole huomauttamista. Ne vastaavat kuntien tämän hetkistä käytäntöä ja vaikuttavat hallinnollisesti järkeviltä. Kokonaisuudessaan Kuntaliitto ei pidä esitettyjä muutoksia välttämättöminä, vaikka niillä osin ja nykyisestä täsmennettynä voidaan selkeyttää nykyisiä toimintakäytäntöjä.

18 a §:ään on esitysluonnoksessa koottu kaikki kuntien ja Kansaneläkelaitoksen väliseen tiedonsiirtoon liittyvä sääntely. Osa pykälän sisällöstä oli aiemmassa esityksessä kumottavaksi ehdotetussa 17 a §:ssä. Pykälässä on myös uutta välttämätöntä tiedonsiirtoon ja Kansaneläkelaitoksen tai kunnan järjestämisvastuulla olevan tehtävän hoitoon liittyvää sääntelyä siltä osin, kun toimeenpanon valmistelussa on todettu jääneen säätämättä alkuperäistä lakiesitystä tehtäessä.

Kuntaliitto pitää valittua lainsäädäntötekniikkaa ja tiedonsiirtoon liittyvän sääntelyn kokoamista yhteen säännökseen tarkoituksenmukaisena ja kannatettavana. Lisäksi Kuntaliitto kannattaa pykälän 3. momenttiin tehtyä perusosan alentamiseen liittyvää kunnille annettavaa harkintavaltaa tarkoituksenmukaisena ja turhaa tiedonsiirtoa ehkäisevänä sekä kaikkein heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevien asiakkaiden asemaa turvaavana.

Turvakiellon osalta pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että toimeentulotukilain 18 a § on väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 36 ja 37 §:n turvakieltosäännöksiin nähden erityissäännös. Näin ollen Kansaneläkelaitos voi luovuttaa kuntaan niiden perustoimeentulotukiasiakkaiden turvakiellon alaiset tiedot, joiden kohdalla Kansaneläkelaitoksella on hakemuksen siirtovelvollisuus toimeentulotukilain 14 d §:n perusteella. Sama koskee myös 10 §:n 2 momentin, 18 a § 2 momentin ja sosiaalihuoltolain 35 §:n mukaisia tietojenluovutustilanteita Kansaneläkelaitoksen ja kunnan välillä. Sääntelyssä tulee varmentaa, että em. tulkinta ja tiedonsiirto-oikeus koskee myös kotoutumislain ja kuntouttavan työtoiminnan lainsäädäntöön ehdotettuja tiedonvälitystilanteita.

18 f § on kokonaan uusi säännös. Siinä säännellään Kansaneläkelaitoksen liittymisestä valtakunnalliseen Kanta-tietojärjestelmäpalveluun ja yhteistyöstä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kanssa. 

 
Kuntaliitto kannattaa ehdotetun säännöksen lisäämistä ja pitää sitä välttämättömänä ja tulevaa tiedonsiirtoa merkittävästi helpottavana säännöksenä.

Siirtymäsäännös

Siirtymäsäännöstä on täsmennetty monilta osin toimeenpanon valmistelussa ilmenneiden siitä puuttuvien osien sekä sujuvan siirtymävaiheen turvaamiseksi. Lisäksi säännöstä on täydennetty siltä osin, että kunnan on ilmoitettava aluehallintovirastolle tiedot myös vuonna 2016 kunnalle aiheutuneista perustoimeentulotuen menoista. Sama koskee jo hyväksytyn siirtymäsäännöksen mukaan vuoden 2017 tietoja. Siirtymäsäännökseen ehdotetaan lisättäväksi valtionosuuden takaisinperintää koskeva säännös, jonka mukaan kunnan liikaa saama valtionosuus peritään takaisin valtiolle. Lisäys on tarpeen, koska myös takaisinperinnästä on aiemmin säädetty 5 d §:ssä, joka kumotaan 1.1.2017 lukien. Menettely on vastaava mitä on säädetty 1.1.2017 kumoutuvan 5 d §:n 3 momentissa sillä erotuksella, että muukin kuin huomattavan suuri liikamaksu perittäisiin takaisin. Koska liikaa maksettuja valtionosuuksia ei voida enää kattaa tulevista valtionosuuksista vähentämällä, valtionosuudet perittäisiin takaisin täysimääräisesti alle 10 euron summaa lukuun ottamatta.

