VNS 4/2017 Valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018—2021

Eduskunnan sivistys- ja tiedejaosto on pyytänyt Suomen Kuntaliitto ry:ltä asiantuntijalausuntoa VNS 4/2017 Valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018—2021, teemana koulutuksen rahoitus ja kehittämistarpeet

Ammatillinen koulutus

Ammatillisen koulutuksen sääntely, rahoitus, ohjaus ja rakenteet uudistetaan. Tavoitteena on osaamisperustainen ja asiakaslähtöinen kokonaisuus, johon käytettävien resurssien vaikuttavuutta tehostetaan. Uusi järjestelmä otetaan julkisen talouden suunnitelman mukaan käyttöön v. 2018. Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen ammatillisen koulutuksen uudeksi lainsäädännöksi (HE 39/2017 pv).

Ammatillisen koulutuksen reformin toimeenpanon tukeen kohdistetaan 15 milj. euroa vuosina 2018 ja 2019. Rahoituksella vahvistetaan ammatillisen koulutuksen digitalisaatiota, ehkäistään koulutuksen keskeyttämistä ja syrjäytymistä sekä rakennetaan polkuja koulutukseen ja työelämään oppilaitosten ja työelämän yhteistyönä.

Kuntaliitto muistuttaa, että ammatillisen koulutuksen rahoitukseen on edellisellä ja tällä hallituskaudella kohdistunut huomattavia rahoituksen leikkauksia.

Hallitusohjelman mukaisesti vuonna 2017 ammatilliseen koulutukseen kohdistettiin 190 milj. euron säästöt. Lisäksi hallitusohjelman mukaan tavoitellaan merkittävimpiä pidemmän aikavälin rakenteellisia säästöjä reformistisilla uudistuksilla.

Kuntaliitto pitää hallituksen esityksen (HE 39/2017 vp) taloudellisten vaikutusten arviointia epärealistisina. Laskelmat tulee Kuntaliiton näkemyksen mukaan arvioida realistisesti. Uudet ja laajenevat tehtävät tulee korvata koulutuksen järjestäjille täysimääräisenä (laki kunnan peruspalveluista). Julkisen talouden suunnitelmaan tulee varata määräraha uusiin ja laajeneviin tehtäviin siltä osin kun valtionosuustehtäviin ei voida tehdä vastaavan suuruisia tosiasiallisia vähennyksiä.

Kuntaliitto huomauttaa, että 15 miljoonan euron ammatillisen koulutuksen toimenpanoon kohdistettu tuki ei korvaa toimintaan kohdistuneita merkittäviä leikkauksia.

Kuntaliiton hallitus esitti kannanotossaan, että reformin toimeenpanoa tuettaisiin myöntämällä lisäpaikkoja reformin tavoitteita vastaaviin pilottikoulutuksiin. Uusien toimintamallien mukaisia pilottikoulutuksia tulisi suunnata esimerkiksi alueille, joissa on pulaa ammattitaitoisesta työvoimasta.

Valtio varautuu pääomittamaan myös ammatillisen koulutuksen oppimisympäristöjä ja -välineitä omistavaa ja ylläpitävää osaamiskeskusta tai muuta yhtiötä yhteensä 80 milj. eurolla.

Julkisen talouden suunnitelmassa ei vastaavaa kirjausta ammatilliseen koulutukseen liittyvästä pääomittamisesta ole.

Epäselvää on, mitä pääomittamisella tässä yhteydessä tarkoitetaan, erityisesti kun suurin osa ammatillisen koulutuksen järjestäjistä on kuntia ja kuntayhtymiä.

Pääomittamista toteutettaessa asiaa tulee tarkastella myös hankintalain ja kiellettyä valtiontukea koskevien säännösten näkökulmasta

Ammatillisen koulutuksen järjestäjien uudet ja laajentuvat tehtävät (liite 1)

Lain kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (29.12.2009/1704) 55 § 2 mom. mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä. Viittaussäännösten perusteella em. kohtaa sovelletaan myös ammatillisen koulutuksen rahoitukseen.

He 39/2017 vp:n taloudellisten vaikutusten arvioinnin mukaan uusia tai laajenevia tehtäviä ovat mm.

• henkilökohtaistamisen laajentuminen kaikkia opiskelijoita koskevaksi
• yhteisten ja vapaasti valittavien tutkinnon osien sisältyminen kaikkiin perustutkintoihin
• opiskelijoille annettavan erityisen tuen kohderyhmän laajeneminen
• opintososiaalisten etujen kohderyhmän laajeneminen (maksuton ateria)

Hallituksen esityksen mukaan suurimmat kustannuksia vähentävät tekijät ovat

• osaamisen tunnustaminen koulutuksen järjestäjän velvollisuudeksi
• siirtyminen koko tutkinnon suorittamisesta tutkinnon osien suorittamiseen
• työpaikalla järjestettävän koulutuksen lisääntyminen

Kuntaliiton laskelmien mukaan siirtymisestä yhteen tutkinnon suorittamistapaan aiheutuu ammatillisen koulutuksen järjestäjille 84 miljoonan euron lisäys uusista ja laajentuvista tehtävistä.

