Lausunto Kunnat ja kilpailunetraliteetti -työryhmän esityksestä hallituksen esitykseksi kuntalain muuttamiseksi (VM 33/2010)

Kunnat ja kilpailuneutraliteetti-työryhmän tehtävästä ja esityksen pääasiallinen sisältö

Valtiovarainministeriön asettama Kunnat ja kilpailuneutraliteetti -työryhmä on luovuttanut ehdotuksensa kuntalain muuttamiseksi (Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen). Työryhmän muistio on laadittu hallituksen esityksen muotoon.

Valtiovarainministeriön kuntaosasto on 10.6 pyytänyt Suomen Kuntaliiton lausuntoa työryhmän esityksestä. Lausuntoa on pyydetty muun muassa yhteensä 31 kunnalta tai kaupungilta sekä 6 sairaanhoitopiiriltä. Lausuntopyynnön mukaan hallituksen esitys kuntalain muuttamiseksi on tarkoitus antaa eduskunnalle vielä syysistuntokaudella 2010.

Työryhmän tehtävänä on ollut kartoittaa tarpeellisia lainsäädäntömuutoksia, joilla turvataan kilpailuneutraliteetin toteutuminen kuntien toimiessa markkinoilla ja tehdä tarvittavat ehdotukset kuntalain ja tarvittaessa muun lainsäädännön muuttamiseksi Destia-tapauksen sekä Julki-työryhmän linjausten pohjalta.

Valmistelun taustalla on ollut EU-komission Suomelle osoittama osittain kielteinen päätös (C7/2006), joka koskee Tieliikelaitoksen (Destia Oy:n) saamaa valtiontukea. Komissio pitää kiellettynä valtion tukena liikelaitoksen konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua.

Työryhmä esittää, että kunnan ja kuntayhtymän tulisi yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toimintansa. Yhtiöittämisvelvollisuudesta säädettäisiin kuntalaissa. Laissa säädettäisiin myös yhtiöittämistä koskevista poikkeuksista, toiminnan hinnoittelusta, toiminnan valvonnasta sekä tarkistettaisiin kuntalain liikelaitossäätelyä. Siirtymäsäännöksessä säädettäisiin henkilöstön asemasta sekä varainsiirtoverovapaudesta. Siirtymäsäännöksen mukaan kunnan tulisi yhtiöittää ennen lain voimaan tuloa markkinoilla harjoittamansa toiminta viimeistään vuoden 2013 loppuun mennessä.

Työryhmä on työssään pyrkinyt määrittelemään, mitä tarkoitetaan kilpailutilanteella markkinoilla. Yksiselitteisessä määrittelyssä ei ole täysin onnistuttu, mutta ehdotuksessa on tuotu esiin olosuhteita, joiden perusteella on pääteltävissä, onko kyse kilpailutilanteessa toimimisesta. Kilpailutilanteesta ei olisi kyse, jos kunta tuottaa palveluita vain omalle kunnalleen eli kysymys olisi ns. sisäisestä liikelaitoksesta. Lisäksi kunnalla olisi oikeus osallistua kuntana oman kunnan järjestämään tarjouskilpailuun.

Lisäksi laissa mainittaisiin eräitä tehtäviä, joita ei katsottaisi hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Tärkeimmät rajaukset koskisivat kunnan toimintaa laissa säädetyn järjestämisvastuun perusteella tai lakisääteistä yhteistoimintaa tuotettaessa palveluja niille, joille kunnan on palvelua järjestettävä sekä monopoliaseman perusteella tuotettavia palveluita.

Työryhmä ehdottaa 2 b §:ssä säädettäväksi myös muutamia poikkeuksia yhtiöittämisvelvollisuudesta, vaikka kunnan katsottaisiin toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. Kunta voisi edelleen toimia vähäisissä määrin markkinoilla sekä tuottaa tukipalveluita kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille sekä palvelussuhteeseen liittyviä palveluita tytäryhteisöjen palveluksessa oleville henkilöille sekä laajemminkin palveluita sidosyksiköille.