Kuntaliitto pitää siirtymäsäännöksen täsmentämistä välttämättömänä. Lisäksi Kuntaliitto arvioi, että siirtymävaiheen ruuhkautumista ehkäisee Kansaneläkelaitoksen mahdollisuus ottaa tammikuulle 2017 kohdistuvia perustoimeentulotuen hakemuksia vastaan jo joulukuussa 2016.

Siirtymävaiheeseen liittyy kuitenkin huomattava määrä päällekkäiseen toimivaltaan liittyviä riskejä, jotka voivat aiheuttaa runsaasti hallinnollista työtä niin kunnille kuin Kansaneläkelaitokselle, mikäli näihin tilanteisiin ei varauduta riittävästi. Tästä syystä Kuntaliitto ehdottaa, että siirtymäsäännökseen lisätään päällekkäisen toimivallan osalta säännös, jossa kunnalla olisi oikeus luovuttaa Kansaneläkelaitokselle listamuotoisesti niiden asiakkaiden henkilötiedot, joille on myönnetty perustoimeentulotukea 1.1.-31.3.2017 väliselle ajalle. Pienemmille kunnille myös kaikkien vuodelle 2017 ulottuvien päätösten toimittaminen Kansaneläkelaitokseen maapostitse olisi mahdollista, mutta suurille kunnille tämä tiedonsiirto on kuntien näkemyksen mukaan käytännössä mahdoton, koska sen aiheuttama tuhansien päätösten tulostamiseen liittyvä työmäärä on erittäin suuri. Listamuotoinen tiedonluovutus ehkäisisi tarpeettomia yhteydenottoja kuntaan tilanteissa, joissa asiakkaan hakemuksen liitteenä ei ole kunnan viimeistä päätöstä, vaikka Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan näyttäisi siltä, että hänellä olisi ollut oikeus toimeentulotukeen myös vuonna 2016. Ehdotus rajaisi tarvittavat yhteydenotot vain niihin tilanteisiin, joissa asiakkaalla ei ole enää mahdollisuutta toimittaa kunnan viimeistä päätöstä ensimmäisen Kansaneläkelaitokseen toimitetun hakemuksensa liitteeksi sekä ehkäisee näissä tilanteissa päällekkäistä päätöksentekoa. 

  
Vuoden 2016 tilinpäätökseen ja valtionosuuksien tasaamiseen liittyvää siirtymäsäännöksen muokkausta Kuntaliitto pitää tarkoituksenmukaisena, mutta huomauttaa, että tässä, ja voimassa olevassa laissa, oleva 10 euron tarkkuus on kunta-valtiosuhteessa mitätön summa ja maksatuksen kustannukset voivat olla suuremmat kuin siirrettävä summa, mitä ei voi pitää tarkoituksenmukaisena sääntelynä. Tämän vuoksi Kuntaliitto esittää, että summaa nostetaan vähintään 100 euroon, mieluummin tuhanteen euroon.

Kuntaliitto arvioi, että käsittelyssä olevan esitysluonnoksen siirtymäsäännökseen tulisi vielä lisätä, että Kansaneläkelaitoksen tulee pääsääntöisesti käyttää siirtymävaiheessa kuntien määrittelemiä kohtuuvuokratasoja. Tätä puoltaa erityisesti se, että asiakkaan asema ja perustoimeentulotuen kustannusten arvioinnin lähtökohdat säilyisivät ennallaan. Hyvin pienet euromääräiset muutokset kohtuuvuokratasoissa saattavat tuottaa jopa kymmenien miljoonien eurojen muutoksia perustoimeentulotuen kustannuksiin.

