HE 192/2021 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi.

Oppijanumero ja oppijanumerorekisteri

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi oppijanumeroa ja oppijanumerorekisteriä koskevia säännöksiä. 

Voimassa olevan valtakunnallisen opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2018) 3 §:ssä säädetään oppijanumerosta ja oppijanumerorekisteristä, jonka rekisterinpitäjänä toimii Opetushallitus. Oppijanumero on henkilölle annettava pysyvä tunnus, jota käytetään henkilön yksilöintiin tallennettaessa, käsiteltäessä ja luovutettaessa kyseisessä laissa tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitetussa tietovarannossa tarkoitettuja tietoja. Opetushallitus luo oppijanumeron, kun henkilöistä tallennetaan ensimmäisen kerran em. laissa tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitettuja tietoja, ellei henkilöllä ole oppijanumeroa. Kun henkilölle on annettu oppijanumero, opetuksen, koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestäjä, varhaiskasvatuksen palveluntuottaja, korkeakoulu ja oppilaitoksen ylläpitäjä voi käyttää oppijanumeroa myös henkilön yksilöintiin varhaiskasvatuslaissa, perusopetuslaissa, lukiolaissa, ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa, tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetussa laissa, ammattikorkeakoululaissa, yliopistolaissa tai vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä toteuttaessaan.

Kuntaliitto toteaa, että oppijanumeron käyttö on nykyisin liitetty varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien lakisääteiseen velvollisuuteen tallentaa valtakunnallisiin tietovarantoihin tiettyjä oppilas- ja opiskelijatietoja. Kun henkilölle on annettu oppijanumero, varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjä voi käyttää sitä henkilön yksilöintiin myös varhaiskasvatuslain, ao. opetuksen ja koulutuksen laissa tarkoitettuja tehtäviä toteuttaessaan.

Esityksessä sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että ehdotetun 3 §:n 2 mom. mukaan ”oppijanumeroa voisi jatkossa käyttää henkilön yksilöintiin toteutettaessa varhaiskasvatukseen, opetukseen ja koulutukseen liittyviä lakisääteisiä tehtäviä, jos henkilön yksilöinti on välttämätöntä kyseisten tehtävien toteuttamisessa”.

Esityksen perusteluissa todetaan, että muutosehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa oppijanumeron käyttö henkilöä yksilöivänä yleistunnisteena koko opetushallinnossa. Perustelujen mukaan oppijanumeroa koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että Opetushallitus voisi antaa oppijanumeron laissa säädettyä käyttötarkoitusta varten. Perustelujen mukaan käytännössä tämä tarkoittaisi, että oppijanumero voitaisiin antaa myös muiden kuin oppilaina ja opiskelijoina olevien henkilöiden yksilöimiseen. Esityksessä ei ehdoteta säädettävän, mihin henkilöryhmiin kuuluville henkilöille oppijanumero voitaisiin antaa. Esityksen perustelujen mukaan oppijanumero voidaan antaa esim. opettajalle, ammatillisen koulutuksen työpaikkaohjaajalle tai opintopolku-palvelujen virkailijoille.

Kuntaliitto toteaa, että sääntelyn muuttaminen niin, että oppijanumero voitaisiin antaa myös muille kuin oppilaille ja opiskelijoille eli henkilöstölle esimerkiksi opettajille jää epämääräisesti perustelluksi ja käyttötarkoitus avoimeksi. Esitys ei säädöstasolla tunnista oppijanumeron käytön laajentamista opetustoimen henkilöstöön lainkaan. Esityksen perustelujen mukaan kuitenkin vastuu siitä, että oppijanumeroa pyydetään ja käytetään lainmukaisesti, on lakisääteisiin tehtäviin liittyviä tehtäviä toteuttavalla toimijalla.  

