HE 60/2011 VP eduskunnalle laeiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta

​Hallituksen esityksessä 60/2011 ehdotetut muutokset liittyvät pääosin pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman toteuttamiseen. Lisäksi osa muutoksista on teknisluonteisia.

Kunnan valtionosuusrahoitus muodostuu kahdesta osasta: valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisesta valtionosuusrahoituksesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö. Hallituksen esityksen 60/2011 vaikutukset voidaan jakaa kunnan peruspalvelujen valtionosuutta koskeviin ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaista valtionosuutta ja muuta rahoitusta koskeviin muutoksiin seuraavasti:

Vaikutus kuntien rahoitukseen kunnan peruspalvelujen valtionosuuden (1704/2009) kautta

1. Peruspalvelujen valtionosuusprosentti 31,42  

Muutos -2,69 prosenttiyksikköä vuoteen 2011 verrattuna; sisältää hallitusohjelman mukaisen valtionosuuteen tehtävän 631 milj. euron menosäästön, jonka vaikutus valtionosuusprosenttiin -2,70 prosenttiyksikköä, ja kunnille säädettyjen uusien ja laajentuvien tehtävien vaikutuksen, jonka vaikutus valtionosuusprosenttiin +0,01 prosenttiyksikköä.

2. Kiinteistöveron poisto verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta  

Kunta-valtio-suhteessa kustannusneutraali muutos, jonka vaikutus jakautuu kuntiin erittäin epätasaisesti [-115€, +600€].

3. Muutokset valtionosuuteen tehtävissä vähennyksissä ja lisäyksissä

Sisältää mm. vuoden 2012 kunnallisverotuksen verovähennysten täysimääräisen kompensaation valtionosuusjärjestelmän kautta.

Vaikutus kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien rahoitukseen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisen rahoituksen kautta

4. Ylläpitäjärahoituksen valtionosuusprosentti 41,89

Ei muutosta vuoteen 2011 verrattuna ts. hallitusohjelman mukaisia menosäästöjä ei toteuteta perusopetuksen jälkeisessä koulutuksessa vielä vuonna 2012.

5. Hallitusohjelman mukaisten menosäästöjen toteutus museoiden, teattereiden ja orkesterien valtionosuusrahoituksessa

Vaikutus yksikköhintarahoituksen alentamisen kautta

Lisäksi teknisluonteiset muutokset

6. Valtionapuviranomainen perustamishankeasioissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Opetus- ja kulttuuriministeriön vuoden 2012 nimenmuutokseen liittyvä terminologian tarkistus.

Muutokset lakiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009)

Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen (nk. yksi putki) sisältyvät sosiaali- ja terveydenhuollon lisäksi esi- ja perusopetus, kirjastot, yleinen kulttuuritoimi ja asukasperustaisesti rahoitettava taiteen perusopetus. Myös verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus on osa kunnan peruspalvelujen valtionosuutta. Lisäksi kunnille myönnettävän peruspalvelujen valtionosuuden määrään vaikuttavat yleinen osa, erityisen harvan asutuksen ym. lisäosat, järjestelmämuutoksen tasaus, valtionosuudessa huomioon otettavat lisäykset ja vähennykset ja valtionosuusmaksatuksessa huomioon otettava esi- ja perusopetuksen kotikuntakorvausjärjestelmä.

1. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden valtionosuusprosentti

Hallituksen esityksessä ehdotetaan alennettavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia vuoden 2011 tasosta 34,11 yhteensä 2,69 prosenttiyksiköllä 31,42 prosenttiin vuodelle 2012.

Valtionosuusprosentin muutos sisältää pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaisen kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen tehtävän 631 milj. euron menosäästön (-2,70 prosenttiyksikköä) ja valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutoksen vaikutuksen (+0,01 prosenttiyksikköä). Vuodelle 2012 tehtävällä kustannustenjaon tarkistuksella ei esitetä olevan muutosvaikutusta valtionosuusprosenttiin. Valtionosuusprosentin alentaminen kasvattaa kuntien itse rahoittamaa osuutta. Kunnan omarahoitusosuuden kasvu on kaikissakunnissa yhtä suuri, noin 118 euroa asukasta kohden.

