Lausunto hallituksen esityksestä liikennekaareksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Liikennekaaren tavoitteet

Kuntaliiton pitää kannatettavina liikennekaaren tavoitteita digitaalisten palveluratkaisujen edistämisestä, eri liikennemuotojen rajapintojen avaamisesta, kuljetusten joustavammista yhdistelymahdollisuuksista ja uudenlaisten välityspalvelujen edistämisestä. Liikennekaari edistää kuljetusten hoidon tehostamista ja sujuvampia matkaketjuja. Lakiesitys mahdollistaa uudenlaista liiketoimintaa ja palvelukonsepteja sekä uudenlaisen kilpailutilanteen taksien, pikkubussien ja erilaisten tavara- ja henkilökuljetusmuotojen välillä. 

Liikennekaaren tavoitteissa onnistuminen edellyttää, että liikennekaaren säännökset ovat selkeät sekä markkinaehtoiselle toiminnalle että viranomaisten järjestämille palveluille ja hankinnoille. Myös lain voimaantuloon valmistautumisessa tulee onnistua.

Liikennekaaren vaikutuksista kuntiin

Kuntaliitto toteaa, että Liikennekaaren valmistelussa tehty vaikutusten arviointi on varsin ohut. Vaikutusten arvioinnin tulisi tuottaa kokonaiskuva lakimuutosten hyötyjen ja haittojen kohdistumisesta. Vaikutusten arvioinnin tulisi kattaa myös riskianalyysi. Lakiesitys nojaa pitkälle digitaalisuuteen ja tietojärjestelmien toimivuuteen ja edellyttää siten niissä onnistumista. Tässä on kuitenkin paljon riskitekijöitä ja isoja kustannuksia ja resurssitarpeita monille osapuolille, jotka tulisi tunnistaa.

Todennäköisesti Liikennekaari edistää kuljetuspalvelujen monipuolistumista tiiviissä taajamissa. Myös maaseutumaisilla alueilla tämä on mahdollista, mutta vaikutukset riippuvat myös ajasta ja paikasta. Taksiliikenteen sääntelyn vapauttaminen todennäköisesti mahdollistaa kokonaisuutena säästöt asiakkaiden ja julkishallinnon kustannuksissa. Työvoimakustannukset ovat suurimmillaan viikonloppuisin ja yöaikaan, jolloin taksien saatavuus voisi kallistua ja heiketä. Alueilla, joilla ei synny riittävästi uusia kuljetuspalveluja, asiakasmaksut ja palvelujen hankinta saattavat kallistua.

Julkishallinto on iso liikkumis- ja kuljetuspalveluiden hankkija. Kuntien lakisääteisten henkilökuljetusten (sosiaali- ja terveyssektorin kuljetukset, koulukuljetukset) kannalta lakiesityksessä ehdotetut muutokset ovat todennäköisesti kokonaisuutena myönteisiä. Lakisääteisten henkilökuljetusten lisäksi lähilogistiikan, kuten posti-, ruoka- ja tavarakuljetusten, järjestäminen joustavoituu. Hankintoja tehostaa tavara- ja henkilökuljetustarpeiden parantuneet yhdistelymahdollisuudet.

Kuntien kannalta tärkeää on hankintakäytäntöjen kehittäminen muun muassa tehostamalla erilaisten kuljetustarpeiden yhdistelyä. Lakisääteisten kuljetusten ja muun julkisen henkilöliikenteen kehittämisessä, järjestämisessä ja yhteensovittamisessa tarvitaan tiivistä yhteistyötä kuntien, kaupunkiseutujen joukkoliikenneviranomaisten, Kelan ja perustettavien uusien maakuntien kesken.

Kaupunkiseutujen joukkoliikenne

Lakiesitykseen on tehty hyvin selkeytyksiä joukkoliikenteen osalta lausuntokierroksen jälkeen. Kaupunkiseutujen ja ylipäätään viranomaisten järjestämän joukkoliikenteen kannalta on erittäin tärkeää, että viranomaisten järjestämässä joukkoliikenteessä yksinoikeuden asettaminen (PSA-suoja) on edelleen mahdollista ja tämä todetaan lakiesityksessä selkeästi. Tärkeitä täydennyksiä ovat myös toiminnan harjoittamiselle asetetut tiedonantovelvollisuudet (toiminta-alue, palveluajat, esteetön kalusto, maksutavat) sekä vaatimus ilmoittaa toiminnan aloittamisesta ja muutoksista 60 päivää aikaisemmin Liikennevirastolle. Nämä muutokset tukevat joukkoliikennepalvelujen ennakoitavuutta myös asiakkaan näkökulmasta sekä palvelujen kokonaisvaltaista ja pitkäjänteistä kehittämistä.