Kunnan tuottaessa yhtiöittämispoikkeuksessa tarkoitettuja palveluita tai tavaroita kilpailutilanteessa markkinoilla sen hinnoittelun tulisi perustua liiketaloudellisiin perusteisiin ja hinnoittelun valvonta kuuluisi aluehallintovirastolle.

Aluehallintovirastolla olisi toimivalta kieltää kuntaa harjoittamasta omana toimintanaan kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettua toimintaa. Aluehallintovirasto voisi tehostaa kieltoa uhkasakolla.

Kunnallisia liikelaitoksia koskevaa säätelyä ehdotetaan tarkistettavaksi siltä osin, ettei liikelaitosmuodossa voisi toimia kilpailutilanteessa markkinoilla. Liikelaitossäätely on edelleen tarpeen esimerkiksi liikelaitosmuotoisten vesihuoltolaitosten sekä kunnan sisäisen toiminnan organisoimisessa.

Yleiset huomiot

Työryhmä esittää, että kunnan ja kuntayhtymän tulisi yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toimintansa. Yhtiöittämisvelvollisuudesta säädettäisiin kuntalakiin lisättävässä 2a §:ssä. Ehdotettava 2a § täsmentää kuntalain 2 §:ää, jossa säädetään kunnan tehtävistä.

Kuntalaissa lähtökohtana on ollut aikaisemmin se, että kunta voi itse päättää tavasta, jolla se hoitaa tehtävät. Ellei erityislainsäädännöstä muuta johdu, kunta on voinut päättää, tuottaako se palvelut itse, yhteistoiminnassa tai ostamalla palvelut yksityisiltä markkinoilta. Ehdotettava kuntalain muutos rajoittaisi tätä oikeutta. Kunta tai kuntayhtymä ei voisi julkisoikeudellisena organisaationa harjoittaa toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla.

Kuntalain 2 §:ssä määriteltyä kunnan toimialaa ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi. Sääntely koskee ainoastaan sitä, missä organisaatiomuodossa kunta voi harjoittaa toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Sääntelyssä ei siis rajoiteta kunnan mahdollisuutta omistaa tai perustaa toimialansa puitteissa markkinoilla toimivaa osakeyhtiötä tai muuta yhteisöä.

Työryhmä esittää kuntalakiin varsin yksityiskohtaisia säännöksiä kunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla. Kysymys on kunnan tehtävien ja niiden hoitamisen säätelystä. Tämän säätelyn traditio on perustunut perustuslakiin ja yleisen toimialan osalta aina kuntalain yleislausekkeeseen. Tällöin hallintotuomioistuin viime kädessä ratkaisee yksittäistapauksessa, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan. Tämä säätelytapa on mahdollistanut myös toimialan sisällön määräytymisen yhteiskunnallisen kehityksen vaatimalla tavalla ja korostanut kunnan itsehallintoa. Nyt esitetyt lainmuutokset muuttaisivat tätä traditiota merkittävästi. Voimassa oleva 2 § ja ehdotettavat 2 a ja 2 b § muodostavat kokonaisuuden. Suurin osa kunnan tehtävien sääntelyä koskisi kunnan toimintaa markkinoilla ja yhtiöittämisvelvollisuutta. Tältä kannalta katsottuna sääntelyä ei voida pitää tasapainoisena.

Yksityiskohtainen säätelytapa ei ole myöskään lain tulkinnan näkökulmasta paras mahdollinen. Yksityiskohtaiseen ja luettelonomaiseen säätelyyn liittyy aina se mahdollisuus, että jokin asia jää kokonaan sääntelemättä. Tällä hetkellä säätelyn lähtökohtana on ollut, että kunta voi hoitaa sille kuuluvat tehtävät pitkälti parhaaksi katsomallaan tavalla joko omassa organisaatiossaan, yhdessä muiden kuntien kanssa tai hankkimalla palveluja muilta tuottajilta. Vain ns. viranomaistehtävät, joissa käytetään julkista valtaa, kunnan on hoidettava itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Yleiseen toimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa tällaisia rajoituksia ei ole ollut. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan yksityiskohtaista luetteloa parempi säätelytapa olisikin ollut kieltää kunnan oma toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla. Silloin olisi jäänyt toimialan säätelyn traditionmukaisesti kokonaan kunnan ja hallintotuomioistuimen arvioitavaksi, milloin kunta hoitaisi tehtäviään kilpailutilanteessa markkinoilla. Olennaista olisi siis, että kunta ei voisi hoitaa tehtäväänsä kilpailutilanteessa markkinoilla omana toimintanaan. Edellä mainitun kiellon lisäksi tarkempaa säätelyä tarvittaisiin vain siitä, milloin kunta voisi hoitaa tällaista tehtävää omana toimintanaan.