Siirtymäsäännökseen tulisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdottomasti myös lisätä, että perusosan indeksikorotus toteutetaan Kela-siirron sujuvan toteuttamisen turvaamiseksi vasta siirtymävaiheen päättymisen jälkeen eli 1.4.2017 lukien. Tällä turvattaisiin ensisijaisesti asiakkaan asemaa uudistuksessa ja ehkäistäisiin hakemusten ruuhkautumista Kansaneläkelaitoksessa uudistuksen alussa. Mikäli indeksikorotus toteutetaan hallituksen nyt valmistelussa olevan indeksilakiesityksen ehdottamalla tavalla, on suuri vaara, että kaikkein heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevien ihmisten perustoimeentulotuen hakemuksia ei kyetä käsittelemään laissa säädetyssä määräajassa, hakemukset ruuhkautuvat ja hakijoiden taloudellinen toimeentulo vaarantuu.

Lisäksi Kuntaliitto toivoo, että siirtymävaiheen sujuvaksi toteuttamiseksi laaditaan kiinteässä yhteistyössä yhteiset ohjeet kunnille ja Kansaneläkelaitokselle, jotta siirtymävaiheessa vältytään mahdollisilta toimeenpanon tulkintaristiriidoilta kuntien ja Kansaneläkelaitoksen välillä.

 

Laki toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta

Esitykseen sisältyy voimassa olevan toimeentulotukilain 11 §:ään ehdotettu jälkihuoltonuoria koskeva säännös. Sen mukaan pykälään lisätään 7. kohta, jossa lastensuojelulain 76 a §:ssä tarkoitettua taloudellista tukea asumisen ja toimeentulon turvaamiseksi jälkihuollossa ei huomioitaisi tulona toimeentulotuen tarvetta määriteltäessä. Perusteluissa selvennetään lastensuojelulain 76 a §:n sääntelyä ja tarkoitusta siten, että tämä tuki on tarkoitettu vastaamaan nuoren yksilöllisiin tuen tarpeisiin toimeentulotuen lisäksi. Lisäksi todetaan, että lastensuojelun taloudellisen tuen tarkoituksena ei lähtökohtaisesti ole kattaa kaikkea normaalejakin perusmenoja ja sitä on tarkoitettu voitavan myöntää toimeentulotuen ohessa.

Kuntaliitto pitää ehdotettua muutosta perustoimeentulotuen Kela-siirron toimeenpanossa välttämättömänä. Lisäyksellä selkeytetään Kansaneläkelaitoksen ja kuntien välistä toimivaltajakoa ja ehkäistään monimutkaiset tiedonluovutus- tai epäselvyyttä aiheuttavat tilanteet. Lisäksi samalla selkeytetään jälkihuoltonuoren asemaa ja tarjotaan hänelle samat oikeudet ja velvollisuudet kuin muillakin kansalaisilla kuitenkin turvaten hänen erityisten tarpeidensa huomioiminen jälkihuollon aikana. Toimeenpanossa tulee kuitenkin varmistaa, että kuntien lastensuojelussa ei myönnetä tukea päällekkäisiin kuluihin perustoimeentulotuen kanssa, mikäli nuori on perustoimeentulotuen hakija.

Kuntaliitto huomauttaa, että lastensuojelussa voidaan myöntää myös lastensuojelun avohuoltona taloudellista tukea lastensuojelulain 35 ja 36 §:ien perusteella. Näiden suhde Kansaneläkelaitoksen myöntämään perustoimeentulotukeen jää edelleen avoimeksi. Kuntaliiton näkemyksen mukaan, em. pykälät tulisi rinnastaa jälkihuoltonuoren tilanteeseen vastaavin toimeenpanon rajauksin kuin edellä on esitetty.