Hallitusohjelman menosäästöistä kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuva leikkaus on hallitusohjelman leikkauksista suurin. Se toteutetaan kokonaisuudessaan jo hallituskauden ensimmäisenä vuotena 2012 pienentämällä kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosenttia 2,70 prosenttiyksikköä. Valtionosuusleikkaus vähentää kuntien tuloja vuonna 2012 yhteensä 118 euroa asukasta kohden, mikä lisää kunnissa painetta veronkorotuksiin.

Valtionosuuden leikkauksen kuntien tuloja vähentävä vaikutus koko hallituskaudella vuosina 2012-2015 on 2,6 mrd. euroa (4 * 631 milj. € + indeksikorotusten vaikutus).

Kuntaliitto kannan mukaisesti valtionosuusleikkauksen jaksottaminen neljällevuodelle olisi ollut kuntatalouden kannalta siedettävämpi vaihtoehtoleikkauksen toteuttamiseksi. Jaksottaminen olisi antanut kunnille aikaa sopeuttaa toimintoja pieneneviin tuloihin, vaikkakin myös jaksottaminentasaisesti hallituskaudelle olisi merkinnyt yhteensä 1,5 mrd. euron tulonmenetyksiä.

Kuntien tehtävissä tapahtuva laadun ja laajuuden muutos liittyy eduskunnan hyväksymään esitykseen, joilla muutetaan pääosin vuoden 2012 alusta voimaantulevia lastensuojelulain 50 §:ä, perhehoitajalakia ja omaishoidon tuesta annettua lakia. Lakimuutoksen on arvioitu lisäävän kuntien kustannuksia 16,7 milj. euroa, mikä otetaan huomioon kunnan peruspalvelujen valtionosuudessa sosiaalihuollon 7-64-vuotiaiden perushintaa korottamalla. Valtio korvaa lisääntyvistä kustannuksista puolet, 8,35 milj. euroa, josta kunnan peruspalvelujen valtionosuuden valtionosuusprosentin ja 50 prosentin erotus korvataan korottamalla valtionosuusprosenttia 0,01 prosenttiyksiköllä.

Uusien tehtäviin tai nykyisten tehtävien laajentamiseen ei ole jatkossa mahdollisuuksia ilman merkittävää verorahoituksen lisäämistä. Vallitsevassa taloustilanteessa kunnille ei tule asettaa uusia tehtäviä eikä laajentaa nykyisiä. Mikäli näin tapahtuu, valtion on vastattava täysimääräisesti lisäkustannuksista.

2. Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus

Kunnan peruspalvelujen valtionosuus muodostuu kahdesta toisiinsa kytkeytyneestä osasta, kustannuserojen tasauksesta ja tulopohjaerojen tasauksesta. Kaksiosaisen valtionosuusjärjestelmän tarkoituksena on turvata kunnille taloudelliset edellytykset järjestää asukkailleen yhdenvertaiset lakisääteiset palvelut kohtuullisella kunnallisverorasituksella ja maksutasolla.

Hallituksen esityksellä ehdotetaan muutettavaksi kunnan laskennallisiin verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasausta. Tasaus perustuu kunnan laskennalliseen verotuloon, johon nykylainsäädännön mukaan otetaan huomioon kunnan yhteisöverotuoton lisäksi kunnallisvero ja kiinteistövero siten, että laskennassa käytetään kunnan omien veroprosenttien sijaan koko maan keskimääräisiä kunnallisvero- ja kiinteistöveroprosentteja.

Kiinteistöveron tasauksesta poiston tarkoitukseksi on hallituksen esityksessä mainittu kiinteistöveron osuuden lisääminen kuntien tulopohjassa. Muutoksen tarkoitusta on havainnollistettu hallituksen esityksen yleisperusteluissa taulukoilla kuntien kiinteistöverotuksen ylä- ja alarajojen sekä veroprosenttien kehityksestä.

Tasauksen muutos on esitetty tehtävän siten, että jatkossa kunnan laskennallista kiinteistöveroa ei enää otettaisi huomioon tasauksen perusteena olevassa laskennallisessa verotulossa.

