Lausunto luonnonsuojelulainsäädännön toimivuusarvioinnista

Kuntaliiton lausunto ympäristöministeriölle, 954/90/2011, Maija Hakanen, 8.4.2011

Ympäristöministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnonsuojelulainsäädännön toimivuuden arvioinnista. Lausunnossa pyydetään erityisesti näkemyksiä kuinka arvioinnin ehdotukset tulisi ottaa huomioon tarkistettavana olevassa Suomen luonnon monimuotoisuuden strategian ja toimintaohjelman 2006-2016 tarkistamisessa.

Kuntaliitto esittää arvioinnin kuntien kannalta oleellisiin ehdotuksiin seuraavaa:

Pirstoutuminen ja kytkeytyneisyys

Arvioinnin mukaan luonnonsuojelulaissa ei ole tehokkaita mekanismeja pirstoutumisen aiheuttaman ongelman hallitsemiseksi ja suojelukohteiden kytkeytyneisyyden edistämiseksi. Siksi tarvitaan myös täydentäviä keinoja, jotka edistävät yleisesti kytkeytyneisyyttä, vaikka eivät rajoita maankäyttöä yhtä voimakkaasti kuin varsinaiset suojelualueet.

Arvioinnissa esitetään mm.:

  • Laajennetaan luonnonsuojelulain tavoitesäännöstä (1 §) koskemaan elinympäristöjen kytkeytyneisyyden huomioon ottamista ja ekosysteemipalvelujen ylläpitoa.

  • Mahdollisuuksia lisätä kytkeytyneisyyttä suojelukohteiden välillä on kokonaisuudessaan vahvistettava, ja välineitä laaja-alaiseen maisematason maankäytön ja luonnonvarojen käytön suunnitteluun tulee kehittää. Lähtökohtana tulisi olla osallistava suunnittelu MRL:n hengessä.

  • ELY-keskusten roolia luonnon monimuotoisuustiedon tuottajana ja yleisnäkemyksen muodostajana laajoille alueille on selvennettävä ja kaavoituskäytäntöä on parannettava tiedollisin keinoin.

Kuntaliiton näkemys: Luonnonsuojelulain tavoitesäädöstä voidaan laajentaa.

Nykyinen Suomen luonnon monimuotoisuuden toimintaohjelma sisältää ehdotuksia välineistä ja käytännöistä, jotka parantaisivat kytkeytyneisyyden toteutumista, mutta näitä toimenpiteitä ei ole toteutettu. Toimintaohjelma sisältää myös ehdotuksia kuinka voidaan parantaa olemassa olevan luontotiedon saamista esimerkiksi kaavoituksen käyttöön. Nämäkään ehdotukset eivät ole toteutuneet. Kuntaliiton näkemyksen mukaan näiden ehdotusten toteuttaminen tulisi käynnistää pikaisesti.

Lupajärjestelmät

Arvioinnin mukaan luonnonsuojelunäkökohtia ei oteta huomioon kaikissa alueidenkäytön kannalta merkityksellisissä viranomaisratkaisuissa, ei edes silloin kun kyse on ympäristöpäätöksistä. YSL:ssa on viittaussäännös LSL:iin (41 §), mutta tämä säännös ei aseta luvan myöntämisen yhteydessä huomioonotettavia sisällöllisiä vaatimuksia.

Arvioinnissa esitetään:

  • Luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamista tulisi vahvistaa muun lainsäädännön mukaisissa ohjausjärjestelmissä. Näin ei olisi tarvetta luoda uusia lupajärjestelmiä tai muita viranomaisratkaisua edellyttäviä järjestelmiä.

Kuntaliiton näkemys: Luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamisen vahvistaminen muun lainsäädännön mukaisissa ohjausjärjestelmissä ei saisi merkitä esimerkiksi ympäristönsuojelulainsäädännön laajentamista päästöjen torjunta-asioiden ulkopuolelle. Sisällölliset vaatimukset tulisi asettaa luonnonsuojelulainsäädännössä ja luonnonsuojeluviranomaisen tuoda ne esille lausuntomenettelyssä.

Luonnonsuojelulainsäädännön lisäksi alueiden käyttöä ja rakentamista koskevassa sääntelyssä voidaan kehittää työkaluja, jotka vahvistavat luonnon monimuotoisuuden huomioon ottamista.

Natura 2000 –sääntely

Arviointi tunnistaa lukuisia Natura 2000 -säädöksiin liittyviä ongelmia, jotka koskevat esimerkiksi Natura-arviointien suorittamista sekä yksityisten suojelualueiden perustamista Natura-alueille, jotka eivät kuulu luonnonsuojeluohjelmiin.

