Lakiluonnos ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta ja iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista

​Yleistä

Nyt käsittelyssä oleva lakiluonnos ikääntyvän väestön toimintakyvyn tukemisesta ja iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista on haasteellinen. Lain lähtökohtana on turvata sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ikääntyneelle väestölle. Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö lähtee universaalista periaatteesta, jonka mukaan kaikille turvataan palvelut. Kuntaliitto on lausunnoissaan ollut varauksellinen erityisen ikääntynyttä väestöä koskevan lain tarpeellisuuden suhteen.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan nyt käsittelyssä oleva lakiluonnos antaa kuitenkin aiempaa lakiluonnosta paremman pohjan jatkovalmistelulle.

Kunnan yleiset velvollisuudet

Ohjausryhmän valmistelemassa luonnoksessa on myönteistä siinä omaksuttu laaja näkökulma ikääntyneen väestön aseman kehittämiseen.  Hyvinvoinnin, terveyden, toimintakyvyn ja itsenäisen suoriutumisen edistäminen on luonnoksessa keskeisessä asemassa.

Lakiluonnoksessa on myös vahva kytkentä kunnalliseen päätöksentekoon. Kunnan on laadittava suunnitelma ikääntyneiden hyvinvoinnin, toimintakyvyn ja itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi osana kunnan strategista suunnittelua. Kunnan on myös arvioitava ikääntyneelle väestölle tarjolla olevien palvelujen laatua ja riittävyyttä vuosittain.

Lakiluonnos edellyttää, että sen ohella mitä terveydenhuoltolain 4 §:n 1 momentissa on säädetty, kunnan on osoitettava riittävästi voimavaroja ikääntyneen väestön toimintakyvyn ja itsenäisen suoriutumisen edistämiseen sekä iäkkäille henkilöille järjestettäviin sosiaalipalveluihin. Lisäksi kunnan on edistettävä ikääntyneen väestön hyvinvointia, terveyttä ja toimintakykyä muihin toimintoihin osoitettavilla voimavaroilla. Vanhusneuvoston asettamisesta on tulossa kunnille lakisääteinen velvollisuus.

Palvelujen laatu on lakiluonnoksessa vahvasti esillä. Erityisesti painotus on hoidon ja palvelun lopputuloksessa ja asiakkaan kokemassa laadussa. Kunnan on hankittava säännöllisesti palautetta palveluja käyttäviltä henkilöiltä ja heidän omaisiltaan ja läheisiltään sekä vanhusneuvostoilta. Erityistä huomiota on luonnoksessa kiinnitetty osaamisen vahvistamiseen ja monipuolistamiseen. Kunnan on hankittava käyttöönsä ikääntyneen väestön hyvinvoinnin, terveyden ja toimintakyvyn edistämisen sekä iäkkäiden henkilöiden sosiaali- ja terveyspalvelujen laadukkaan järjestämisen kannalta riittävä määrä tarpeellista asiantuntemusta hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, gerontologisen hoito- ja sosiaalityön, geriatrian, turvallisen lääkehoidon, ravitsemuksen, monialaisen kuntoutuksen sekä suun terveydenhuollon kannalta.

Todettakoon, että monet lain 2 lukuun Kunnan yleiset velvollisuudet sisältyvät säännökset ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden paikkaa lainsäädännössä joudutaan arvioimaan uudelleen muun sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön valmistelun myötä.

Iäkkään henkilön palvelutarpeiden selvittäminen ja niihin vastaaminen

Aiemmassa lakiluonnoksessa iäkkään henkilölle säädettiin subjektiivisen oikeuden kaltainen oikeus palvelusuunnitelmaan kirjattuihin palveluihin. Nyt käsillä olevassa luonnoksessa palvelusuunnitelmalla ei ole edellä mainittua roolia.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan oikeudellisen selkeyden, kunnan sisäisten toimivaltakysymysten ja kunnallisen päätöksenteon aseman kannalta muutos on hyvä. Sinänsä palvelusuunnitelma säilyttää tärkeän roolinsa palvelujen suunnittelun työvälineenä ja informaation välittämisen keinona nykyiseen tapaan.

Iäkkäiden henkilöiden palvelut eivät lakiluonnoksen myötä muutu erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluviksi vaikka palveluihin hakeutumisprosessia ml. palvelutarpeiden monipuolinen selvittäminen jäntevöitetäänkin. Ikäihmisellä olisi oikeus hakea palveluita kirjallisen vireillepanon ohella myös suullisesti. Ei-kiireellisissä tapauksissa päätös palveluista on tehtävä ilman aiheetonta viivytystä. Iäkkäällä henkilöllä olisi myös ko. tapauksissa oikeus saada hänelle myönnetyt sosiaalipalvelut ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen kuukauden kuluttua päätöksen tekemisestä.

Sosiaalipalvelujen asemasta määrärahasidonnaisina palveluina ja toisaalta taas velvollisuudesta toteuttaa myönnetyt sosiaalipalvelut kolmen kuukauden määräajassa voi aiheutua ristiriitatilanteita. Osaltaan näitä ristiriitatilanteita voidaan välttää kunnan asettamien palvelujen myöntämiskriteerien ja varaamien määrärahojen yhteensovittamisella, mutta ei kokonaan.

Kuntaliitto toteaa, että palvelujen toteuttamisvelvollisuus kolmen kuukauden määräajassa ei saa tosiasiassa muuttaa palveluja erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluviksi. Toisaalta myös kuntien tulee mitoittaa määrärahat kunnassa esiintyvän tarpeen perusteella.