Suurimmat kustannusten vähennykset taas arvioidaan hallituksen esityksen mukaan saatavan aikaiseksi säätämällä osaamisen tunnustaminen koulutuksen järjestäjän velvollisuudeksi sekä siirtymällä koko tutkinnon suorittamisesta tutkinnon osien suorittamiseen (116 milj. €) sekä työpaikalla tapautuvan koulutuksen lisääntymisenä (92 milj. euroa).

Kuntaliitto huomauttaa, että osaamisen tunnustamisen ja tutkinnon osien suorittamiseen siirtymisen kautta saatavien säästöjen (116 milj. euroa) toteutuminen edellyttää volyymin pienentämistä eli paikkojen leikkausta noin 13 000 vuotuisella opiskelijapaikalla.

Kuntaliiton käsityksen mukaan työ- ja elinkeinoelämä ei ole arvioidussa mittakaavassa valmis ottamaan vastuuta ammatillisen koulutuksen järjestämisestä ja rahoittamisesta. Erityisesti kun hallituksen esityksen mukaan koulutussopimustyöpaikalle ei makseta korvausta koulutussopimukseen perustuvasta työpaikalla järjestettävästä koulutuksesta. Hallituksen esityksessä koulutuskorvausten poistumisesta arvioidaan aiheutuvan koulutuksen järjestäjille 5 700 000 €:n kustannusten vähentyminen.

Lukiokoulutus

Hallitus käynnistää lukiokoulutuksen uudistuksen. Tavoitteena on lisätä lukiokoulutuksen vetovoimaa yleissivistävänä, korkeakouluihin jatko-opintokelpoisuuden antavana koulutusmuotona sekä vahvistaa koulutuksen laatua, oppimistuloksia sekä sujuvoittaa siirtymistä toisen asteen opinnoista korkea-asteelle.

Julkisen talouden suunnitelmassa ei kuitenkaan ole osoitettu uudistusohjelmaan määrärahoja. Lukiokoulutuksen uudistamisen kuntavaikutuksia ei vielä tiedetä eikä niitä ole arvioitu.

Lukiokoulutuksen tarvitsema uudistaminen nyky- ja tulevaisuuden koulutusvaatimuksia vastaavaksi sekä siihen liittyvä lukiokoulutuksen digitalisointitarve mm. sähköistyvien ylioppilaskirjoitusten vuoksi tulee aiheuttamaan huomattavia lisäkustannuksia kunnille ja muille lukiokoulutuksen järjestäjille. Nämä tulisi täysimääräisesti kompensoida kunnille.

Lukiokoulutuksen rahoituksesta

Lukiokoulutukseen erityisesti vuosina 2014 ja 2015 tehdyt mittavat leikkaukset aiheuttivat lukiokoulutuksen nykyisen rahoituksen aivan liian alhaisen tason. Kunnat lisärahoittavat lukiokoulutusta huomattavasti taatakseen lukiokoulutuksen laadukkuuden. Vuonna 2015 laskennallinen keskimääräinen yksikköhinta/opiskelija oli 6 024€, kun toteutunut opiskelijakohtainen kustannus oli 7 747 €, eli n. 30 % korkeampi.

Kuntaliitto muistuttaa perustuslain mukaisesta rahoitusperiaatteesta, jonka mukaisesti valtion tulee varmistaa perusrahoituksen tosiasiallinen riittävyys toimintalainsäädännön mukaisten tehtävien toteuttamiseen.

Lukiokoulutuksen rahoitukseen tulee tehdä korjaus, jotta kaikkien lukioiden rahoitus paremmin vastaisi todellisia kustannuksia.

Varhaiskasvatus

Hallitus päätti alentaa varhaiskasvatusmaksuja syksyn 2016 budjettiriihessä 1.3.2017 lukien 10 miljoonan euron vuositasolla. Kuntaliitto arvioi maksutuottojen alenevan noin 15-17 miljoonaa euroa. Todellisia vaikutuksia kuntataloudelle ei kuitenkaan vielä ole hyödynnettävissä esitettävän maksualennusmuutoksen vaikutusten arvioimiseksi. Julkisen talouden suunnitelma sisältää varhaiskasvatusmaksujen alentamisen 1.1.2018 lukien 70 miljoonalla eurolla. Maksualennus esitetään kompensoitavaksi kuntataloudelle yhteisöveron jako-osuuden ja kiinteistöveron korottamisella (yhteensä 85 miljoonaa euroa) sekä 25 miljoonan euron peruspalveluiden valtionosuusrahoituksella, yhteensä 110 miljoonaa euroa.

