Valtion talousarvioesitys vuodelle 2012 (HE 59/2011 vp), OKM:n hallinnonala

Eduskunnan valtiovarainvaliokunnan sivistys- ja tiedejaosto on pyytänyt lausuntoa valtion vuoden 2012 talousarvioesityksestä koskien opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaa, talousarvioesityksen pääluokkaa 29.

Yleistä

Opetus- ja kulttuuritoimessa kunnan valtionosuusrahoitus muodostuu kahdesta osasta: valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) mukaisesta valtionosuusrahoituksesta, jota hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö. 

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen ja toiminnan ohjauksen sijaitseminen kahdessa eri ministeriössä vaikeuttaa kokonaisrahoituksen hahmottamista ja heikentää valtionosuusjärjestelmän läpinäkyvyyttä.  

Menojen säästöt esi- ja perusopetuksessa, yleisessä kirjastotoimessa, kulttuuritoimessa sekä asukaskohtaisessa taiteen perusopetuksessa 

Valtiovarainministeriön hallinnonalalla kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentin alentaminen tilapäisesti 2,70 prosenttiyksiköllä aiheuttaa suurimmat paineet opetus- ja kulttuuritoimen palvelujen järjestämiselle. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistuva leikkaus on vuosina 2012-215 vuosittain 631 miljoonaa euroa.  

Valtion rahoituksesta opetus- ja kulttuuritoimeen suuri osa, noin 1,4 miljardia euroa tulee osana kunnan peruspalvelujen valtionosuutta. Laskennalliset kustannukset ovat yhteensä noin 4,3 miljardia euroa. Kuntien kustannettavaksi opetus- ja kulttuuritoimen laskennallisista kustannuksista jää vajaat 3 miljardia euroa.  

Opetus- ja kulttuuritoimessa valtionosuusprosentin alentaminen 2,70 prosenttiyksiköllä tarkoittaa laskennallisesti vuositasolla noin 117 miljoonan euron valtionosuusmäärärahojen menetystä. Tästä esi- ja perusopetuksen laskennallinen osuus on 107,6 miljoonaa euroa.   

Kuntaliitto on huolestunut valtionosuusleikkauksista ja niiden vaikutuksista opetus- ja kulttuuripalvelujen järjestämiseen. Perusopetuspalvelujen järjestäminen on jäämässä yhä suuremmassa määrin kuntien vastuulle. Valtionosuusmäärärahojen menetykset edellyttävät kunnissa merkittäviä sopeuttamistoimenpiteitä ja rakenteellisia muutoksia, jotka eivät voi olla vaikuttamatta palvelujen heikkenemiseen. Valtionosuusmenetyksiä ei saada kokonaan katettua pelkästään rakenteellisilla ja muilla palvelujen tehostamistoimenpiteillä, vaan valtionosuusmenetykset aiheuttavat paineita kunnallisveron nostoon ja lisäämään kuntien omaa velanottoa.

Kuntaliitto haluaa kiinnittää huomiota ylläpitäjämalliin: lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen kunnilta perittävän kunnan omarahoitusosuuden kasvuun. Vuoden 2011 tasosta asukaskohtainen kunnan omarahoitusosuus on ylläpitäjämallissa edellä mainittujen koulutusmuotojen osalta noussut 344 eurosta vuoden 2012 talousarvioesityksen 373 euroon yhteensä 4,9 prosentilla (ks. liite 1).               

Peruspalvelubudjetin 2012 (VM 35a/2011) mukaan kuntien omarahoitusosuus valtionosuusjärjestelmän piirissä olevien peruspalvelujen järjestämiseen kasvaa v. 2012 yli kahdella mrd. eurolla sekä toisen asteen koulutukseen ja ammattikorkeakoulutukseen yli 93 milj. eurolla

Opetus- ja kultturitoimen hallinnonalan talousarvioesitys vuodelle 2012

Samalla kun valtiovarainministeriön hallinnonalalla leikataan yleiskatteellista kunnan peruspalvelujen valtionosuutta 631 miljoonalla eurolla, opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalla suunnataan määrärahoja erillisinä korvamerkittyinä valtionavustuksina yhteensä 83,3 miljoonaa euroa; muun muassa perusopetuksen opetusryhmäkoon pienentämiseen ehdotetaan 50,4 miljoonaa euroa ja yleissivistävän koulutuksen laadun kehittämiseen ja seurantaan 15,6 miljoonaa euroa. Valtionavustuksin tuetaan myös kerhotoimintaa, oppimisympäristöjen sekä tieto- ja viestintätekniikan opetuskäytön kehittämistä.  