Yksityiskohtaiset huomiot

2 a § Kilpailutilanne markkinoilla

Työryhmän lähtökohtana on ollut, että komission Destia- ratkaisussa ja Palmia-tapauksen alustavissa kannanotoissa tarkoitetulla rakenteellisella valtiontuella ja veroedulla on kilpailun kannalta haitallinen vaikutus vain silloin, kun kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Kilpailutilanteen tunnistaminen on keskeistä kunnille, jotka arvioivat oman toimintansa vaikutuksia kilpailuun ja markkinoihin.

Ehdotetun 2a §:n ensimmäisessä momentissa käsitettä ”kilpailutilanteessa markkinoihin” ei ole pyritty määrittelemään. Sen sijaan pykälän 2-momentissa on todettu esimerkinomaisesti, millaiset tehtävät tai tilanteet eivät ole toimimista kilpailutilanteessa markkinoilla.

Jatkovalmistelussa olisi edelleen pyrittävä perusteluissa tarkentamaan millaisia elementtejä kilpailutilanteessa toimimiseen liittyy.

Pykälän 2-momentin 1-kohdan erityinen ongelma on sen suhde 2 §:n 3 momenttiin ja yleiseen toimialaan. Sama koskee myös momentin 2 kohtaa, jossa mukaan tulee kuntien välinen yhteistoiminta. Asianomaiset kohdat koskevat vain kunnan lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvia palveluita eivätkä lainkaan lakisääteisiä, mutta kunnan lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piirin ulkopuolella olevia palveluita tai palveluita, jotka kuuluvat kunnan yleiseen toimialaan. Erityisiä tulkintatilanteita onkin odotettavissa kunnan yleiseen toimialaan kuuluvissa tehtävissä, esimerkiksi kulttuuri ja vapaa-ajan palveluissa ellei säätelyn perusteluja tarkenneta.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että kunta voisi omana toimintanaan toteuttaa edelleen yleiseen toimialaan kuuluvia tehtäviä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevin rajoituksin, jos kysymys ei olisi toimimisesta kilpailutilanteessa markkinoilla. Kunta voisi edelleen omana toimintanaan huolehtia elinkeinotoiminnan harjoittamisen yleisistä edellytyksistä tarjoamalla esimerkiksi niihin liittyviä neuvontapalveluita, huolehtia matkailuelinkeinon yleiseen kehittämiseen liittyvistä palveluista tai järjestää kulttuuritapahtumia siten, että palvelut tai tapahtumiin osallistuminen ovat kaikkien saatavissa yhdenmukaisin perustein. Tällöin kysymys ei olisi yksityiseen elinkeinotoimintaan rinnastettavasta toiminnasta ja sen kanssa tosiasiallisesti kilpailevasta markkinoilla harjoitettavasta toiminnasta. Toiminnassa on kysymys yleisen edun mukaisesta asukkaiden hyvinvoinnin edistämisestä ja yleisten edellytysten luomisesta tai niiden parantamisesta kunnan alueella.

Kuntaliiton käsityksen mukaan asian jatkovalmistelussa olisi edelleen pyrittävä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkentamaan millaisia elementtejä kilpailutilanteessa toimimiseen liittyy. Kilpailutilanteessa markkinoilla -kriteerin arvioimisen perusteeksi olisi kunnan yleiseen toimialaan kuuluvan toiminnan osalta edellytettävä vielä erikseen, että toiminta on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti ja sillä tavoitellaan liiketaloudellisen tuloksen edistämistä. Samoin kilpailutilanne voisi olla kyseessä, jos toiminnan voidaan muutoin siihen liittyvien piirtein ja kokonaisarvioinnin perusteella katsoa olevan luonteeltaan muuta kuin yleisen edun edellyttämää toimintaa ja toiminnoilla on vääristävää vaikutusta tai ne ovat omiaan vääristämään yksityisten yritysten kilpailuolosuhteita alueella.

