HE 241/2020 vp hyvinvointialueiden perustaminen ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestäminen

HE 241/2020 vp eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi

Saatteeksi

Kuntaliton asiantuntijat ovat olleet kuultavana hallituksen esityksen HE 241/2020 eduskuntakäsittelyn aikana eri valiokunnissa ja ovat antaneet yhteensä valiokunnille 14 asiantuntijalausuntoa.

Tässä Kuntaliiton täydentävästä asiantuntijalausunnossa on nostettu esiin seitsemän Kuntaliiton aiemmissa lausunnoissa esitettyä sellaista muutosehdotusta, joilla voidaan ratkaista lausuntovaliokuntien lausunnoissa esiin nostettuja lakiesityksen muutostarpeita. 

1.    Hallintovaliokunnan esittämät huolenaiheet alueellisesti järjestetyn ympäristöterveydenhuollon ja työ- ja tasa-arvovaliokunnan kunnallisen työpajatoiminnan tulevaisuuden osalta 

Alueet ja kunnat ovat erilaisia ja kuntien ja alueiden välillä on merkittäviä yhteistyötarpeita. Uudistuksessa hyvinvointialueiden ja kuntien itsehallinnollinen mahdollisuus sopia työnjaosta ja yhteistyöstä on hyvin rajattu. Sopimismahdollisuuden avaamisella voitaisiin ratkaista sekä alueellisesti järjestetyn ympäristöterveydenhuollon, että kunnallisen työpajatoiminnan nykyisten yhteistyöratkaisujen tulevaisuuteen liittyviä valiokuntien esiin nostamia huolenaiheita. Lisäksi työjaon mahdollistamista tarvittaisiin mm. oppilashuollon psykologi- ja kuraattoripalveluissa.

Esitykseen sisältyvän hyvinvointialuelain 8 §:n mukainen järjestämisvastuun siirtomahdollisuus tulee ottaa käyttöön jo aluelaissa ja poistaa vaatimus vapaaehtoisista tehtävistä ja alueen kaikkien kuntien osallistumisesta. Sopimismahdollisuuden laajentaminen ei edellytä hyvinvointialueiden valtionrahoitusjärjestelmän muutoksia, koska palveluiden järjestämisestä vastaava taho vastaisi siirrettävistä tehtävistä aiheutuvista kustannuksista täysimääräisesti. 

Hyvinvointialuelakiin ja kuntalakiin (mm. luvut 8 ja 15) tulee tehdä muutokset, joiden mukaan kuntien ja hyvinvointialueiden yhteistyössä palveluiden toteuttamisessa on kyse hankintalain kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävästä horisontaalisesta yhteistyöstä.

Kunnille ei tule säätää yhtiöittämisvelvollisuutta siltä osin, kun kyse on sopimusperusteisesta yhteistyöstä hyvinvointialueen kanssa.

2.    Perustuslakivaliokunnan esittämät muutostarpeet omaisuusjärjestelyiden kompensaatiomekanismiin 

Kunnille aiheutuu uudistuksen omaisuusjärjestelyistä taloudellisia menetyksiä, jotka osaltaan vaarantavat kuntien kykyä vastata niille jäljellejäävistä tehtävistä. Esitetty kompensaatiomalli kohtelisi kuntia epätasa-arvoisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä korvauksen edellytyksistä on täydennettävä veronkorotustarpeen lisäksi myös muilla kriteereillä, jotka turvaavat kunnan taloudellisen itsehallinnon.

Perustuslakivaliokunnan mukaan omaisuusjärjestelyihin liittyvän kompensaatiosääntelyn tulee kattaa kaikki omaisuusjärjestelyt.

Kuntaliitto on esittänyt ratkaisuja tähän kunnille maksettavan kompensaation raja-arvojen laskemista siten, että korvaus myönnetään, jos kunnan taloudellinen menetys on vähintään kolme miljoonaa euroa tai se vastaa vähintään 0,25 prosenttiyksikön laskennallista korotustarvetta kunnan tuloveroprosenttiin.  