 

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 27 §:n muuttamisesta

Esitysluonnoksessa on ehdotettu lisättäväksi kuntouttavan työtoiminnan lain 27 §:ään uusi 2. momentti. Ehdotetussa muutoksessa on kyse Kansaneläkelaitoksen velvollisuudesta toimittaa kuntaan tiedot niistä kuntouttavan työtoiminnan lainsäädännön piiriin kuuluvista henkilöistä, joiden aktivointisuunnittelun aloittaminen on kunnan vastuulla. Kyseessä ovat yleisesti ottaen tiettyyn kohderyhmään kuuluvat henkilöt, joilla ei syystä tai toisesta ole oikeutta työttömyysturvaan, vaan heidän pääasiallisena tulonaan on toimeentulotuki. Kunnan velvollisuudesta käynnistää aktivointisuunnittelu on tyhjentävästi säädetty kuntouttavan työtoiminnan lainsäädännön 5 §:n 3. momentissa ja kunnan vastuulle kuuluva kohderyhmä on edelleen tyhjentävästi säädelty kuntouttavan työtoiminnan lain 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja 2 momentin 3 kohdassa. 

Kuntaliitto vastustaa nyt esitysluonnoksessa olevaa sääntelymuotoa ja toteaa, että se ei vastaa alkuperäistä sääntelyä. Ehdotus voi laajentaa Kansaneläkelaitoksen kuntaan lähettämää tietoa epätarkoituksenmukaisesti siten, että kuntaan tulee tieto myös sellaisista henkilöistä, joiden aktivointisuunnittelun käynnistämisvastuu ei välttämättä - ainakaan tiedon antamishetkellä - kuulu kunnalle. Kansaneläkelaitoksen tulee ennen tiedon välittämistä varmistaa, että tieto lähetetään vain niistä henkilöistä, joiden osalta TE-hallinto on hoitanut ensisijaiset velvollisuutensa aktivointisuunnitteluun nähden (työnhakijan haastattelu alle 25-vuotiaalle nuorelle sekä työllistymissuunnitelma yli 25-vuotiaalle hakijalle).

Käytännössä nyt ehdotettu sääntely voisi johtaa siihen, että kunta joutuisi Kansaneläkelaitoksen antamasta tiedosta seulomaan kunnan vastuulle kuuluvat henkilöt ja mahdollisesti varmistamaan erikseen manuaalisesti TE-hallinnosta, onko TE-hallinnon vastuulla olevat toimenpiteet asiakkaan kohdalla toteutettu, ennen kuin se voisi käynnistää varsinaisen aktivointisuunnitteluprosessin. Koska tieto on annettu kuntaan tietyssä käyttötarkoituksessa, tiedon käyttäminen muuhun tarkoitukseen (esim. että kunta voisi kutsua pitkittyneesti toimeentulotuen varassa eläviä nuoria ajanvaraukselle hänen palvelutarpeensa arvioimiseksi Kansaneläkelaitoksesta tässä yhteydessä saadun tiedon perusteella) ei ole mahdollista. Sääntelyn perusteluissa tulisi myös tarkentaa se, että tiedonanto on kertaluonteista, eikä esim. jatkuvaa ja kuukausittaista sekä se, että tieto tulisi antaa myös uudelle kotikunnalle kriteerien täyttyessä muuttotilanteissa.

Ehdotettu sääntely on myös ristiriitainen ja sääntelyllisesti erilainen kuin 27 §:n 1 momentin voimassa oleva Kansaneläkelaitoksen tietojenantovelvollisuus TE-hallinnolle, jossa nimenomaan tarkoilla pykäläviittauksilla on säädetty Kansaneläkelaitokselle vastaava tiedonsiirtovelvollisuus TE-hallinnolle. Lainsäädäntöteknisesti ehdotettua sääntelymuotoa ei voi pitää hyvänä lainsäädäntötapana, eikä millään tavalla perusteltuna.

 

Laki kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamisesta

Esitysluonnos sisältää myös säännösmuutoksia kotoutumislakiin. Kuntia säännösmuutoksista koskettaa lakiin ehdotettu uusi säännös 87 a §, joka koskee Kansaneläkelaitoksen velvollisuutta luovuttaa kunnalle tieto maahanmuuttajasta, johon sovelletaan kotoutumislakia ja joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain mukaista toimeentulotukea. Tiedot tarvitaan lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun alkukartoituksen järjestämistä varten. Säännöksen mukaan kunta käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea.

