HE 113/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia siten, että työttömyyspäivärahakauden enimmäiskesto lyhenisi 500 päivästä 400 päivään ja niillä, joilla on vähemmän kuin kolme vuotta työhistoriaa, enimmäiskesto lyhenisi 300 päivään. Enimmäiskesto säilyisi 500 päivänä niillä työttömillä, jotka täyttävät työssäoloehdon 58 vuotta täytettyään. Lisäksi ehdotetaan, että työttömyysturvan maksamisen omavastuuaikaa pidennetään viidestä päivästä seitsemään päivään, työllistymistä edistävien palvelujen ajalta maksettavaa ns. korotettua ansio-osaa alennetaan ja pitkän työuran jälkeen maksettavista korotusosasta ja korotetusta ansio-osasta luovuttaisiin kokonaan.

​Esitys on osa pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman kärkihanketta, jonka yhtenä toimenpiteenä on työttömyysturvan uudistaminen. Esityksen tavoitteena on edistää hallitusohjelman tavoitetta uudistaa työttömyysturvaa tavalla, joka kannustaa työn nopeaan vastaanottamiseen, lyhentää työttömyysjaksoja, alentaa rakenteellista työttömyyttä ja säästää julkisia voimavaroja. Esitys liittyy valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Kokonaisuutena hallituksen tavoitteet uudistaa työttömyysturvaa nykyistä paremmin kannustavaksi ja lyhentää työttömyysjaksoja ovat kannatettavia. Kuten esityksessäkin todetaan, on myös jonkin verran tutkimusnäyttöä siitä, että ansioperusteisen työttömyysturvan keston lyhentämisellä voi olla vaikutusta työttömyysjaksojen pituuteen. Tilastojen perusteella arvioituna ansiosidonnaisen työttömyysturvan päättymisen lähestyessä myös työllistymisen todennäköisyys kasvaa. Omavastuuajan pidentämistä taas voidaan pitää ainoastaan säästötoimena, jolla sinällään ei ole kannustinvaikutuksia. Myös ansiosidonnaisen työttömyysturvan korotusosiin kohdistuvat muutokset kuulunevat ennemminkin säästötoimenpiteiden kuin kannustintoimenpiteiden piiriin.

Käsittelyssä olevan hallituksen esityksen taloudelliset ja muut vaikutusarviot ovat kuntiin kohdistuvien vaikutusarvioiden osalta puutteellisia. Esitettyjä arvioita ei ole juurikaan perusteltu, eikä konkretisoitu, eikä niissä ole huomioitu kaikkia esitetyistä muutoksista kunnille aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia.

Kunnille syntyy taloudellisia vaikutuksia niin ansiosidonnaisten päivärahojen keston lyhentämisestä kuin omavastuuajan pidentämisestä, että ansiopäivärahan erilaisten korotusosien poistamisesta ja alentamisesta. Kustannusvaikutuksia aiheutuu kuntien verotuloihin, työmarkkinatuen maksuvastuuseen sekä toimeentulotuen kustannuksiin. Oletettavasti myös asiakasmaksutuloihin voi kohdistua joitain vähäisiä muutoksia. Kuntiin kohdistuvat kustannusvaikutukset tulee arvioida samoin perustein kuin muidenkin toimijoiden kohdalla eli staattisina laskelmina. Kaikki tästä lakiesityksestä aiheutuvat lisäkustannukset on kompensoitava kunnille hallitusohjelman mukaisesti.

Kuntien verotulojen osalta esityksestä puuttuu taloudellinen arvio kokonaan. Työttömyysetuudet ovat kunnallisverotettavaa tuloa ja niiden aleneminen ansiosidonnaisen päivärahakauden lyhentyessä aiheuttaa kunnallisverotulojen pienenemistä. Vastaava vaikutus on myös omavastuuajan pidentämisellä ja joiltain osin myös ansiopäivärahan erilaisten korotusosien pienentämisellä tai poistamisella. Verotulomenetykset tulee esityksessä arvioida ja kompensoida kunnille täysimääräisesti.

