HE 134/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2017, Valtakunnalliset ICT-ratkaisut

Yleistä 
Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden sekä palvelun tuotantotapojen uudistuksilla pyritään nykyistä vaikuttavampiin ja asiakaslähtöisempiin palveluihin sekä merkittäviin kustannussäästöihin. Tavoitteissa ei onnistuta, mikäli tietojärjestelmiä ja tiedonkulkua ei saada palvelemaan asiakkaiden ja ammattilaisten tarpeita nykyistä merkittävästi paremmin. Valtakunnallisten ICT-palveluiden, kuten Kelan vastuulla olevien Kanta-palveluiden, ja väestörekisterikeskuksen vastuulla olevan kansallisen palveluväylän rooli on tiedonkulun varmistamisessa keskeinen, mutta ne eivät yksistään riitä takaamaan kattavaa tiedonkulkua. Monituottajarakenteessa tapahtuva hoito- ja palveluketjujen ohjaus sekä tuottajien välinen yhteistyö edellyttävät kattavaa näkymää asiakkaan kokonaistilanteeseen, jonka varmistamiseksi tarvitaan alueellisesti yhteisiä ja kansallisesti yhteentoimivia tietojärjestelmiä, joiden uudistamistoimenpiteitä tulisi vauhdittaa. Laajamittaisella kuntatoimijoiden yhteistyöllä sekä toimivalla kansallisella ohjauksella tulisi varmistaa, että alueelliset ja kansalliset muutokset etenevät samaan suuntaan.

​Sote- ja maakuntauudistuksen edellyttämät ICT-muutokset ja muutostuki

Sote- ja maakuntauudistus tulee lisäämään huomattavasti tietojärjestelmäratkaisujen uusimisen, kehittämisen ja alueellisen yhtenäistämisen vaatimuksia, joiden edellyttämät lisäinvestointitarpeet ovat merkittäviä. Muutosten hallittua läpivientiä koskeva valmistelu tulisi käynnistää välittömästi. ICT-muutosten valmisteluun sisältyy tällä hetkellä valtion talousarvioesityksessä VM:n pääluokassa 7 milj. euroa ja STM:n pääluokassa 3 milj. euroa. Sote- ja maakuntauudistuksen valmisteluun osallistuneiden kuntaedustajien toimesta on arvioitu pelkästään maakuntien muodostamiseen ja palvelutoiminnan jatkuvuuden turvaamiseen liittyvien välttämättömien kertaluonteisten ICT-muutoskustannusten olevan 500–900 milj. euroa ja tämän lisäksi nykyisten tietojärjestelmien uudistamisen kustannukset vuosina 2017–2026 arviolta 1-2 mrd. euroa. Lausuntokierroksella olevan hallituksen lakiluonnosten mukainen järjestäjäpalvelulaitosmonituottajarakenne uhkaa kasvattaa ICT-muutosten kustannuksia, mikäli syntyvässä mallissa ei mahdollisteta maakunnallisen järjestäjän ja eri tuottajien yhteisiä sote-tietojärjestelmäratkaisuja ja tietohallinnon joustavaa organisointia. Malli sisältää suuria riskejä, jotka voivat johtaa ICT-ratkaisujen pirstaloitumiseen ja kustannustehottomaan toteutusrakenteeseen vaikka tavoite on päin vastainen (vähentää tietojärjestelmien määrää).

Edellä kuvattua kustannusarviota silmällä pitäen valtion talousarvioon 2017 esitetyt määrärahat vaikuttavat täysin riittämättömiltä.  Tilanteessa jossa kunnat eivät järjestäjä- ja tuota sote-palveluita 2019 lähtien ja niiden irtain omaisuus ja tietojärjestelmät siirtyvät maakunnille korvauksetta, ei lisäinvestointitarpeita voida jättää kuntaorganisaatioiden kannettavaksi.Kuntien ja sairaanhoitopiirien yhteistyössä on käynnissä laajamittainen yhteistyö tietojärjestelmäratkaisujen uudistamiseksi (mm. UNA- ja Apotti -hankkeet), jossa olisi edellytys uudistamistoimenpiteiden käynnistämiseen, mikäli riittävä rahoitus voidaan varmistaa.

Valtakunnallisiin ICT-palveluihin liittyviä huomioita

Kanta -hankkeessa toteutetun sähköisen lääkemääräyksen ja sähköisen potilastiedon arkiston käyttö on laajaa ja vakiintumassa koskien sekä julkista että yksityistä terveydenhuoltoa. Myös valtionvarainministeriön vastuulla olevan Kansallinen palveluarkkitehtuuriohjelman (KAPA) tuottamat kansallisten tietojärjestelmien, kuten kansallisen palveluväylän ja palvelutietovarannon käyttöönotot ovat käynnistyneet. Palveluiden käyttöönottoihin ja käytön laajentamiseen liittyvät suunnitelmat vaikuttaisivat olevan monilta osin epärealistisia. Tämä koskee mm. kansallisten palveluväylän ja palvelutietovarannon käyttöönottoa sekä potilastiedon arkiston käytön laajentamista suun terveydenhuoltoon.