Suomen joukkoliikennematkoista yli 80 prosenttia tehdään kaupunkiseuduilla. Vuonna 2009 voimaan tulleen joukkoliikennelain yhteydessä kannustettiin kaupunkiseutuja kehittämään joukkoliikennettä kokonaisuutena ja perustamaan joukkoliikenteeseen kaupunkiseutuviranomaisia. Työn tuloksena muun muassa keskisuurten kaupunkien joukkoliikennematkustus on ollut voimakkaassa kasvussa (kasvua 6-17 %). HSL-alueella linja-autoliikenne on järjestetty kilpailuttamalla jo 1990-luvulta saakka. Tuloksena on ollut kansainvälisestikin korkeatasoinen usean liikennemuodon joukkoliikennejärjestelmä.

Kaupunkiseuduilla uusien digitaalisten palveluratkaisujen tukijalkana on joukkoliikennejärjestelmä, joka on yhteensovitettu maankäytön ja palveluverkon kanssa. Joukkoliikenteen digitaalisuutta on edistetty jo pitkään monin tavoin (esim. avoin data, infopalvelut ja reittioppaat) ja työ jatkuu muun muassa yhtenäisen lippu- ja maksujärjestelmän (Waltti) ja valtakunnallisen reittioppaan (Digitransit) muodossa.

Muutos- ja selkiyttämistarpeita

Kuntaliitto katsoo, että lakiesitykseen on tehty lausuntokierroksen jälkeen monia hyviä selkiytyksiä ja täydennyksiä. Lakiesityksessä on vielä joitakin selkiyttämis- ja muutostarpeita, joista nostamme esiin tässä yhteydessä seuraavat.

Julkisen henkilöliikenteen palveluseteli

Hallituksen esityksessä liikennekaareksi säädetään palvelusetelistä, joka on lisätty valtionrahoituksen käyttötarkoituksiin. Kuntaliitto totesi lakiluonnoksesta antamassaan lausunnossa, että lakiluonnoksesta tulee poistaa tämä liikennepalvelun käyttäjälle tarkoitettu tuki EU:n palvelusopimusasetuksen vastaisena.

Lakiesityksessä ja sen perusteluissa palveluseteliä on avattu hyvin niukasti. Liikenne- ja viestintäministeriöstä 12.10.2016 saadun lisätiedon mukaan kyseessä olisi julkisen liikenteen tukimuoto, jossa liikennepalvelujen käyttäjälle korvattaisiin liikennepalveluiden käytöstä aiheutuneita kustannuksia. Tavoitteena olisi mahdollistaa alueille entistä joustavampi ja paremmin tarpeisiin vastaavan liikenteen järjestäminen ja helpottaa erityyppisten palveluiden yhteensovittamista. Asiakas valitsisi itse, mihin liikennepalveluun käyttäisi tukensa. Valtion talousarviorahoituksen käyttäminen palveluseteliin edellyttää kirjausta substanssilakiin (liikennekaari) ja valtion talousarvioon. Lisäksi, ministeriöstä saadun lisätiedon mukaan, tarvittaneen erillinen tukiohjelma. Joukkoliikenteeseen osoitetun valtion talousarviomäärärahaan ei ole odotettavissa kasvua palvelusetelistä tai muustakaan johtuen. Palvelusetelin käyttöönotosta tai sen käytännön toteuttamisen yksityiskohdista ei ole tehty päätöksiä.

Kuntaliitto katsoo, että palvelusetelin käyttöön liittyy julkisessa, ei-lakisääteisessä liikenteessä monia ongelmia ja epäselvyyttä. Joukkoliikenteen määrärahat ovat sekä valtion että kuntien osalta niukat, jolloin ne tulee kohdentaa mahdollisimman kustannustehokkaasti ja vaikuttavasti. Tällöin liikkumistarpeisiin pyritään vastaamaan käytettävissä olevilla resursseilla mahdollisimman kustannustehokkaasti ja huolehtimaan liikkumispalvelujen elinkelpoisuudesta. Palvelusetelin käyttöönotto ei todennäköisesti tukisi tätä tavoitetta, vaan hajauttaisi kysyntää ja rahoitusta ja heikentäisi siten resurssien käytön vaikuttavuutta. Lisäksi tulisi ratkaista, miten erilaisia asiakasryhmiä kohdeltaisiin tasa-arvoisesti päätettäessä palvelusetelin jakamisen kriteereistä.Palvelusetelimallia on esitetty ja arvioitu aikaisemminkin muun muassa vuonna 2013 maaseudun lippujärjestelmän selvittämisen yhteydessä.