Kuntaliitto toteaa, että esityksen tavoitteena on laajentaa oppijanumeron käyttöalaa ja -tarkoitusta merkittävästi. Muutos on merkittävä opetustoimen henkilöstön henkilötietojen käsittelyn kannalta ottaen huomioon, että jatkossa oppijanumerorekisteriin tallennettaisiin myös henkilön yhteystiedot. Kuntaliitto huomauttaa, että ehdotetut muutokset vaikuttaisivat myös oppijanumerorekisterissä jo olevien henkilöiden tietojen käsittelyyn.

Kuntaliitto toteaa, että esityksen mukaan oppijanumeron laajempi käyttö on vapaaehtoista. Sen mukaan kunnille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille syntyisi siitä kustannuksia, mikäli he toteuttaisivat integraation oppijarekisteriin omista henkilötietojärjestelmistänsä. Tämän toteuttamiseen tai nykyistä laajempaan oppijanumeron käyttöön ei kuitenkaan hallituksen esityksen mukaan olisi velvoitetta. Kuntaliitto huomauttaa, että mahdollisia piilokustannuksia voi tulla esim. silloin, jos vapaaehtoisuus osoittautuu tosiasiallisesti näennäiseksi. Kustannuksia kunnille ja koulutuksen järjestäjille syntyy myös siitä, jos tiedonkeruu- ja tiedontallennustaakka kasvaa. Kuntaliitto edellyttää, että mahdolliset kustannukset tulee aina korvata kunnille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille täysimääräisesti.

Esityksessä lakiin ehdotetaan lisättäväksi lakiin uusi 3 a §, jonne oppijanumerorekisteriä koskevat säännökset siirrettäisiin. Pykälän 1 mom. mukaan ”oppijanumeroista muodostuu oppijanumerorekisteri, johon tallennetaan henkilön yksilöimistä varten henkilön nimi sekä henkilötunnus tai muita yksilöimiseksi välttämättömiä tietoja.” Tältä osin säännös vastaa voimassa olevaa sääntelyä.

Lisäksi 3 a §:n ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että ”oppijanumerorekisteriin voidaan tallentaa rekisteröidyn yhteystiedot, joita rekisterinpitäjä tarvitsee toteuttaakseen lakisääteistä ilmoitusvelvollisuuttaan.” Oppijanumerorekisterin rekisterinpitäjä on Opetushallitus. Perustelujen mukaan yhteystiedoilla tarkoitettaisiin henkilön postiosoitetta, sähköpostiosoitetta tai puhelinnumeroa. Yhteystietoja säilytettäisiin henkilön elossaoloajan.

Esityksen 3 a §:ssä oppijanumerorekisterin tietojen käyttötarkoitusta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että ”rekisteriin tallennettuja tietoja voidaan käyttää myös koulutuksen kehittämisessä, arvioinnissa, tilastoinnissa ja seurannassa.”

Kuntaliitto painottaa, että oppijanumero on luonteeltaan pysyvä ja sen luominen on sidottu henkilön henkilötunnuksen hyödyntämiseen tai muihin henkilön tunnistetietoihin. Tiedot tallennetaan Opetushallituksen ylläpitämään oppijanumerorekisteriin.

Kuntaliitto toteaa, että esitys ei lainsäädäntötasolla tunnista oppijarekisterin käytön laajentamista opetushallinnon henkilöstöön lainkaan. Esityksen perustelujen mukaan vastuu siitä, että oppijanumeroa pyydetään ja käytetään lainmukaisesti toteutettaessa varhaiskasvatukseen, opetukseen ja koulutukseen liittyviä lakisääteisiä tehtäviä on tehtäviä toteuttavalla toimijalla. Esityksen perusteella jää epäselväksi erityisesti se, missä tilanteissa ja mihin perustuen varhaiskasvatuksen, opetuksen ja koulutuksen järjestäjä saa luovuttaa henkilöstöönsä kuuluvan henkilön henkilötunnuksen, muita tunnistamiseen liittyviä henkilötietoja ja yhteystiedot Opetushallitukselle. Henkilön yhteystieto voi olla myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain nojalla salassa pidettävä. Asia on opetushallinnon henkilöstön sekä opetuksen ja koulutuksen järjestäjän oikeusturvan kannalta perustavanlaatuinen. Kuntaliiton käsityksen mukaan ei ole olemassa sellaista lainsäädäntöä, joka edellyttäisi tai oikeuttaisi kuntaa, opetuksen ja koulutuksen järjestäjää luovuttamaan henkilöstöönsä kuuluvan henkilön edellä mainittuja henkilötietoja Opetushallitukselle. Esityksen perusteella jää epäselväksi myös se, miksi ja mihin perustuen Opetushallitus voi kerätä ja ylläpitää rekisteriä opetushallinnon henkilöstön henkilötunnuksista, muista henkilön tunnistamiseen liittyvistä tiedoista ja heidän yhteystiedoistaan. Syntyy vaikutelma, että esityksellä ennakoidaan jotain, mitä ei ole vielä olemassa.