Arvioinnissa esitetään:

  • LSL 65 § 1 momentin muotoilu ei ole onnistunut ja sen muotoilua on syytä tarkistaa. LSL 65–66 §:ien edellyttämien arviointien laatu ja sisältö vaihtelevat merkittävästi ja käytetty tietopohja on osin puutteellista. Arviointimenettelyä koskevia säädöksiä ei ole tarvetta muutoin muuttaa, mutta tarvitaan ohjeistusta arviointikäytännöistä arviointien laadun parantamiseksi ja tarveharkinnan ja Natura-arvioinnin suhteen selkiyttämiseksi.

  • Yksityisen suojelualueen perustaminen korvauksineen Natura-alueille tulisi tehdä mahdolliseksi silloinkin, kun Natura-alue ei kuulu luonnonsuojeluohjelmaan.

Kuntaliiton näkemys: Natura 2000 –verkostoa koskevalla sääntelyllä on merkitystä kunnille lähinnä toiminnanharjoittajana ja erilaisten suunnitelmien laatijana. Asianmukaisesti suoritetut Natura-arvioinnin tarvearviointi ja varsinainen Natura-arviointi luovat puitteet miten hankkeissa ja suunnitelmissa Natura-alueet tulee huomioida. Tästä hyötyvät kaikki asianomaiset. Arviointimenettelystä on tarpeen antaa tarkempia ohjeita.

Yksityisen suojelualueen perustamisen korvauksineen myös kunnan omistamalle maalle Natura-alueilla tulisi olla mahdollista myös silloin, kun Natura-alue ei kuulu luonnonsuojeluohjelmaan.

Suojelukohteiden hoito

Arvioinnin mukaan yksityisten mailla sijaitsevien suojelukohteiden hoito on jäänyt käytännössä usein tekemättä, eikä omistajilla ole ollut kannustinta toteuttaa resursseja vaativia hoitotoimenpiteitä. Laissa ei myöskään voida asettaa tällaista velvoitetta. Yksityisen suojelualueen vanhentuneet rauhoitusmääräykset voivat myös asettaa merkityksellisiä rajoitteita hoitotoimenpiteille ja niiden muuttaminen on hankalaa.

Arvioinnissa esitetään:

  • Yksityismaiden hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevat säännökset on perusteltua sisällyttää lakiin, ja tässä yhteydessä on syytä selventää hoitotoimenpiteitä rajoittavien rauhoitusmääräysten ja hoito- ja käyttösuunnitelmien välistä suhdetta. Hoitorahoituksen riittävyys olisi turvattava ja harkittava, miten se voidaan ulottaa ei-puustoisiin hoitotoimenpiteitä vaativiin kohteisiin, kuten rantaniittyihin, lintuvesiin ja avokosteikkoihin.

Kuntaliiton näkemys: Mahdolliset velvoitteet yksityismaiden hoito- ja käyttösuunnitelmiin ja niiden toteuttamiseen eivät ole mahdollisia ilman riittävää hoitorahoitusta. On syytä säilyttää nykyinen käytäntö laissa asetettujen velvoitteiden osalta. Rauhoitusmääräysten ja hoitotoimenpiteiden välistä suhdetta on tarpeen selkeyttää. Hoitorahoitus tulee lähtökohtaisesti ulottaa myös kuntien mailla sijaitseviin suojelukohteisiin.

Määräaikainen suojelu

Arvioinnin mukaan määräaikainen suojelu on tärkeä ja joissakin tilanteissa ainoa keino tietyn alueen suojelemiseksi. Määräaikainen suojelun kustannustehokkuuteen liittyy kuitenkin epävarmuuksia. Määräaikainen suojelu voi tietyissä tilanteissa olla ekologisesti perusteltu vaihtoehto. Myös alueellinen luonnonsuojelualueiden kytkeytyneisyysnäkökulma voi olla yksi määräaikaisen suojelun peruste.

Arvioinnissa esitetään:

  • Määräaikaisen suojelun tueksi tulisi laatia selkeitä kriteereitä ja soveltamisohjeita, jotka tunnistavat mahdollisimman yksiselitteisesti ne tilanteet, joissa määräaikainen suojelu on perusteltu.

Kuntaliiton näkemys: Kuntaliitto kannattaa ehdotusta. Määräaikaisen suojelun mahdollisuus tulee ulottaa myös kuntien suojelualueisiin, toisin kuin esimerkiksi METSO-ohjelman toteuttamisessa on toistaiseksi linjattu.

Maisemansuojelu

Arvioinnin mukaan maisemansuojelua koskevat säännökset on otettu käyttöön hitaasti ja niiden vaikuttavuus on ollut varsin vähäinen. Onnistunut maisema-alueen perustamisprosessi voi parantaa paikallisten valmiuksia ja sitoutumista maisemansuojeluun, mutta toiminnan tehostaminen edellyttäisi maisema-aluepäätöksiin liittyviä kannustimia.