Liikenneviraston julkaisemaan loppuraporttiin on kirjattu: 
”Kunnat voivat järjestää palvelusetelilain (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä) tarkoittamia sosiaali- ja terveyspalveluja palvelusetelillä. Setelillä on ennalta määrätty arvo ja setelin saaja voi maksaa sillä tietyistä sosiaali- ja terveyspalveluista. Palvelusetelin käyttö rajautuu kuntien lainsäädännöllisiin velvoitteisiin kuuluviin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Tarkoituksena on lisätä asiakkaan ja potilaan valinnan mahdollisuuksia, parantaa palvelujen saatavuutta ja edistää kuntien sosiaali- ja terveystoimen sekä elinkeinotoimen ja yksityisten palvelujen tuottajien yhteistyötä. Palveluseteliä ei voida käyttää markkinaehtoisessa joukkoliikenteessä, koska se ei kuulu kuntia velvoittavaan lakisääteiseen palvelutarjontaan. Palvelusetelin arvo olisi lainsäädännön vastaista valtiontukea joukkoliikenneyrityksille. Käyttäjälle vastikkeeton osa setelin arvosta olisi tuloverolain alaista tuloa.”

Kuntaliitto pyytää talousvaliokuntaa ottamaan edellä esitetyt näkökohdat huomioon antaessaan lausuntoa liikennekaari-lakiesityksestä.

Lippu- ja maksujärjestelmien yhteentoimivuus ja sen edistäminen julkisissa hankinnoissa

Liikennekaaren tavoitteena on digitaalisten palveluratkaisujen kehittäminen ja joukkoliikenteen lippu- ja maksujärjestelmien rajapintojen avaaminen. Liikennemuotoja yhdistävien matkaketjujen syntyminen edellyttää viestintämahdollisuutta matkaketjun eri osien järjestelmien kesken. Nämä tavoitteet ovat kannatettavia. Liikennekaari asettaa toimivaltaisille joukkoliikenneviranomaisille suurempia vaatimuksia kuin markkinaehtoisille toimijoille.

Joukkoliikenteen toimivaltaiset viranomaiset tekevät yhteistyötä ja käyttävät resursseja lippu- ja maksujärjestelmien rajapintojen avaamiseksi, tunnistepohjaisuuteen pääsemiseksi ja informaatiopalvelujen kehittämiseksi. Merkittävin yhteishanke on Waltti lippu- ja maksujärjestelmä (http://waltti.fi/), jonka kehittämistä ja käyttöönottoa on tärkeää jatkaa ja jota myös valtion tulee kehittämisvaiheessa tukea. Waltin tavoitteena on tunnistepohjaisuus (taustajärjestelmäpohjaisuus) ja yhteensopivuus muiden, myös markkinaehtoisten toimijoiden lippu- ja maksujärjestelmien kanssa. Tällaisten järjestelmien ja yhteistyön avulla on mahdollista saada aikaan toimivia usean kulkumuodon matkaketjuja valtakunnallisesti ja liittää niihin mukaan myös maaseudun matkaosuuksia.

Kuntaliitto toteaa, että kuntien ja kaupunkiseutujen tukeminen joukkoliikenteen digitalisoimisessa sekä yhteentoimivien lippu- ja maksujärjestelmien kuten Waltin kehittämisessä on tärkeää, jotta Liikennekaaren tavoitteet voidaan toteuttaa ja varmistaa sujuvat matkaketjut.

Liikennekaari-esitys asettaa vaatimuksia julkisin varoin rahoitettavalle liikenteen tieto- ja lippujärjestelmäinfrastruktuurille julkisissa hankinnoissa. Esityksen mukaan julkisia varoja ei jatkossa saisi enää ohjata sellaisten palveluiden hankintoihin, jotka eivät ole yhteentoimivia ja kytkettävissä osaksi matkaketjuja. Toimivaltainen viranomainen ei voisi rajoittaa hyväksyttäviä lippujärjestelmiä esimerkiksi yhteen tai edes muutamaan järjestelmään, vaan lähtökohtaisesti kaikki vaatimukset täyttävät lippu- ja maksujärjestelmät olisi hyväksyttävä.

Kuntaliitto toteaa, että kaupungit ovat vuosien mittaan tehneet mittavia investointeja lippu- ja maksujärjestelmiinsä. Edellä kuvattua säännöstä ei tule tulkita siten, etteikö joukkoliikenneviranomaisilla olisi mahdollisuutta käyttää Liikennekaaren voimaantultua nykyisiä, olemassa olevia lippu- ja maksujärjestelmiä hankintoja ja sopimuksia tehdessään. Muutoin julkiselle taloudelle aiheutuisi huomattavia menetyksiä hukkainvestointeina. On myös huomattava, että nykyisillä lippu- ja maksujärjestelmillä pystytään toteuttamaan Liikennekaaren edellyttämä yhteistoiminnallisuus ilman, että nykyisiä lippu- ja maksujärjestelmiä täytyy välttämättä muuttaa. Tunnistepohjaisuuteen siirtyminen on kannatettava tavoite, kun järjestelmiä uusitaan.

SUOMEN KUNTALIITTO
Johanna Vilkuna
liikenneasiantuntija