Kompensaatiota laskettaessa tulee ottaa huomioon myös kuntien osuudet hyvinvointialueille siirtyvien kuntayhtymien peruspääomista sekä hyvinvointialueille kunnilta siirtyvän irtaimiston. Hallituksen esityksen mukainen kompensaatiomalli ei kata edellä mainittuja omaisuuseriä, vaan ne jäävät kuntien kannettavaksi kunnan peruspääoman alenemisen muodossa.

3.    Valtiovarainvaliokunnan esittämä kuntien kiinteistöjen yhtiöittämisen varainsiirtoverosta luopuminen, sekä ja alv.–palautusjärjestelmän ulottaminen kuntien hoitamiin sote-tehtäviin

Hyvinvointialueet tulevat tarvitsemaan kuntien omistukseen jääviä toimitiloja laajassa mittakaavassa, jotka tulee siirtymäkauden jälkeen yhtiöittää. Tähän liittyvästä varainsiirtoverosta aiheutuu merkittäviä muutoskustannuksia. 

Kunnat voivat jatkossakin harjoittaa yleisen toimialansa puitteissa sosiaali- ja terveysalan palvelutoimintaa, vaikka sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy uudistuksessa hyvinvointialueille. Kuntien oikeus laskennalliseen arvonlisäveron palautukseen tulisi tästä syystä säilyttää.

Valtionvarainvaliokunnan lausunnon mukaisesti kunnat tulisi vapauttaa varainsiirtoverosta kuntien yhtiöittäessä sote- tai pelastustoimitiloja. 

Kuntien oikeus laskennalliseen arvonlisäveron palautukseen tulisi lisätä arvonlisäverolain 130 a §:ään valtionvarainvaliokunnan lausunnon mukaisesti.

4.    Perustuslakivaliokunnan edellyttämä hyvinvointialueiden investointien turvaaminen

Investointien ohjausjärjestelmä on ylimitoitetun raskas, eikä investointien rahoitus lähtökohtaisesti perustu hyvinvointialueiden palvelutarpeisiin vaan niiden lainanhoitokykyyn. Rahoitusperiaatteen näkökulmasta ei voida pitää hyväksyttävänä investointien rahoitusjärjestelmää, joka jo lähtökohtaisesti asettaa joidenkin hyvinvointialueiden taloudellisen selviytymiskyvyn kyseenalaiseksi. Myös perustuslakivaliokunta kiinnitti tähän huomiota ja totesi, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä täydentää sääntelyä palvelutarpeiden edellyttämien investointien turvaamiseksi hyvinvointialueilla. 

Hyvinvointialueiden investointien ohjausjärjestelmää tulisi rajata siten, että se kattaisi ainoastaan taloudellisesti merkittävät investoinnit, kuten sairaalainvestoinnit. 

Hyvinvointialueiden lainanhoitokatteen laskentatapaa tulisi muuttaa ja käynnistää investointien rahoitusjärjestelmän laajempi kehittämisen tarkastelu.

5.    Perustuslakivaliokunnan edellyttämä uudistuksen kokonaisaikataulun arviointi

Uudistuksen toimeenpanolle asetettuun tavoiteaikatauluun 1.1.2023 liittyy merkittäviä riskejä erityisesti hajanaisesta lähtötilanteesta lähtevien alueiden osalta. Uudistuksen toimeenpanon ajoittuminen keskelle koronaepidemian jälkihoitovaihetta lisää sekä uudistuksen toimeenpanon että epidemian jälkihoitovaiheen onnistumisen riskejä. Perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossa huomiota aikatauluun. Valiokunnan mielestä aikataulu vaikuttaa uudistuksen merkitys ja mittavuus huomioiden kireältä. Valiokunta totesi, että sote-valiokunnan on kiinnitettävä huomiota aikatauluun ja tarvittaessa muutettava sääntelyä.