Arvioinnissa esitetään:

  • Nykyisen LSL:n maisema-alueita koskevaa kytkentää määräyksien ja korvauskynnyksen välillä ei ole perusteltua poistaa. Tulee parantaa edellytyksiä maisemanhoidon ja kulttuuriympäristöjen hoidon tukien saamiseen maisemansuojelualueilla. Maisema-aluemääräyksiä tulisi kehittää toimintaa aidommin ohjaaviksi. Käsitteiden selkiyttämiseksi olisi perusteltua muuttaa maisema-alueen nimitys luonnonsuojelulaissa maisemanhoitoalueeksi, jotta lain nojalla perustetut alueet erottuvat muista maisemaltaan arvokkaiksi todetuista alueista.

Kuntaliiton näkemys: Kuntaliitto kannattaa maisemansuojelua koskevia ehdotuksia.

Luontotyyppien määritelmät ja hallinnolliset menettelyt

Arvioinnissa tunnistetaan useita luontotyyppien suojeluun liittyviä ongelmia, kuten suojeltavien luontotyyppien määrittelyt ja rajaukset, hallinnollisten menettelyjen raskaus sekä tarve laajempaan keinovalikoimaan kuin luonnonsuojelulain mukaiseen suojeluun.

Arvioinnissa esitetään:

  • LSL 29 §:n suojeltujen luontotyyppien määritelmiä ja rajausperusteita tulee tarkistaa kertyneen kokemuksen pohjalta ja valmistella tarvittaessa lain ja/tai asetuksen tarkistuksia ekologisesti perusteltujen rajausten aikaan saamiseksi.

  • Luontotyyppisuojelun kustannustehokkuutta voidaan mahdollisesti parantaa tarkistamalla 29 §:n suojeltavien luontotyyppien määrittelyä. Tällöin tulisi paitsi etsiä mahdollisimman selvärajaisia määritelmiä, myös tarkastella sitä, voidaanko rajauksiin tehdä laajennuksia siten, että niihin saadaan mukaan toiminnallisia ekologisia kokonaisuuksia.

  • Olisi selvitettävä, mitkä uhanalaiset luontotyypit nykyisten lisäksi soveltuvat suojeltaviksi luonnonsuojelulain nojalla ja mitkä muiden lakien nojalla. On myös kehitettävä keinoja tarvittaessa hoitaa suojeltuja luontotyyppikohteita luontoarvojen säilyttämiseksi, esimerkiksi laajentamalla METSO-tyyppistä rahoitusinstrumenttia.

  • Luontotyyppien säilyttäminen ja niiden tilan parantaminen edellyttävät huomattavasti laajemman keinovalikoiman käyttöä kuin luonnonsuojelulain 29 §:n luontotyyppisuojelu. Tärkeää olisi lisätä uhanalaisten luontotyyppien painoarvoa maankäytön suunnittelussa ja hankkeiden vaikutusarvioinnissa sekä niiden ottamista huomioon lupamenettelyissä. Yksi selvittämisen arvoinen uusi keino olisi muuttamiskielto joillekin luontotyypeille. Kasvavaa tarvetta on laaja-alaisten luontotyyppien ja niiden muodostamien toiminnallisten kokonaisuuksien säilyttämiselle ja ennallistamiselle sekä niitä tukevien maisematason suunnittelujärjestelmien kehittämiselle.

Kuntaliiton näkemys: Luontotyyppien määritelmiä ja rajauksia on mahdollista tarkentaa tieteellisen tiedon pohjalta. Uusimpien uhanalaisselvitysten pohjalta on myös tarpeen selvittää, mitkä uhanalaiset luontotyypit nykyisten lisäksi soveltuvat suojeltaviksi luonnonsuojelulain ja esimerkiksi metsälainsäädännön nojalla.

Luonnonsuojelulakia laajemman keinovalikoiman osalta Kuntaliitto toistaa kytkeytyneisyyden osalta esittämänsä kommentit: Nykyinen Suomen luonnon monimuotoisuuden toimintaohjelma sisältää ehdotuksia välineistä ja käytännöistä, jotka parantaisivat myös luontotyyppien säilymisten edellytyksiä maankäytön suunnittelun keinoin, mutta näitä toimenpiteitä ei ole toteutettu. Toimintaohjelma sisältää myös ehdotuksia kuinka voidaan parantaa olemassa olevan luontotiedon saamista esimerkiksi kaavoituksen käyttöön. Nämäkään ehdotukset eivät ole johtaneet toimenpiteisiin. Kuntaliiton näkemyksen mukaan näiden ehdotusten toteuttaminen tulisi käynnistää pikaisesti.