2 b Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset

Pykälässä ehdotettu sääntely on jatkoa 2 a §:ssä ehdotetulle. Siinä säädetään myös yksityiskohtaisella luettelossa niistä tilanteista, joissa kunta voisi hoitaa tehtävää omana toimintanaan kilpailutilanteessa markkinoilla. Päinvastoin kuin 2 a §, ehdotettu 2 b § on tyhjentävä. Tällaisessa säätelyssä on se vaara, että jokin tässä tapauksessa poikkeus voi jäädä kokonaan säätelemättä. Sen vuoksi tämänkin pykälän johtolauseeseen pitäisi lisätä sana ”ainakin”.

Pykälässä mainitut poikkeukset koskevat sellaisten tehtävien hoitoa, jotka eivät vääristä kilpailua olennaisesti, jotka liittyvät kunnan toiminnan kokonaistaloudelliseen tehostamiseen tai johon on muu erityisen painava syy. Lisäksi pykälän 2 momentissa on selvyyden vuoksi todettu, että kunnan oma yksikkö, esimerkiksi liikelaitos, voisi osallistua oman kunnan tarjouskilpailuun ilman, että sen katsottaisiin toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. Säännös on tarkoituksenmukainen, koska se mahdollistaa kunnan toiminnan markkinakelpoisuuden ja kilpailukykyisyyden arvioinnin käytännössä varsin yksinkertaisella tavalla.

Kuntaliiton käsityksen mukaan yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset ovat välttämättömiä ja perusteluja esityksessä tarkemmin mainittujen syiden vuoksi.

Ehdotetun 2 b §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kunta voisi harjoittaa omana toimintanaan vähäistä toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Vähäisellä toiminnalla tarkoitettaisiin, ettei kunta voisi suunnitella toimintaansa siten, että se tuottaisi jatkuvasti tavaroita ja palveluita markkinoille.  Perustelujen mukaan kunnan toiminta poikkeuksen perusteella voisi olla lähinnä satunnaisluonteista. Perustelujen mukaan säännöstä tulisi tulkita tiukasti.

Kuntaliiton käsityksen mukaan ”vähäinen” – käsitettä tulisi perusteluissa laajentaa koskemaan myös muutakin kuin pelkästään satunnaista ylikapasiteetin purkamista tarkoittavaa toimintaa, koska muutoin se voi johtaa liian tiukkaan säännöksen soveltamiskäytäntöön, mitä ei voida pitää kuntien kannalta tarkoituksenmukaisena. Vähäisyyden käsitteen arvioinnissa pitäisi ottaa huomioon myös sen todelliset vaikutukset kilpailullisiin markkinoihin, jotta säännös mahdollistaisi julkisen sektorin voimavarojen asianmukaisen hyväksikäytön vääristämättä kilpailutilannetta markkinoilla.            

Ehdotetun 2 b §:n 2 kohdan mukaan kunta voisi tuottaa palveluja toiselle taholle tai osallistua tarjouskilpailuun, jos tästä olisi erikseen nimenomaisesti säädetty laissa. Poikkeus on perusteltu. Vaikka tällä hetkellä lainsäädännössä ei olekaan mainitunlaisia poikkeuksia, on mahdollista, että lainsäädännön kehitys keskeisillä toimialoilla jatkossa johtaa entistä tarkempaan, ehdotetussa lainkohdassa tarkoitettuun sääntelyyn.