Päivärahojen keston lyhentämisellä on suora vaikutus kuntien työmarkkinatuen rahoitusvastuun kasvuun. Esityksessä todetaan, että kuntien työmarkkinatukimenojen kasvu realisoituisi vasta vuonna 2019, mihin ajankohtaan kohdistuu suunnitteilla oleva aluehallintouudistus, mistä syystä kustannusten arviointia ei esityksen mukaan ole tehty. Edellä mainittua linjausta ei voi pitää millään tavalla perusteltuna, eikä hyväksyttävänä lainsäädännön vaikutusarviointitapana. Esityksen taloudellisia arvioita on ehdottomasti näiltä osin täsmennettävä. Lainsäädännön vaikutusten arviointi tulee tehdä säätämishetken tilanteen mukaan. Ennakoitu aluehallintouudistus on vasta suunnittelun asteella, eikä sen tarkemmasta lopullisesta sisällöstä ole tietoa. Suunnitteilla oleva uudistus ei voi olla perusteena sille, ettei nyt säädettävän lain tosiasiallisia vaikutuksia arvioida ja huomioida kustannusvaikutusten syntyessä asianmukaisella ja sovitulla tavalla. Arviointi on tehtävissä varsin yksinkertaisesti vastaavasti kuin muidenkin toimijoiden kohdalla.

Päivärahojen keston lyhentämisellä, korotettujen ansio-osien alentamisella tai poistamisella sekä työttömyysturvan omavastuuajan pidentämisellä on myös suora vaikutus toimeentulotuen kustannuksiin. Esityksessä on todettu, että mi-äli työllisyystavoitteet eivät toteudu, toimeentulotukimenojen ennakoidaan kasvavan tästä esityksestä johtuen 13 miljoonalla eurolla vuonna 2019. Realisoitumisvuoden perusteella arvion taustalla on ilmeisesti ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhentämisen vaikutus. Kunnat vastaavat vähintään puolesta em. kustannusmuutoksen rahoituksesta. Myös tämä tulee kompensoida kunnille, koska kyseessä on selkeä suora käsittelyssä olevasta esityksestä johtuva kuntataloudellinen vaikutus, jossa ensisijaisen järjestelmän kustannuksia siirretään lainsäädännöllä viimesijaisen järjestelmän vastuulle.

Esityksellä on myös välittömiä jo vuonna 2017 syntyviä kustannusvaikutuksia, jotka kohdistuvat toimeentulotukeen ja joita esityksessä ei ole erikseen arvioitu. Omavastuuajan pidentäminen ohjaa asiakkaat aikaisemmin toimeentulotuen hakijoiksi tai lisää työttömyyden alkuaikana tarvetta hakea toimeentulotukea. Myös ansiopäivärahan korotusosiin esitetyillä muutoksilla on todennäköisesti vähäisiä välittömiä vaikutuksia toimeentulotuen kustannuksiin.

Työttömyysturvaan liittyvien ehtojen tiukentamisella voi olla myös esityksen tavoitteisiin nähden päinvastainen vaikutus. Yksilön hyvinvoinnille ja toimintakyvyn ylläpidolle erittäin merkityksellisiä osa-alueita ovat riittävä toimeentulo ja työ. Taloudellisen tilanteen heikentyminen ja niukkuus tai nopeampi joutuminen toimeentulotuen piiriin saattaa heikentää yksilön voimavaroja, joita tarvitaan työmarkkinoille paluussa ja työn hakemisessa. Esimerkiksi toimeentulotuelle putoaminen voi ja näyttää tilastojen valossa toimivan ikään kuin katiskana. Kun henkilö putoaa toimeentulotuen varaan, sieltä pois pääseminen on erittäin vaikeaa.

Nykyisessä työllisyystilanteessa esityksellä onkin väistämättä myös vähintään osan kohdejoukosta kohdalla toimeentulotukiriippuvuutta lisäävä vaikutus, mitä ei voi pitää kannatettavana suuntauksena työttömyysturvan kehittämisessä. Työttömyyden aikaista toimeentuloa ja perus- tai ansioturvaa kehitettäessä tulisi aina pyrkiä ehkäisemään toimeentulotukiriippuvuuden syntymistä, jotta vältyttäisiin toimeentulotukijärjestelmään liittyviltä negatiivisilta kannustinvaikutuksilta. Tästä syystä työttömyysturvaan nyt esitettyjen muutosten tavoitteiden toteutuminen edellyttää myös voimakasta panostusta työllistymistä edistävän palvelujärjestelmän kehittämiseen ja uudistamiseen sekä uusien työpaikkojen luomiseen, jotta pystytään ehkäisemään köyhyyden ja syrjäytymisen lisääntymistä ja työttömyyden polarisoitumista.

SUOMEN KUNTALIITTO

Ellen Vogt
erityisasiantuntija