Kiinteistöveron poistoa tasauksesta on useissa yhteyksissä virheellisesti perusteltu sillä, että tasauksesta poiston myötä kunnat saisivat suuremman osan kiinteistöveron tuloista itselleen.

Kuntaliitto haluaa korjata väärinkäsityksen ja korostaa, että tasausjärjestelmän laskennallisuudesta johtuen yksittäisen kunnan veroprosentin asetannalla ei ole käytännössä merkitystä kunnan tasausjärjestelmässä saaman tasauslisän tai kunnan maksaman tasausvähennyksen määrään. Tasausjärjestelmän laskennallisuudesta johtuen hallituksen esityksen perustelut kiinteistöveron tasauksesta poistolle eivät ole johdonmukaisia ja selkeitä.

Tasauksen perusteena olevia laskennallisia verotuloja laskettaessa käytetään koko maan keskimääräisiä veroprosentteja, ei kunnan omia veroprosentteja. Täten kunnan omissa veroprosenteissa tapahtuvat muutosten myötä kunta saa koko veronlisäyksen itselleen, eikä muutos veroprosenteissa juurikaan vaikuta kunnan tasauksessa saaman tasauslisän tai tasausvähennyksen määrään.

Kuntaliitto on julkaissut 8.10.2010 muistion ”Veroprosentin korotus ei vaikuta valtionosuuksien tasaukseen” (liite 1), jossa laskentaesimerkin avulla havainnollistetaan kunnan veroprosentin muutoksen vaikutusta kunnan verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen.

Kiinteistöveron tasauksesta poiston vaikutus on kunta-valtio-suhteessa kustannusneutraali. Muutoksen vaikutus kuitenkin jakautuu kuntien välillä erittäin epätasaisesti (liite 2). Suurin asukaskohtainen valtionosuuden menetys on yli 100 euroa (Liminka) ja suurin asukaskohtainen valtionosuuden lisäys puolestaan noin 600 euroa (Kustavi). Muutoksesta hyötyvät erityisesti sellaiset kunnat, joiden kiinteistöveron osuus kokonaisverotulosta on suuri (erit. mökki ja voimalaitoskunnat).

Muutoksen vaikutus jakautuu kuntien välillä erittäin epätasaisesti. Koskaan aikaisemmin ei ole tehty muutoksia, joiden vaikutus kuntien tuloihin olisi ollut yhtä suuri ilman, että muutosvaikutuksia olisi vähennetty siirtymä-, järjestelmämuutos- tai muilla tasauksilla.

Valtionosuustuloissa tapahtuvat vähennykset pienentävät kunnan kokonaistuloja, mikä lisää kunnallisverotukseen kiristämispainetta. Kuntaliitto on 14.10.2011 julkaissut laskelman (liite 3), jossa on esitetty hallitusohjelman linjausten aiheuttama vaikutus kunnan tuloveroprosentin nostotarpeeseen tai alentamisvaraan. 

Laskelman mukaan verotuloihin suhteutettuna kiinteistöveron tasauksesta poiston vaikutus on kunnissa äärimmillään niin suuri, että muutoksen myötä kunnan saama valtionosuuden lisäys vastaa lähes viiden (4,9) prosenttiyksikön alennusta kunnallisveroprosentissa (Kustavi). Vastaavasti muutoksessa eniten menettävien kuntien valtionosuuden vähennys vastaa 1,2-prosenttiyksikön korotusta kunnallisveroprosentissa (Merijärvi). Kiinteistöveron tasauksen poiston vaikutus on 234 kunnalle negatiivinen. Vain 86 kuntaa hyötyisi hallituksen esityksestä.

3. Valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan veroperustemuutoksista johtuvat kunnallisveromenetykset korvattavaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuutta lisäämällä 49,18 eurolla asukas kohden.

Kompensaatiolaskelmissa ei ole huomioitu vakuutettujen sosiaaliturvamaksujen korotuksia. Myös sairausvakuutuksen päivärahamaksu voi kohota. Nämä muutokset pitää ottaa huomioon, jotta kompensointi on hallitusohjelman mukaisesti täysimääräistä. Lopullinen kompensoitava euromäärä tulee tarkistaa verovuoden 2010 verotuksen valmistuttua lopullisten verotietojen mukaiseksi.