Ehdotettujen 3 ja 4 kohdan poikkeusten taustalla on kunnan oikeus organisoida toimintansa konsernimuodossa tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Mikäli kunta esimerkiksi konsernin emoyhteisönä ei voisi lainkaan tuottaa palveluja tytäryhteisöilleen, se olisi täysin eriarvoisessa asemassa verrattuna kaikkiin muihin organisaatioihin. Konserniajattelun ja konsernien yleistymisen taustalla on julkisen sektorin tehokkuuden tavoittelu. Kunnalla täytyy olla oikeus toimia konsernin sisällä vastaavalla tavalla kuin yksityiset konsernit toimivat.

Ehdotuksessa on lisäksi esitetty säädettäväksi poikkeus kunnan tilojen vuokraamisesta, eräiden koulutuspalvelujen tuottamisesta ja palvelujen tuottamisesta henkilöstölle palvelussuhteen perusteella (5-7 kohdat). Lisäksi poikkeuksena on mainittu valmiuslain mukainen varautumisvelvollisuus (8). Ehdotetut poikkeukset ovat ymmärrettäviä ja eräiltä osin jopa itsestään selviä.

8 § Valvonta

Työryhmä esittää raportissaan esitettyjen säännösten noudattamisen valvontaa aluehallintoviranomaisten tehtäväksi. Aluehallintovirasto voi kieltää kuntaa harjoittamasta toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla tai hinnoittelemassa tuotteitaan muutoin kuin liiketaloudellisin perustein niissä tapauksissa, joissa kunta poikkeuksellisesti voi toimia markkinoilla. Tehtävä olisi aluehallintovirastolle uusi. Valmistelussa selvitettiin vaihtoehtoisesti, että Kilpailuvirasto olisi valvonut kunnan toimintaa. Tehtävää ei kuitenkaan esitetty Kilpailuvirastolle, koska ilmeisesti se olisi edellyttänyt Kilpailuviraston henkilöstöresurssien lisäämistä, mitä tuossa vaiheessa ei pidetty todennäköisenä.

Koska tehtävä olisi aluehallintovirastolle täysin uusi, henkilöstöresurssien lisääminen olisi välttämätöntä myös aluehallintovirastoihin, jotta aluehallintovirasto voisi asianmukaisesti hoitaa valvontatehtävänsä. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan valvontatehtävä tulisi antaa Kilpailuvirastolle, koska sillä on käytännössä paremmat edellytykset suoriutua valvontatehtävästä kuin aluehallintovirastoilla. Aluehallintovirastoja on valtakunnassa kaikkiaan kuusi. Keskittämällä valvontatehtävä Kilpailuvirastolle voidaan samalla mahdollisimman tehokkaasti varmistaa se, että lain tarkoittama valvontatehtävä toteutetaan koko valtakunnassa yhdenmukaisella tavalla, mikä on erityisen tärkeää kuntien ja kuntayhtymän oikeusturvan kannalta. Mikäli valvontatehtävää ei säädetä Kilpailuviraston tehtäväksi, niin joka tapauksessa on ainakin varmistettava aluehallintovirastojen valvonnan yhdenmukaisuus koko valtakunnan tasolla asianmukaisella tasolla.

Kuntaliiton käsityksen Kilpailuvirastolla on erityisen hyvät edellytykset suoriutua valvontatehtävästä asianmukaisesti, koska virastolla on erittäin hyvä ja monipuolinen asiantuntemus julkisen elinkeinotoiminnan vaikutuksista markkinoiden toimintaan kokonaisuutena sekä käytännössä hankittu kokemus kilpailunrajoituslain mukaisen valvontatehtävien asianmukaisesta suorittamisesta. Aluehallintovirastoilla ei ole tällä hetkellä välttämättä vastaavaa osaamista eikä kokemusta. Lisäksi Kilpailuvirasto on aktiivisesti osallistunut useisiin työryhmiin ja lainsäädäntöhankkeisiin, joissa on monipuolisesti selvitetty julkiseen tuotantotoimintaan liittyviä kilpailuneutraliteettia koskevia kysymyksiä.  Myös julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia koskeva työryhmä (TEM 23/2009) katsoi, että julkisyhteisön elinkeinotoiminnan valvontatehtävä sopisi luontevasti Kilpailuvirastolle.