Luonnonsuojeluviranomaisten lausuntomenettelyä lupamenettelyissä tulisi selvittää ja tarvittaessa selkeyttää. Luonnonsuojelulainsäädännön lisäksi alueiden käyttöä ja rakentamista koskevassa sääntelyssä voidaan kehittää työkaluja, jotka vahvistavat luontotyyppien huomioon ottamista.

Joidenkin luontotyyppien muuttamiskieltoa on syytä selvittää.

Lajien suojelu

Lajien suojelun osalta arvioinnissa ongelmiksi todetaan mm. erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen rajausten tekeminen, hoito- tai ennallistamistoimenpiteet ja niiden rahoitus, joustavan keinovalikoiman ja yksinkertaisten sopimuskäytäntöjen tarve sekä vieraslajikysymykset.

Arvioinnissa esitetään:

  • Lajisuojelun keinovalikoimaa tulisi täydentää vapaaehtoisilla keinoilla. Lisäksi tulisi vahvistaa kaavoituksen asemaa suojelukeinona luonnonsuojeluasetuksen uhanalaisille lajeille.

  • Luonnonsuojelulakiin sopii vieraslajisääntely niiden lajien osalta, jotka uhkaavat luonnon monimuotoisuutta ja luontaisia ekosysteemejä. Vieraslajistrategiatyössä tullaan ottamaan kantaa vieraslajisääntelyyn kokonaisuutena.

  • Viranomaisilla tulisi olla mahdollisuus tarvittaessa pakkotoimin poistaa monimuotoisuutta uhkaavia vieraslajeja esimerkiksi luonnonsuojelualueilta (yksityisiltäkin), vieraslajeille herkistä tai erityisen uhanalaisista elinympäristöistä tai esimerkiksi tilanteissa, joissa riskianalyysin perusteella ns. korkean riskin laji on vasta ensi kertaa havaittu luonnonympäristössä. Tarvitaan säädökset valvovista ja toimeenpanevista viranomaisista sekä kustannusvastuusta vahinkojen korvaamisen ja toimenpiteistä aiheutuneiden kustannusten osalta. Monimuotoisuutta uhkaavien vieraslajivahinkojen rajoittamiseksi on varattava riittävät resurssit.

Kuntaliiton näkemys: On hyvä kehittää lajisuojelun vapaaehtoisia keinoja kuten sopimusmenettelyä.

Lajisuojelua koskevat säädökset ovat kaavoituksen aseman vahvistamisen kannalta erityisen haasteellisia erilaisine lajilistoineen mutta myös esiintymis-, lisääntymis- ja levähtämispaikkojen tunnistamisen osalta. Kaavoituksen aseman vahvistamista suojelukeinon rajoittaa lisäksi se, että kaavoituksen keinoin ei voida ratkaista kohteiden hoitoon liittyviä kysymyksiä. Uhanalaisten lajein ja niiden elinympäristöjen riittävät turvaamiskeinot mahdollisine korvausvelvollisuuksineen tuleekin tarvittaessa sisällyttää luonnonsuojelulainsäädäntöön.

Kaavoituksella on Kuntaliiton näkemyksen mukaan periaatteessa riittävä keinovalikoima lajisuojelun huomioon ottamiseen, mutta asian käytännön edistäminen edellyttää luontotiedon saamisesta kaavoituksen käyttöön. Tätä koskevat luonnon monimuotoisuuden toimintaohjelman ehdotukset tulee toteuttaa mitä pikimmin.

Vieraslajistrategia olisi hyvä lähettää laajalle lausuntokierrokselle, missä yhteydessä siihen on mahdollista ottaa laajemmin kantaa.

Erämaalaki

Erityisesti turismi on tuottanut uusia maankäyttömuotoja, jotka pohjautuvat jokamiehenoikeuksiin. Jokamiehenoikeuksiin pohjautuva elinkeinotoiminta aiheuttaa ristiriitoja porotalouden kanssa ja heikentää luonnonsuojeluarvojen säilymistä paikoitellen.

Arvioinnin johtopäätöksiä ovat:

  • Johtopäätös: Lainsäädäntöä tulisi kehittää siten, että jokamiehenoikeuksiin pohjautuvaa elinkeinotoimintaa voidaan säädellä. Tämä voi tapahtua joko erämaalain järjestelmää kehittämällä taikka yleisellä, muillakin alueilla sovellettavalla lainsäädännöllä.

Kuntaliiton näkemys: Tulisi harkita onko lainkaan tarpeen nykyistä tarkemmin säädellä jokamiehenoikeuksiin pohjautuvaa elinkeinotoimintaa. Ympäristöministeriössä valmistumassa oleva jokamiehenoikeuksia käsittelevä opas antanee asian käsittelyyn riittävät ohjeet.

 

SUOMEN KUNTALIITTO

Leena Karessuo
johtaja, yhdyskunta, tekniikka, ympäristö 

Maija Hakanen
ympäristöpäällikkö

tags