Hallitusohjelman mukaan kunnallisverotuksen verovähennykset pyritään kompensoimaan kunnille pääasiassa verojärjestelmän kautta. Kuntaliitto pitää tätä kannatettavana ja edellyttää, että näin myös jatkossa valtion tulevissa talousarvioissa menetellään. Vuodelle 2012 esitettävät kompensaatiot toteutetaan vielä pääosin (4/5-osaa) valtionosuusjärjestelmän kautta. Vain yhteisöveron muutokset kompensoidaan verojärjestelmän sisällä.

Valtion ja kuntien yhteisten tietojärjestelmähankkeiden rahoittamiseksi valtionosuudesta tehtävää vähennystä ehdotetaan jatkettavaksi yhdellä vuodelle vuoteen 2015 saakka. Samalla poistetaan eräät määräaikaiset säännökset, joilla ei ole enää vaikutusta valtionosuuteen.

Vuonna 2011 kunnan peruspalvelujen valtionosuutta vähennettiin lain perusteella 0,23 euroa asukasta kohden Julkisen hallinnon IT-palvelukeskuksen perustamisen sekä toiminnan rahoittamisen vuoksi. IT-palvelukeskusta ei kuitenkaan perustettu, joten vähennykseen ei ole enää perusteita.

Kuntaliitto pitää kannatettavana vähennyksen poistoa. Lisäksi vuonna 2011 kuntien valtionosuudesta vähennetty 1,25 milj. euroa tulisi palauttaa kunnille, koska IT-palvelukeskusta ei perustettu. Kuntaliitto on esittänyt vähennyksen poistoa jo syksyllä 2010 mm. lausunnossaan hallintovaliokunnalle (KL lausunto 18.10.2010).

Muutokset lakiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009)

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisen rahoituksen euromääräisesti merkittävin osa on koulutuksen ylläpitäjille myönnettävä yksikköhintarahoitus lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen ja ammattikorkeakouluille. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää perusopetukseen oppilaskohtaista lisärahoitusta (mm. pidennetty oppivelvollisuus, lisäopetus) ja rahoituksen muuhun opetus- ja kulttuuritoimintaan (mm. kansalaisopistot, teatterit, nuorisotyö).

4. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden valtionosuusprosentti

Hallituksen esityksellä ehdotetaan säilytettävän opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen kunnan omarahoitusosuus lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen käyttökustannuksiin 58,11 prosentissa. Vastaavasti valtionosuusprosentin ehdotetaan säilyvän vuoden 2011 tasosta 41,89 muuttumattomana vuoteen 2012. Esityksen mukaan vuodelle 2012 tehtävällä kustannustenjaon tarkistuksella ei ole muutosvaikutusta valtionosuusprosenttiin.

5. Museoiden, teatterien ja orkestereiden yksikköhinnat 2011

Kunnnan peruspalvelujen valtionosuuteen tehtävän leikkauksen lisäksi kuntien valtionosuusrahoitus vähenee vuonna 2012 opetustoimen rahoituksesta annetun lain mukaisiin valtionosuuksiin tehtävän menosäästön myötä.

Hallituksen esityksellä ehdotetaan museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja alennettavaksi vuosina 2012-2015 siten, että säästöjen kokonaisvaikutus on yhteensä 10 milj. euroa.

Kuntaliitto pitää museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoihin tehtäviä leikkauksia kuntien kannalta valitettavana, sillä valtionosuusmenetysten yhteydessä ei muuteta taidelaitosten tehtävien laajuutta. Taide- ja kulttuurilaitokset joutuvat sopeutumaan toimintaansa vähenevän rahoituksen vuoksi.

6. Muut muutokset lakiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) ja laki lakiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009)

Hallituksen esitys sisältää myös teknisluonteisia muutoksia liittyen opetus- ja kulttuuriministeriön nimenmuutokseen vuonna 2010 sekä perustamishankkeiden valtionosuusviranomaismuutokseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Reijo Vuorento
apulaisjohtaja, kuntatalous

Sanna Lehtonen
kehittämispäällikkö