Valvontaa koskevien säännösten jatkovalmistelu on erittäin tärkeää, kunnan tai kuntayhtymän oikeusturvan varmistamiseksi tilanteessa, jossa valvontaviranomainen toteaa kunnan toimineen esitettyjen säännösten vastaisesti. Esityksessä ei lainkaan käsitelty asiaa.                                     

Kuntalain muuttamisesta aiheutuvien taloudellisten menetysten korvaaminen

Työryhmä on raportissaan esittänyt, että yhtiöittämisestä ja verokohtelun tiukentumisesta kunnalle aiheutuneet taloudelliset menetykset tulee korvata. Työryhmä ei ottanut tarkemmin kantaa millä tavoin korvaus laskettaisiin ja miten korvaus kanavoidaan.

Kuntaliitto pitää erityisen tärkeänä vallitsevassa kuntataloutta koskevassa tilanteessa, että asian jatkovalmistelussa huolehditaan siitä, että muutoksesta aiheutuvat menetykset korvataan täysimääräisesti niille kunnille tai kuntayhtymille, jotka joutuvat lainmuutosten takia yhtiöittämään toimintansa siirtymäaikana tai jotka ovat ennakoineet lainmuutoksen yhtiöittämällä liiketoimintansa. Menetykset tulee korvata niille kunnille tai kuntayhtymille, jotka ovat yhtiöittäneet liiketoimintansa Destia- ratkaisun jälkeen ja niille jotka yhtiöittävät toimintansa ehdotetun siirtymäajan kuluessa.

Siirtymäsäännökset

Siirtymäaika

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan vuoden 2011 alusta lukien. Siirtymäsäännöksessä ehdotetaan, että kuntien ja kuntayhtymien tulisi siirtää kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva oma toiminta hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö tai säätiömuodossa viimeistään vuoden 2013 loppuun mennessä tai järjestää toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristäisi kilpailua.

Kuntaliiton käsityksen mukaan toiminnan organisoiminen yhtiömuotoiseksi edellyttää muun muassa esityksessä tarkemmin mainituilla perusteilla vähintäänkin ehdotettua 3 vuoden pituista siirtymäaikaa lain voimaantulosta, jotta kunnat ja kuntayhtymät voivat hoitaa toiminnan siirtämisen markkinoille hallitusti.               

Henkilöstö

Työryhmän ehdotuksen mukaan siirtymäaikana tapahtuva ja yhtiöittämisvelvollisuudesta johtuva tehtävän siirto katsottaisiin henkilöstön osalta työsopimuslain ja viranhaltijalain tarkoittamaksi liikkeen luovutukseksi. 

Todennäköisesti useimmissa tapauksissa kyse olisi ilman erillistä säännöstäkin työlainsäädännön tarkoittamasta liikkeen luovutuksesta, joten ehdotetun säännöksen merkitys on oikeudellisesti suhteellisen vähäinen. 

Ehdotuksen mukaan myös kunnallisen eläkevakuutuksen piiriin kuuluvan eläketurvan taso turvataan niille työntekijöille, jotka ovat olleet kunnan palveluksessa jo ennen vuotta 1993 ja palvelussuhde on jatkunut keskeytyksettä. Eläketurvan tasauksesta huolehtii toimijan vastaanottaja joko kunnallisen eläkevakuutuksen vakuutuksin tai ostamalla lisäeläkkeen yksityisestä vakuutusyhtiöstä.

Eläketurvaa koskeva ehdotus on säännöksessä tarkoitetun henkilöstön kannalta merkittävä ja omalta osaltaan tulee käytännössä helpottamaan kuntien sisäistä päätöksentekoa yhtiöittämistilanteessa.

Varainsiirtoveroa koskeva poikkeus

Ehdotuksen mukaan kunnan tai kuntayhtymän omistama osakeyhtiö olisi vapautettu varainsiirtoverosta mikäli siirtymäajan kuluessa kunta tai kuntayhtymä luovuttaa yhtiöitettävän tehtävän hoitamiseen käytetyn kiinteistön tai arvopapereita, jotka oikeuttavat tehtävän hoitamiseen käytetyn kiinteistön tai huoneiston hallintaan.