Kuntaliitto pohtii myös muodostuisiko esimerkiksi opettajista näin valtakunnallinen tietovaranto yhteystietoineen. Kuntaliitto toteaa, että jos esityksen tarkoituksena on valmistella opettajarekisterin luomista, tulisi asia valmistella avoimeksi erikseen ja tässä yhteydessä arvioida myös esityksen vaikutukset kuntien, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien kannalta.

Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tietojen luovuttamiseen oppijanumerorekisteristä sovelletaan julkisuuslain 16 §:n 3 momenttia.

Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että tietojen luovuttamisen perusteita kuten mihin käyttötarkoituksiin tietoja oppijanumerorekisteristä voitaisiin luovuttaa, arvioitaisiin tarkemmin, koska oppijanumeroa koskevaan sääntelyyn ehdotetaan merkittäviä muutoksia oppijanumeron käyttöalan ja tietosisällön osalta. Kuntaliitto toteaa, että Opetushallitus oppijanumerorekisterin rekisterinpitäjänä vastaa tietojen luovutuksen laillisuudesta.

Lopuksi

Esityksessä viitataan valtiovarainministeriössä vireillä olevaan henkilötunnuksen uudistamista koskevaan hankkeeseen (VM183:00/2020). Esityksessä kerrotaan, että oppijanumeron käytön laajentaminen opetushallinnossa on tässä tilanteessa perusteltua, koska henkilötunnuksen uudistamiseen kuluu todennäköisesti vielä useampi vuosi aikaa eikä uudistuksen toteuttamistavasta ole vielä varmuutta.

Kuntaliitto toteaa, että oppijanumero on luonteeltaan pysyvä ja sen luomisessa joudutaan hyödyntämään henkilötunnusta tai muuta tapaa tunnistaa henkilö. Oppijanumeron käyttö ei myöskään voi korvata henkilötunnuksen käyttöä opetushallinnossa esim. henkilöstön verotuksessa, työtodistuksissa jne. Kahden yksilöivän tunnuksen rinnakkainen käyttö ei ole ongelmatonta. Kuntaliitto ehdottaa, että opetustoimen hallinnossa ensisijaisesti arvioitaisiin henkilötunnuksen uudistamishankkeen hyödyntämistä eikä luotaisi erillistä tunnusjärjestelmää. Lisäksi Kuntaliitto pohtii, mikä ehdotuksen käyttötarkoituksen mukainen tilanne on niin akuutti, että oppijanumeron käytön laajentaminen opetustoimen henkilöstöön olisi välttämätöntä jo tässä vaiheessa.

Lopuksi Kuntaliitto katsoo, että näin merkittävälle oppijanumeron käytön laajentumista koskevalle uudistukselle on varattava riittävästi aikaa. Esitykseen liittyy myös edellä kuvattuja opetustoimen henkilöstön, kuntien ja koulutuksen järjestäjien oikeusturvaan liittyviä  epävarmuustekijöitä. Esityksen mukaan lakimuutoksen on tarkoitettu tulemaan voimaan jo 1.1.2022. Kuntaliitto pitää aikataulua liian tiukkana.

SUOMEN KUNTALIITTO ry.

Terhi Päivärinta                               
johtaja, hyvinvointi ja sivistys -yksikkö

Minna Antila
Lakimies