Uudistuksen voimaanpanon kokonaisaikataulua tulee pidentää yhdellä vuodella siten, että vastuunsiirto nykyisiltä toimijoilta hyvinvointialueille tapahtuu 1.1.2024. Tällä voidaan paremmin turvata muutosten hallittu toteuttaminen myös hajanaisesta tilanteista lähtevien alueiden osalta, eikä vaaranneta koronaepidemian jälkihoitovaiheen onnistumisen edellytyksiä. Muutoksella myös koronaepidemian aiheuttamien talouden häiriöiden vaikutus uudistuksen siirtolaskelmiin jäisi vähäisemmäksi.

6.    Hyvinvointialueiden palvelutuotantoratkaisuja rajoittavan sääntelyn keventäminen perustuslakivaliokunnan kannanotot huomioiden

Uudistuksessa järjestämisvastuun korostaminen on perusteltua, mutta lakiesityksen vaatimukset mm. riittävästä omasta tuotannosta ja julkisen hallintotehtävän hoitamisesta rajoittavat hyvinvointialueen mahdollisuuksia organisoida palvelutuotanto itsehallintonsa puitteissa tarkoituksenmukaisella tavalla. Esityksessä julkisen hallintotehtävän hoitamiselle asetettuja edellytyksiä sovelletaan myös sellaisiin toimintoihin, joihin se ei olisi välttämätöntä eikä toiminnan järjestämisen kannalta tarkoituksenmukaista.

Myös perustuslakivaliokunta kiinnitti tähän huomioita asiaan ja totesi, että väljempikin sääntely on eräiltä osin mahdollinen.

Hyvinvointialueiden palvelutuotannon sääntelyä tulee keventää. Järjestämisvastuun korostaminen on perusteltua, mutta oman tuotannon määrä ja muu palvelutuotannon jatkuvuuden varmistamisen keinojen arviointi tulee jättää hyvinvointialueen harkintaan. Sote-järjestämislakiesityksestä (mm. 8§ ja 12§) tulee poistaa palvelutuotantoratkaisuja ja yksityisten toimijoiden hyödyntämistä koskevat tarpeettomat rajaukset.

Hyvinvointialueiden omistamat palvelutuotantoyhtiöt tulee rinnastaa alueen omaan palvelutuotantoon ja tämän edellyttämän lainsäädännön valmistelu tulee käynnistää välittömästi.

7.    Asiakas- ja potilastietojen hyödyntämisen varmistaminen Uudenmaan erillisratkaisussa talousvaliokunnan lausunnon edellyttämällä tavalla

Uudenmaan erillisratkaisu on perusteltu, ottaen huomioon Uudenmaan muuta maakuntia merkittävästi suurempi koko ja muista maakunnista poikkeavat olosuhteet. Hallituksen esitykseen 56/2021 sisältyvä terveydenhuoltolain 9 § mukaisen potilasrekisterin kumoamista koskeva ehdotus heikentää palveluiden yhteensovittamisen edellytyksiä ja uhkaa johtaa uudistuksen tavoitteisiin nähden päinvastaiseen kehitykseen. Myös talousvaliokunta kiinnitti tähän huomiota. 

Terveydenhuoltolain 9 § mukainen yhteisrekisteri tulisi jättää voimaan tai toiminnallisesti vastaava yhteisrekisterisääntely lisätä sote- ja pelastuspalveluiden järjestämistä Uudellamaalla koskevaan lakiin. Tämä turvaisi uudistuksen tavoitteiden sekä alueen palveluiden toiminnallisen yhteensovittamisen ja saumattomien palveluketjujen toteuttamista erillisratkaisun piirissä.

Suomen Kuntaliitto ry

Juha Myllymäki        Arto Sulonen
Lakiasiain johtaja      Johtava lakimies

Tarja Myllärinen        Karri Vainio
Johtaja                     Erityisasiantuntija