Kuntaliiton mukaan säännös on perusteltu tilanteessa, jossa yhtiöittäminen johtuu lainsäädännön muutoksesta. Säännöksen yksityiskohtaisista perusteluista tulisi kuitenkin poistaa maininta, jossa todetaan, ettei verovapaussäännös mahdollistaisi kiinteistöjen tai arvopapereiden luovutusta sellaiseen toimintaan, jotka on yhtiöitetty ennen lain voimaantuloa, koska kyseinen rajoitus ei ole tarkoituksenmukainen eikä se ilmene myöskään itse lain sisällöstä. Varainsiirtoverovapautta koskevan pykälän tulee mahdollistaa säännöksessä mainitun omaisuuden siirto apporttiluovutuksena myös sellaiselle kunnan tai kuntayhtymän omistamalle osakeyhtiölle, joka ennen lain voimaantuloa on harjoittanut toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Mikäli kyseistä menettelyä ei hyväksyttäisi, kunnat tai kuntayhtymät joutuisivat aina yhtiöitettävän toiminnan osalta tarpeettomasti perustamaan itselleen uuden yhtiön kyseisen verovapauden saadakseen, vaikka tarkoituksenmukaista olisi siirtää kyseinen varallisuus ja siihen liittyvä toiminta jo toimivalle kunnan omistamalle yhtiölle. Menettely olisi myös säännöksen tarkoituksen mukaista. Säännöksellä pyritään edesauttamaan markkinoilla kilpailutilanteessa olevien toimintojen yhtiöittämistä ja tällöin apporttiluovutuksena toteutettavat toimenpiteet tulisi verotuksellisesti arvioida samalla tavalla riippumatta siitä tapahtuuko luovutus uudelle vai olemassa olevalle yhden tai useamman kunnan tai kuntayhtymän omistamalle osakeyhtiölle.

Säännöksen jatkovalmistelu

Kuntalain muutos perustuu komission vuonna 2007 Destia- liikelaitosta koskevaan ratkaisuun. Sittemmin komissiolle on tehty kantelu Helsingin kaupungin Palmia- liikelaitoksesta. Valtiovarainministeriön tavoitteena on ollut saattaa voimaan kunnallista liiketoimintaa koskevat lainsäädännön muutokset siten, että komissio voisi todeta suomalaisen lainsäädännön jatkossa vastaavan EU:n kilpailuoikeudellisia säännöksiä, erityisesti valtiontukea koskevia säännöksiä. Ehdotetussa 2a §:ssä on mainittu eräitä kuntien kannalta keskeisiä tehtäviä ja tilanteita, jolloin kunnan ei katsota toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla. Ehdotetussa 2b §:ssä on puolestaan lueteltu tilanteita, jolloin yhtiöittämisvelvollisuutta ei olisi, vaikka kunta toimisikin kilpailutilanteessa markkinoilla. Esityksessä todetaan, että valtiovarainministeriön suunnitelmana on ollut antaa esitys tiedoksi komissiolle Palmia- liikelaitosta koskevan vastauksen yhteydessä. Osa ehdotuksessa mainituista tehtävistä ja tilanteista (erityisesti 2a §) ovat ratkaisevan tärkeitä, jotta kunta voisi ylipäänsä jatkossa hoitaa edes sille laissa säädettyjä tehtäviä. Toinen osa tehtävistä, erityisesti 2b, ovat erittäin tärkeitä, jotta kunta voisi organisoida toimintojaan tarkoituksenmukaisella ja tehokkaalla tavalla.

Kuntaliitto pitää erittäin tärkeää, että valtiovarainministeriö ja muut ministeriöt sitoutuvat tukemaan nyt tehtyä ehdotusta lausunnossamme esitetyin tarkennuksin ja tarvittaessa puolustamaan sitä kaikin keinoin komission mahdollisia ehdotuksesta poikkeavia näkemyksiä vastaan.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen
varatoimitusjohtaja

Kari Prättälä
lakiasiainjohtaja

Linkit:

• Valtiovarainministeriö:
  Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen -julkaisu