Kuntaliitto pitää säännöksen lisäämistä kotoutumislakiin välttämättömänä, jotta kunta voi toteuttaa sille laissa säädettyä tehtävää. Perustoimeentulotuen siirtyessä Kansaneläkelaitoksen vastuulle kunta ei enää saa automaattisesti tietoa kunnan vastuulla olevista perustoimeentulotuen saajista, eikä näillä henkilöillä myöskään välttämättä ole täydentävän tai ehkäisevän tuen tarvetta.

Säännöksen perusteluita tulee kuitenkin tarkentaa vielä siten, että Kansaneläkelaitos antaa kuntaan tiedon vain niistä henkilöistä joiden alkukartoituksen ja mahdollisen kotoutumissuunnitelman tekovastuu kuuluu kunnalle. Säännös ei saa johtaa tilanteeseen, jossa Kansaneläkelaitos lähettää kuntaan tietoa henkilöistä, joiden kotoutumisvastuu kuuluu TE-hallinnolle. Perusteluista tulee ehdottomasti esimerkiksi poistaa lause, jossa todetaan, että esim. työttömyysturvasta karenssin (odotusajan) saaneista henkilöistä lähetettäisiin tieto kuntaan. Tämä kohderyhmä kuuluu yksiselitteisesti TE-hallinnon kotoutumisvastuulle. Kunnan vastuulle kuuluvat ne henkilöt, joiden ei katsota olevan työmarkkinoiden käytös-sä esimerkiksi sairauden tai lastenhoidon vuoksi.  

Sääntelyn perusteluissa tulisi vastaavasti kuin kuntouttavan työtoiminnankin kohdalla myös tarkentaa se, että tiedonanto on kertaluonteista, eikä esim. jatkuvaa ja kuukausittaista. Tieto kunnan kotoutumisvastuulla olevan henkilön muuttamisesta tulisi välittää myös uudelle kotikunnalle.

 

Laki lastensuojelulain 25 §:n muuttamisesta

Esitysluonnoksessa ehdotetaan myös, että lastensuojelulain 25 §:ään lisättäisiin Kansaneläkelaitos ilmoitusvelvollisten viranomaisten luetteloon.

Kuntaliitto kannattaa ehdotusta ja toteaa, että se on Kuntaliiton aiemmin esittämien linjausten mukainen. Lisäksi säännös selkeyttää Kansaneläkelaitoksen asemaa yhtenä toimijana, jonka tehtävänä on jatkossa toimeenpanna sosiaalihuollon piiriin kuuluvaa etuutta.

Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain 12 §:n muuttamisesta

Kuntaliitto kannattaa ehdotetun muutoksen sisällyttämistä esitykseen.

Lopuksi Kuntaliitto toteaa, että käsittelyssä oleva esitysluonnos parantaa huomattavasti Kela-siirron onnistuneen toteuttamisen mahdollisuuksia. Erityisen tärkeänä Kuntaliitto pitää 14 d §:än uutta muotoilua sekä tiedonsiirtoon liittyvää täsmentävää sääntelyä ja jälkihuoltonuoren aseman selkeyttämistä. Myös siirtymäsäännökseen esitetyt täsmennykset ovat välttämättömiä.

 

SUOMEN KUNTALIITTO

 

Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveys

Sami Uotinen
johtava lakimies

 

Lisää aiheesta

tags
Ellen Vogt

Etunimi
Ellen
Sukunimi
Vogt
Erityisasiantuntija, työvapaalla 31.7.2019 asti

Yhteystiedot
Vastuualueet
  • toimeentulotuki ja sosiaaliturvaetuudet
  • aikuissosiaalityö
  • kuntoutus
  • päihde- ja mielenterveyspalvelut
Organisaatio
Suomen Kuntaliitto ry
Yksikkö
Sosiaali ja terveys
Tiimi
Sosiaali- ja terveyspalvelut-tiimi