Kuntaliitto korostaa, että valtionosuusrahoituksen ensisijaisena lähtökohtana tulee olla perusrahoituksen turvaaminen, jolloin parhaiten voidaan turvata yhdenvertaisten ja tasa-arvoisten perusopetuspalvelujen toteutuminen koko maassa ja kehittää opetusta paikallisen tarpeen mukaan. Kuntaliiton näkemyksen mukaan toimintalainsäädännön tulee ensisijaisesti ohjata toimintaa eikä sitä tule tehdä hankerahoituksen kautta.      

Kuntaliitto korostaa, että perusopetuslain yleistä, tehostettua ja erityistä tukea koskevien säännösten toimeenpanoa ei ole huomioitu opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan vuoden 2012 talousarvioesityksessä valtionavustuksin, kuten aiempina vuosina. Nyt kun lain toimeenpano on käynnissä, lisärahoituksen tarve on kaikkein suurin. Tässä yhteydessä Kuntaliitto haluaa tuoda esille, ettei erityisopetusta koskevasta lakimuutoksesta aiheutuvia kustannuksia ole arvioitu eikä lakimuutoksesta johtuvia kuntien uusia tehtäviä ole huomioitu valtionosuusrahoituksessa.                  

Hallitusohjelman opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaa koskevat säästöt sisältyvät pääosin vuosien 2013–15 kehykseen. Vuonna 2012 vähennetään oppilaitosten rakentamishankkeiden, kulttuuri- ja taidelaitosten, vapaan sivistystyön sekä ammattikorkeakoulujen määrärahoja.   

Perustamishankkeiden määrärahojen vähentäminen 

Koulurakentamiseen suunnattuja määrärahoja vähennetään 6 miljoonalla eurolla 56 miljoonaan euroon. Suurin osa määrärahasta 52 miljoonaa euroa kohdentuu aiemmin myönnettyjen jälkirahoitteisten hankkeiden valtionosuuksien ja -avustusten maksamiseen.   

Vuonna 2012 saa myöntää valtionavustusta yleissivistävän koulutuksen perustamishankkeille siten, että hankkeista aiheutuvat valtionavustukset ovat yhteensä enintään 5 miljoonaa euroa. Valtionavustuksista enintään 4 milj. euroa saa myöntää toteutusaikaisena (ks. liite 2). 

Hallituskaudella koulurakentamiseen tarkoitettuja määrärahoja on tarkoitus leikata yhteensä 20,3 miljoonalla eurolla.  

Kuntaliitto on huolestunut yleissivistävän koulutuksen perustamishankkeiden valtionavustusjärjestelmän heikentämisestä. Koulurakentaminen on jäämässä lähes kokonaan kuntien vastuulle. Lainsäädäntö kuitenkin edellyttää, että oppilailla on turvallinen oppimisympäristö. Kuntaliitto toivoo, että Eduskunta voisi harkita asiaa uudelleen ja lisätä oppilaitosrakentamiseen suunnattuja määrärahoja.  

Museoiden, teatterien ja orkestereiden yksikköhintojen alentaminen 

Vuoden 2012 talousarvioesityksen ja vuosien 2013-2015 kehyspäätöksen mukaan vuosina 2012-2015 toteutetaan vuosittain 5 miljoonan euron säästöt museoiden valtionosuusmäärärahoihin sekä vuosittain yhteensä 5 miljoonan euron säästöt teattereiden ja orkestereiden valtionosuusmäärärahoihin hallitusohjelman ja rahoituslain (1705/2009) 35 a §:n mukaisesti. Kaikkiaan tämä merkitsisi taide- ja kulttuurilaitosten valtionosuusmäärärahojen vähenemistä yli 40 miljoonalla eurolla vuosina 2012–2015. 