Jatkossa tulisi kiinnittää huomiota kansallisten palveluiden kehittämis- ja käyttöönottomalliin, jolla vältettäisiin tilanteet, joissa suuri kentän organisaatioista ei pysty toteuttamaan käyttöönottoja voimassa olevan lain mukaisesti. Myös valtiontalouden tarkastusvirasto on jälkiseurantaraportissaan (19.8.2015, 341/54/2008) kiinnittänyt asiaan huomiota. VTV:n käsityksen perusteella esimerkiksi tietojärjestelmien yksityiskohtaista sääntelyä ja käyttöönoton määräaikoja ei pitäisi säätää lakiin ennen kuin määritykset on kiinnitetty ja toteutettu sekä käyttöönoton aikataulut ovat realistisesti laaditut.

Palveluiden ja uusien ominaisuuksien käyttöönottojen siirtymäaikojen tulisi olla riittävän pitkiä, jotta muutokset voidaan suhteuttaa sisällöllisesti ja aikataulullisesti sote- ja maakuntauudistuksen toimeenpanoon toiminnallisesti ja taloudellisesti järkevällä tavalla. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon vastuiden siirtyessä maakunnille, on kunnissa ja kuntayhtymissä turhauttavaa toteuttaa tietojärjestelmämuutoksia uudistuksen yhteydessä väistyviin tietojärjestelmiin tai sitoa työaikaa palvelutietojen kuvaamiseen kansalliseen palvelutietovarantoon, jos palvelut, niiden nimikkeet, järjestäjät ja yhteystiedot muuttuvat n. 1 vuoden kuluttua monilta osin.

Nykytilassa kansallisten palveluiden kehittämistä ja kansallista ohjausta häiritsevät eri ohjaavien viranomaisten epäselvät vastuut ja päällekkäiset toimivaltuudet.Nykyisin kansallisten toimijoiden vastuut STM:n, THL:n, Kelan, Valviran ja VM:n välillä ovat epäselviä ja osin päällekkäisiä.  Kansallisen ohjausjärjestelmän uudistamistarpeita on nostettu esiin myös edellä viitatussa jälkiseurantaraportissa (19.8.2015, 341/54/2008).

Valtakunnallisten maakuntien ICT-palvelukeskusten perustaminen

Sote- ja maakuntauudistukseen liittyvien lakiluonnosten mukaisesti on maakunnille ehdotettu perustettavan valtion toimesta yhteisiä palvelukeskuksia, joista yksi on ”ICT-palvelukeskus” sekä tälle perustettava ”Sote-ICT-tytäryhtiö”. Palvelukeskusten jatkovalmisteluun ja perustamiseen liittyviä määrärahoja on esitetty valtion 2017 talousarvioon. Palvelukeskusten tehtävät ovat monilta osin epäselviä ja lausuntoaineistoista puuttuvat kokonaan arviot uusien palvelukeskusten perustamiseen, investointeihin, järjestelmiin sekä henkilöstö- ja muihin menoihin liittyvistä kustannuksista. Myöskään palvelukeskusten hyödyntämisellä saavutettavia hyötyjä ole uskottavasti kuvattu ja palvelukeskusten suhde muihin palveluntuottajiin on jäänyt epäselväksi (esimerkiksi ICT-palvelukeskusten osalta suhde muihin kansallisiin palvelutuottajiin kuten Kela, Valtori, Suomen erillisverkot Oy, VRK, THL). Maakunnilla olisi yhtiöiden palveluiden käyttövelvollisuus, mutta rajalliset mahdollisuudet vaikuttavaa niiden sisältöön.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan maakuntien ICT-palveluiden ja muiden tukipalveluiden tuottamismallien suunnittelua tulee jatkaa ja nykyisin tehtävistä vastaavat kuntaorganisaatiot, joilla on niistä paras asiantuntemus, tulee saada valmistelun keskiöön. Valtakunnallisten palvelukeskusten organisointi- ja perustamismalli tulisi palauttaa valmisteluun ja linjata vasta kun niiden tehtävät ja asiakkaat ovat jatkotyön kautta tarkentuneet ja kun lausuntokierroksella olevien lakiluonnosten niitä koskeva palaute on arvioitu.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tulevat maakunnat ovat itsehallinnollisia yksiköitä ja tukipalvelujen järjestäminen tulee olla maakuntien päätettävissä. Kuntaliiton pitää tärkeänä, että tukipalveluita koskevissa järjestelyssä mahdollistetaan kuntien ja maakuntien välinen yhteistyö tukipalveluiden tuottamisessa, eikä heikennetä kuntien mahdollisuuksia tukipalveluiden tehokkaaseen järjestämiseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Karri Vainio
erityisasiantuntija