VNS 3/2013 vp Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2014–2017 ja VNS 4/2013 vp Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle valtiontalouden kehyksistä vuosille 2014–2017 27.3.2013 annetun valtioneuvoston selonteon (VNS 3/2013 vp)...

​(VNS 3/2013 vp täydentämisestä, erityisesti teemana kuntatalous ja sote-uudistus)

Kehyspäätöksen pääasialliset vaikutukset kuntien talouteen

Kehyspäätöksen suurimmat menosäästöt kohdistuvat kuntasektorille. Hallitusohjelmassa päätetyn 631 miljoonan euron tilapäisen leikkauksen lisäksi kuntien valtionosuutta on leikattu vuoden 2012 päätöksillä 500 miljoonaa euroa niin, että vuonna 2015 valtionosuudet ovat 1.131 miljoonaa euroa alhaisemmat kuin hallituskauden alussa. Nyt tehdyt lisäleikkaukset entisten päälle merkitsevät valtionosuusleikkausten kohoamista 1,4 miljardiin euroon vuonna 2017. Tämä aiheuttaa laskennallisesti noin 1,4 veroprosenttiyksikön korotuspaineen kunnallisverotukseen.

Kuntien valtionosuuksiin kohdistuneet leikkaukset ovat yli puolet valtion päättämistä menojen leikkauksista. Vaikka julkisen talouden vakauttaminen on tärkeä asia, Kuntaliitto pitää näin suuria valtionosuusleikkauksia kohtuuttomina. Leikkaukset kiristävät kunnallisverotusta, nopeuttavat kuntien velkaantumista ja uhkaavat heikentää kuntapalvelujen saatavuutta. Leikkaukset eivät paranna julkisen talouden tilannetta, vaan siirtävät vaikeat säästöpäätökset käytännössä kunnanvaltuustojen harteille.

Kehysriihessä hallitus teki vuosia 2014–2017 koskevia veroratkaisuja, jotka lisäävät kuntien verotuloja. Jäteveron tuotto, noin 70 miljoonaa euroa, siirretään kunnille vuoden 2014 alusta lukien. Kiinteistöjen arvostamisperusteiden tarkistaminen ja ikäalennusten alentaminen lisäävät kuntien verokertymää noin 100 miljoonalla eurolla myös vuodesta 2014 lukien. Yhteisöverokannan alentaminen, osinkotulojen verotuksen siirtäminen pääomatuloverotuksen piiriin, vähennysoikeuksien rajaaminen sekä poistojen muutos heikentävät kuntien rahoitusasemaa noin 180 miljoonalla eurolla. Tästä 80 miljoonaa euroa on osinkoveromuutosten osuus, mikä kompensoidaan kunnille lisäämällä vastaavasti kuntien peruspalvelujen valtionosuutta. Osinko- ja yhteisöveromuutosten menetykset on luvattu kompensoida kunnille täysimääräisesti kuntien yhteisövero-osuutta nostamalla.

Yhteisöverokompensaatioon liittyy suurin epävarmuus. Toistaiseksi ei ole tiedossa kuinka kompensaatio tehdään ja mikä on kuntien osuus yhteisöveron tuotosta jatkossa. Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä, että muutokset yhteisöverotuksessa kompensoidaan kunnille täysimääräisesti kuntien yhteisövero-osuutta korottamalla.

Kuntatalouden näkymät

Valtiontalouden kehyksessä esitetyt kuntatalouden kehitysnäkymät vastaavat tämän hetkistä käsitystä kuntien menojen ja tulojen kehityksestä keskipitkällä aikavälillä ilman sopeutumistoimenpiteitä. Peruspalveluohjelmassa todetaan, ”Kuntatalouden näkymät lähivuosille ovat huolestuttavat. Vuoden 2012 odotettua heikompi toteutunut kehitys yhdistettynä lähivuosille ennustettuun hitaaseen talouskasvuun ja valtionosuusleikkauksiin merkitsee sitä, että kuntatalous pysyy alijäämäisenä ilman mittavia sopeutustoimia. Kuntatalous ei ole tarkasteluajanjaksolla tasapainossa millään mittarilla arvioituna, koska vuosikate ei riitä kattamaan edes poistoja”.

Vuosina 2013–2017 toimintamenojen keskimääräiseksi vuotuiseksi kasvuksi ennakoidaan 3,6 prosenttia vuodessa, mikä on hyvin haasteellista ottaen huomioon kustannuspaineet sekä kuntapalvelujen kysynnän kasvu. Peruspalveluohjelmassa ennakoidaan sosiaali- ja terveysmenojen kasvavan kehyskaudella 1.154 miljoonaa ja peruskoulu- sekä lukiomenojen 11 miljoonaa euroa. Verorahoitus (kuntien verotulot ja valtionosuudet) lisääntyvät vastaavasti 3 prosenttia vuosittain. Toteutuessaan tämä kehitys merkitsee alhaisellakin toimintamenojen kasvulla kuntien vuosikatteen merkittävää heikkenemistä kehyskaudella.

Työmarkkinatuen rahoitusuudistus ja kuntatalous

Kuntien toiminnan ja talouden kannalta kehysriihen yksi keskeisimmistä kokonaisuuksista on työmarkkinatuen rahoitusuudistus, jolla työmarkkinatuen rahoitus- ja aktivointivastuuta siirretään entistä enemmän kunnille.

Valtioneuvoston selonteon mukaan ”kuntien roolia ja vastuuta pitkäaikaistyöttömyyden aktiivisessa hoidossa korostetaan. Tähän liittyen osa työmarkkinatuen rahoitusvastuusta siirretään kunnille vuoden 2015 alusta lukien osana kuntien tehtävien uudelleen arviointia. Siirto vähentää valtion menoja 150 milj. euroa.”

Pitkäaikaistyöttömien rahoitusvastuun siirto Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnon alan budjetista kunnille aiheuttaa kunnille vähintään 150 miljoonan euron lisäkustannukset. Kunnille aiheutuvat todelliset lisäkustannukset riippuvat keskeisesti siitä, kuinka siirto toteutetaan ja mikä on valtion kannustinpanos työttömien aktivointiin.

Sote-uudistus

Kuntaliiton hallituksen kannanotto sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen linjauksiin 2.5.2013

Kuntaliitto pitää tärkeänä sitä, että kuntarakennelaki ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus etenevät nyt yhtä aikaa. Kuntaliiton mielestä on tärkeää, että kunnilla on tiedossaan rakennelain edellyttämän selvitystyön kannalta merkitykselliset sote-linjaukset.

Kuntaliitto on aiemmissa kannanotoissaan todennut, että niin sosiaali- ja terveydenhuollon kuin kuntarakenneuudistuksen lähtökohtana on oltava vahva peruskunta. Siellä missä tällaisia ei synny, tarvitaan hyvin tiivistä kuntien yhteistoimintaa.

Kuntalaisten palveluja tarkasteltava kokonaisuutena

Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on oltava nykyistä paremmin toimiva järjestelmä, joka luo edellytykset erityisesti perustason sosiaali- ja terveydenhuollon välisen yhteistyön tiivistymiselle ja paremmille kuntalaisten palveluille. Uudistusta ei voi tehdä vain terveydenhuollon näkökulmasta, vaan siinä on oltava rinnalla yhtä vahvasti sosiaalipalveluiden kokonaisuus sekä muut kunnan palvelut.

Kuntalaisille tarjottavat palvelut toimivat parhaiten sektorirajat ylittäviä toimintatapoja hyödyntäen.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta pitäisi voida tarkastella myös
muista kuin tiukoista väestömäärään perustuvista lähtökohdista. Näitä ovat mm. alueen taloudellinen, väestöllinen ja henkilöstövoimavaroihin liittyvä palvelujen järjestämiskyky sekä olemassa olevat palvelujärjestelmät ja yhteistoiminta. Siksi valtioneuvostolla pitäisi olla toimivalta myöntää poikkeuksia sote-alueita muodostettaessa.

Peruspalvelujen yhtenäisyyttä ei saa vaarantaa

Kuntaliitto on korostanut peruspalvelujen vahvistamista ja sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä perus- ja erityispalvelujen integraatiota. Liitto on myös painottanut, että keskeisten hyvinvointipalvelujen järjestäminen on hoidettava kuntaperusteisesti myös jatkossa.

Kuntaliitto kantaa huolta siitä, että kehysriihen linjausta voidaan tulkita siten, että toimivien kokonaisuuksien syntyminen vaarantuu. Kuntaliiton näkemyksen mukaan 20 000–50 000 asukkaan kuntien järjestämisvastuun tulee muodostaa toiminnallinen kokonaisuus, joka kattaa perustason sosiaali- ja terveyspalvelut. Tähän voidaan päästä erilaisilla hallinnollisilla ratkaisuilla.

Kehysriihen esityksen vaarana on, että jo nyt toimivista palvelukokonaisuuksista irrotetaan osia, kuten esimerkiksi kotihoito tai neuvolat. Tämä heikentäisi perustason sosiaali- ja terveydenhuollon välistä integraatiota. Asukkaiden tarpeista lähtevät palvelukokonaisuudet voidaan turvata vain sosiaali- ja terveydenhuollon tiiviin yhteistyön avulla.

Yhtenäiset työssäkäynti- tai asiointialueet järjestämisen perustaksi

Kuntaliitto pitää ongelmallisena kehysriihen linjausta, jonka mukaan alle 20 000 asukkaan kuntien tulee kaikilla alueilla tukeutua yli 50 000 asukkaan vastuukuntiin palvelujen järjestämiseksi. Joillakin alueilla tämä tarkoittaisi sitä, että pienet kunnat eivät voisi tukeutua lähimpään työssäkäynti- tai asiointialueen keskuskuntaan, josta syntyisi maantieteellisesti järkevä järjestämisalue. Tällaisia yhteistoiminta-alueita on jo syntynyt, esimerkkeinä Iisalmen ja Forssan ympärille muodostuneet yhteistoiminta-alueet. Tämän tyyppisillä alueilla pitäisi olla oikeus järjestää perustason sosiaali- ja terveyspalvelut.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan nykyisiin yhteistoiminta-alueisiin verrattuna tavoitteena tulee olla yhtenäisten maantieteellisten alueiden muodostuminen, väestöpohjan vahvistaminen ja toimijoiden määrän vähentäminen. Ratkaisussa tulee turvata kielelliset oikeudet ja harvaan asuttujen alueiden erityistarpeet. Kaikkien kuntien tulee kuulua johonkin sote-alueeseen.

Hallinto- ja rahoitusmallit

Kuntien välinen yhteistoiminta sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalveluiden järjestämisessä voi perustua vastuukuntamalliin tai kuntayhtymään. Kuntaliiton näkemyksen mukaan vastuukuntamalli on lainsäädännössä määritettävä nykyistä tarkemmin. Lainsäädännössä on kehitettävä kuntien mahdollisuutta ohjata yhteistoiminta-alueen toimintaa ja taloutta. Äänivallan tulee määräytyä asukasmäärän mukaisessa suhteessa.

Kehysriihen asettamat reunaehdot johtavat nykyisellä kuntarakenteella ketjuuntuviin yhteis-toimintajärjestelyihin. Tämä lisää välillistä päätöksentekoa ja edellyttää jatkovalmistelussa huolellista perustuslaillista tarkastelua kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta.

Kuntaliitto pitää todennäköisenä mallia, jossa syntyy kahdentasoisia sote-alueita. Kaikki sote-alueet tai kunnat vastaavat perustason sosiaali- ja terveyspalveluista ja riippuen väestöpohjasta ja olemassa olevasta infrastruktuurista, osa niistä vastaa myös laajemmista perustason palveluista. Tarvittaessa nämä alueet tukeutuvat muiden palvelujen osalta laajoista sotepalveluista vastaavien sote-alueiden tai kuntien palveluvarustukseen. Väestöpohjaltaan suuremmat alueet tai kunnat vastaavat myös koko laajasta perustasosta (esim. keskussairaaloista).

Valtionosuudet ohjataan suoraan kunnille. Perustason sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta rahoitus perustuu väestön ikärakenteella ja sairastavuudella painotettuun kapitaatiomalliin. Vaativien palvelujen osalta rahoituksen painopiste siirtyy suoriteperusteisiin malleihin.

Erityisvastuualueiden hallinto osaksi yliopistosairaaloiden hallintoa
 
Yliopistollisten sairaaloiden hallinnoksi soveltuu Kuntaliiton mukaan parhaiten kuntayhtymä, jonka muodostavat järjestämisvastuussa olevat kunnat ja sote-alueet. Yliopistollisten sairaaloiden kuntayhtymiä on kehitettävä monialaisten sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymien suuntaan. 

Moniportaisen hallinnon välttämiseksi tulisi harkita erityisvastuualueiden (erva) hallinnon yhdistämistä yliopistollisten sairaaloiden kuntayhtymien yhteyteen. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Haatainen   
varatoimitusjohtaja   

Reijo Vuorento
apulaisjohtaja, kuntatalous