Kuntaliitto korostaa, että maksualennuksista aiheutuvat taloudelliset vaikutukset tulee kompensoida kunnille täysimääräisenä. Kuntaliitto arvioi palvelutarpeen lisäyksen kohdistuvan 4200 lapseen hallituksen maksujen alentamista koskevan työllisyysvaikutusarvion perusteella. Maksutulojen alentamisen lisäksi järjestämiskustannukset kasvavat. Palvelutarpeen kasvusta aiheutuvien järjestämiskustannusten kasvuun tulee arvioida myös lisätilantarpeesta aiheutuva kustannusten lisäys. Kuntaliitto arvioi esityksen vaikutusten olevan kunnille yli 130 miljoonaa euroa vuonna 2018.

Valtionavustusrahoitus

Laskennallisen valtionosuusrahoituksen ja valtionavustusrahoituksen välinen rajaus vaatii nykyistä tarkempaa selkiyttämistä. Lakisääteiset ja pysyväisluonteiset kuntien palvelujärjestelmään liittyvät tehtävät tulee rahoittaa ensisijaisesti valtionosuusjärjestelmän kautta, kun taas väliaikaisiin kehittämistarpeisiin liittyviä hankkeita ja tehtäviä voidaan harkinnan mukaan tukea valtionavustusrahoituksella. Valtionavustusrahoitus tulee rajata kohdentumaan erillisiin kokeilu- ja kehittämishankkeisiin ja investointeihin ja niillä voidaan tukea myös rakenteellisia muutoksia ja niihin kohdistuvia siirtymäaikoja.

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla valtionavustusrahoitusta käytetään kohdennettuna ohjausvälineenä sellaiseen peruspalvelutoimintaan, jonka tulee olla valtionosuusrahoituksen piirissä. Lainsäädännön tulee toimia ohjausvälineenä yksittäisten valtionavustusten sijaan. Valtionavustusrahoitusta tulee siirtää valtionosuusrahoitukseen, jolloin kunnilla on itsehallintoonsa perustuva mahdollisuus käyttää valtion rahoitus yleiskatteisesti paikallisesti tarkoituksenmukaisimmalla tavalla.

Valtionavustusrahoitus on ongelmallinen, sillä rahoituksen saanti on vuosittain epävarmaa ja lisäksi rahoituksen määrä, painopisteet ja myöntökriteerit voivat merkittävästikin muuttua. Pitkäjänteinen toiminnan suunnittelu ja kehittäminen häiriintyvät tilapäisrahoituksen vuoksi, vaikka rahoituksella pyritään tukemaan toiminnan järjestämistä.

Esimerkiksi Kuntatalousohjelmaan 2018-2021 sisältyvään esi- ja perusopetukseen kohdennettavan tasa-arvoa edistäviin toimenpiteisiin suunnattavan rahoituksen täsmälliset kriteerit eivät kohdistu samalla tavoin kaikille kunnille johtuen kuntien, perusopetusta antavien koulujen ja oppilasalueiden erilaisuudesta. Paikallisesti kunnat pystyvät tukemaan opetuksen järjestämisen tarpeita tuloksellisemmin. Kaikissa kunnissa on tarve riittävälle, opetuksen järjestämistä tukevalle valtionosuusrahoitukselle. Valtionavustusrahoitusta jaetaan vain osalle kuntia ja koulutuksen järjestäjiä, mikä vähentää kaikille myönnettävän valtionosuusrahoituksen määrää. Tämä lisää vuosi vuodelta kuntien välisiä eroja toiminnan järjestämismahdollisuuksiin.

Valtionavustusrahoitus on pääsääntöisesti merkittävästi valtionosuusrahoitusta vähäisempää, mutta aiheuttaa huomattavaa työmäärää haku- ja raportointivaiheissa sekä kunnille että valtion viranomaisille. Lisäksi valtionavustuksia koskeva lainsäädäntö ja lukuisat ohjeistukset lisäävät hallinnollista taakkaa.
Myös valtiovarainministeriön valtionavustustyöryhmän mietinnössä 29/2015 todetaan, että erilliset valtionavustusjärjestelmät aiheuttavat hallinnollista lisärasitusta ja kustannuksia, joten niiden käyttöönoton edellytyksiä tulee harkita tarkasti.

SUOMEN KUNTALIITTO

Maarit Kallio-Savela
erityisasiantuntija

LIITTEET

Liite 1 Ammatillisen koulutuksen taloudellisten vaikutusten arviointi
Liite 2 Kuntatalous vahvistui - näkymät kuitenkin vaikeutumassa