Kuntaliitto pitää museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoihin tehtäviä leikkauksia kuntien kannalta valitettavina. Taide- ja kulttuurilaitokset joutuvat sopeuttamaan toimintaansa valtionosuusmäärärahojen vähenemisen vuoksi. Kunnat joutuvat itse rahoittamaan yhä suuremman osan omistamiensa taide- ja kulttuurilaitosten toiminnasta.  

Vapaaseen sivistystyöhön kohdentuvat menosäästöt  

Vapaaseen sivistystyöhön kohdistuu 11,5 miljoonan euron valtionosuusmäärärahojen leikkaus vuodesta 2012 alkaen. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan talousarvioesityksessä esitetään 5,4 prosentin leikkausta kansalaisopistojen opetustunteihin vuoden 2011 tasoon nähden. Vastaavasti kansanopistojen opiskelijaviikkoja esitetään alennettavaksi 10,4 prosentilla. Leikkaukset koskevat myös opintokeskusten ja kesäyliopistojen tuntimääriä.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan menojen säästöt heikentävät kansalaisopistojen mahdollisuuksia vastata muuttuviin koulutustarpeisiin. Säästöt heikentävät kansalaisten mahdollisuuksia osallistua koulutukseen ja opintopiireihin. Ne vähentävät myös maahanmuuttajien, työttömien ja senioriväen koulutusmahdollisuuksia. Säästöt voivat heikentää myös alueellisesti vapaan sivistystyön palvelujen saatavuutta. 

Ammattikorkeakouluihin kohdentuvat menojen säästöt

Hallitus on päättänyt käynnistää valmistelun ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirtämiseksi hallituskauden aikana kokonaan valtiolle. Samalla ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. Kehyspäätöksessä on otettu huomioon hallitusohjelman mukaisena valtion menosäästönä ammattikorkeakouluverkon ja rahoitusjärjestelmän uudistamisen perusteella 51 milj. euroa. Säästö toteutetaan vuodesta 2012 alkaen asteittain siten, että vuonna 2012 säästö on 2 milj. euroa, vuonna 2013 20 milj. euroa, vuonna 2014 31 milj. euroa ja vuonna 2015 51 milj. euroa.  

Kuntaliitto pitää haasteellisena säästöjen toteuttamista näin lyhyellä aikataululla. Esitetty aikataulu saattaa vaarantaa alueellisen saatavuuden ja osaavan työvoiman saannin varmistamisen maan kattavasti.  

Kuntaliitto korostaa, että tilanteessa jossa ammattikorkeakoulujen perusrahoitus on siirtymässä valtiolle, tulee turvata rahoituksen riittävä taso, jotta ei jouduta tilanteeseen, jossa kunnat ovat pakotettuja rahoittamaan toimintaa. 

Yhteiskuntatakuun toteuttaminen 

Yhteiskuntatakuun toteuttaminen on yksi hallituskauden tärkeimmistä tavoitteista. Hallitusohjelman mukainen yhteiskuntatakuu toteutetaan täysimääräisesti vuoden 2013 alusta lukien.  

Kuntaliitto haluaa tässä yhteydessä tuoda esille, että työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla työvoimapoliittisen koulutuksen määrärahoja ehdotetaan vähennettäväksi 13 miljoonalla eurolla vuoden 2011 talousarvion määrärahoihin verrattuna. Työvoimapoliittisen koulutuksen määrärahojen vähentäminen voi hankaloittaa ilman toisen asteen tutkintoa vailla olevien nuorien pääsyä ammatilliseen koulutukseen, erityisesti jos työllisyystilanne heikkenee.  Mikäli työvoimapoliittisen koulutuksen määrärahat eivät ole riittäviä, työttömät hakeutuvat enenevässä määrin nuorille tarkoitettuun ammatilliseen peruskoulutukseen. Tätä kautta valtion rahoittaman työvoimapoliittisen koulutuksen kustannukset siirtyvät kuntien maksettavaksi.  

Oppilaitosmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen määrärahoja on lisätty 4 miljoonalla eurolla. Vastaavasti oppisopimusmuotoisen ammatillisen lisäkoulutuksen määrärahoja on vähennetty 2 miljoonalla eurolla. Lisäkoulutukseen hakeutumista on lisännyt se, että omaehtoisia opintoja voi tietyin edellytyksin opiskella menettämättä työttömyysetuisuuksia. Asia tulee huomioida määrärahojen suuruutta arvioitaessa. 

Kuntaliitto painottaa että yhteiskuntatakuun toteutumiseksi ammatilliseen lisäkoulutuksen ja työvoimapoliittisen koulutuksen määrärahoja tulee korottaa.  Ammatillisen peruskoulutuksen paikkamäärä tulee suhteuttaa nuorisoikäluokkaan ja ilman toisen asteen tutkintoa vailla olevien määrään.  

 

Muuta                

Koulutuksen järjestäjäverkkojen rakenteellinen kehittäminen 

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan vuoden 2012 talousarvioesityksen kohdan 29.20 selvitysosassa todetaan, että koulutuksen järjestäjäverkkoa sopeutetaan alueelliseen väestökehitykseen koulutuksen saatavuus ja sivistyksellinen yhdenvertaisuus maan kaikissa osissa turvaten. Koulutuspalvelujen työelämälähtöisyyden, vaikuttavuuden, laadun ja kustannustehokkuuden lisäämiseksi käynnistetään ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon rakenteelliseen kehittämiseen ja palvelukyvyn vahvistamiseen tähtäävä toimenpideohjelma.   

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että koulutuksen järjestäjäverkkojen rakenteelliset kehittämiset tehdään kuntarakenneuudistuksen yhteydessä, eikä käynnistetä erillisiä valtakunnallisia toimenpideohjelmia, esimerkiksi ammatillisen koulutuksen rakenteiden kehittämiseksi, varsinkaan kun hallitusohjelmassa ei ole tähän liittyviä linjauksia. Tämän vuoksi Kuntaliitto esittää kyseisen kirjauksen poistamista valtion talousarvioesityksen kohdan 29.20 selvitysosassa   

Kuntaliitto painottaa, että ensin toteutetaan kuntarakenneuudistukseen liittyvät uudistukset ja palveluverkot sopeutetaan uuteen kuntarakenteeseen. Lukiota, nuorten ammatillista peruskoulutusta ja kansalaisopistoja tulee kuntarakenneuudistuksessa pitää osana kuntien palveluja. Näiden koulutusmuotojen järjestäjäverkkoja ei tule eriyttää kuntien palvelurakenteiden ulkopuolelle. 

Digitaalisessa muodossa olevaa aineistoa koskeva sopimus  

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan vuoden 2012 talousarvioesityksen kohdan 29.01 momentin 22 Eräät käyttöoikeuskorvaukset selvitysosassa todetaan, että edellä mainitun momentin määrärahasta maksetaan tekijänoikeuslakiin perustuvia korvauksia oppilaitoksissa, yleisissä kirjastoissa ja valtionhallinnossa tapahtuvasta suojatun aineiston käytöstä tekijänoikeuksien haltijoita edustavien järjestöjen kanssa tehtävien sopimusten mukaisesti.  

Määrärahan mitoituksessa on otettu lisäyksenä huomioon 2 125 000 euroa johtuen valokopiointimäärän muutoksesta, radio- ja televisio-ohjelmien käytöstä opetuksessa, digitaalisessa muodossa olevan aineiston käytöstä opetusmateriaalina sekä yleisissä kirjastoissa tapahtuvasta teosten lainaamisesta. 

Digitaalisessa muodossa olevan aineiston käyttömaksujen osalta Kopiosto on ollut suoraan yhteydessä kuntiin. Kunnissa on yleisenä käsityksenä, että digitaalisessa muodossa olevan aineiston käytöstä pyrittäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön toimesta aikaan saamaan keskitetty sopimus samaan tapaan kuin valokopiointilupien osalta.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan paras ratkaisu olisi, jos opetus- ja kulttuuriministeriö saisi aikaan keskitetyn sopimuksen Kopioston kanssa digitaalisessa muodossa olevan aineiston tekijänoikeusmaksuista koskien kyseisen aineiston käyttöä oppilaitoksissa ja yleisissä kirjastoissa vastaavalla tavalla kuin valokopiointilupien osalta.

SUOMEN KUNTALIITTO     

Anneli Kangasvieri
johtaja

Juha Karvonen
kehittämispäällikkö