Palvelujen laadun varmistaminen

Lakiluonnos ei sisällä kaavamaista säännöstä henkilöstön mitoituksesta. Sen sijaan luonnoksessa on säännös, jonka mukaan iäkkäälle henkilölle sosiaali- ja terveyspalveluja tarjoavassa toimintayksikössä on oltava henkilöstö, jonka määrä, asiantuntemus ja tehtävärakenne vastaavat iäkkäiden asiakkaiden lukumäärää ja heidän toimintakykynsä edellyttämää palvelujen tarvetta ja joka turvaa heille laadukkaat palvelut. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tämä säännös turvaa numeerisia mitoitussäännöksiä paremmin tavoitteena olevat laadukkaat palvelut. Tuoreen tutkimustiedon perusteella on nähtävissä, että henkilöstön määrä ei korreloi palvelujen saajien kokeman palvelujen laadun kanssa. Korkea henkilöstömitoitus ei takaa palveluiden laatua. Hyvä työn johtaminen ja laatutyön kehittäminen ovat olennaisia tekijöitä hyvän hoidon turvaamiseksi.

Ensisijaisesti palvelujen järjestämisvastuussa olevan tahon tulee määrittää, mitä säännös edellyttää kussakin toimintayksikössä. Säännöksellä ei liene tarkoitettu määritellä esimerkiksi sairaalan henkilöstöä. Määritelmällisesti sairaalatkin voidaan kuitenkin nähdä iäkkäälle henkilölle terveyspalveluja tarjoavana toimintayksikkönä.

Kunta-alan henkilöstön määrä kasvoi useilla tuhansilla lokakuusta 2010 lokakuuhun 2011. Eniten kasvua on ollut vanhusten palveluissa. Tämä toiminnallisista tarpeista johtuva lisäys on tapahtunut ilman henkilöstömitoitusta koskevia normeja.

Lakiluonnokseen sisältyy myös asetuksenantovaltuutus, jonka mukaan tarkempia säännöksiä toimintayksikön henkilöstöstä, johtamisesta, toimitiloista sekä omavalvonnan toteuttamisesta voidaan tarvittaessa antaa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella.

Kuntaliitto pitää asetuksenantovaltuutusta kokonaisuudessaan tarpeettomana. Kuntaliitto korostaa, että perustuslain 121 §:n mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Henkilöstön numeeristen mitoituksien osalta on otettava huomioon, että niiden kustannusvaikutukset ovat moninkertaiset lakiluonnoksen kustannusvaikutuksiin verrattuna. Kuntaliiton arvioin mukaan, jos henkilöstömitoitus nostettaisiin tasolle 0,8, tämä tarkoittaa 350-400 miljoonan euron vuosittaista menojen lisäystä.

Myös toimitiloja koskeva yksityiskohtainen ja joustamaton norminanto esimerkiksi asetustasolla johtaa helposti suuriin resurssitarpeisiin erityisesti silloin kun vaatimukset kohdistetaan jo olemassa oleviin tiloihin, jotka muutoin täyttäisivät palvelutoiminnan ja asiakkaiden tarpeet. Mikäli olemassa olevista tiloista tehdään norminannon kautta käyttökelvottomia, aiheuttaa se yhteiskunnalle miljardiluokan kustannukset. 

Erinäiset säännökset

Aikaisemmassa lakiluonnoksessa ollut henkilökunnan ilmoitusvelvollisuutta palvelujen epäkohdista korostanut säännös on uudemmassa luonnoksessa korvattu palveluntarpeesta ilmoittamista koskevalla laajemmalla säännöksellä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan muutos on oikeansuuntainen. On vielä erikseen pohdittava sitä, että havaittua palvelutarvetta koskevien ilmoitusten käsittelyprosessista ei tule liian työlästä.  

Lain toimeenpano ja resursointi

Lakiluonnoksen toimeenpano edellyttää riittäviä resursseja. Kuntaliitto on yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa arvioinut luonnoksen kustannusvaikutukseksi 100 - 200 miljoonaa euroa. On myös huomattava, että kuntien rahoitusasemaan vaikuttavat jo päätetyt valtionosuusleikkaukset, jotka ovat yhteensä 1 131 miljoonaa euroa vuoden 2015 tasossa.

Edelleen lakiluonnoksen toteuttaminen edellyttää henkilöstövoimavaroja - henkilöstölisäyksiä ja osaamisen kehittämistä. Henkilöstölisäykset ovat haasteellisia aikana, jolloin työmarkkinoilta poistuvat ikäluokat ovat suurempia kuin sinne tulevat ikäluokat. Osaamisen kehittäminen on myös aikaa vaativa prosessi.  Nämä toimenpiteet eivät toteudu yhtä äkkiä vaan vaativat pitemmän aikajänteen. Näin ollen lain voimaantuloa tulisikin porrastaa ottaen huomioon toimeenpanon vaatiman ajan.

Kuntaliiton mukaan on ehdottaman tärkeää, että lakiluonnoksen toteuttamista varten on käytettävissä riittävät taloudelliset voimavarat. Uusista ja laajenevista tehtävistä aiheutuvat kustannukset on korvattava kunnille hallitusohjelman mukaisesti.

Kuntaliitto näkee myös tärkeänä, että lakiluonnoksen toimeenpanolle varataan riittävä aika ja että lakiluonnos tulee voimaan portaittain tarkoituksenmukaisen toimeenpanon mahdollistamiseksi.

Kuntaliiton hallitus on käsitellyt asiaa kokouksessaan 6.6.2012.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja

Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveys