Lausunto valtiovarainministeriölle 8.4.2021 (403/03.01.00/2021) Tuula Seppo

Kommentti suosituksesta asiankäsittelyn metatiedoista

Kuntaliitto kommentoi suositusta asiankäsittelyn metatiedoista. Kommentit on tehty yhteistyössä kuntaverkoston kanssa.

Kommentit

Palveleeko suositus mielestänne eri kokoisten ja eri tavalla resursoitujen tiedonhallintayksiköiden mahdollisuuksia toteuttaa asianhallintaa?

Mahdollisuudet ja valmiudet kehittää kunnan tiedonhallintaa riippuvat paljon kunnan koosta ja käytössä olevista resursseista. Nykytilassa haasteita aiheuttaa tiedonhallintaan ja asiankäsittelyyn liittyvien lakien, ohjeiden ja määräysten kirjo, joka asettaa kunnille uudenlaisia osaamisvaatimuksia. Lisäksi näkökulman laajeneminen varsinaisista asianhallintajärjestelmistä operatiivisiin järjestelmiin, joissa tehdään asiankäsittelyä aiheuttaa kehittämispaineita. Erityisesti pienet kunnat painivat jo nyt asianhallinnan resurssien vähyydessä toteuttaessaan muita tiedonhallintalain vaatimuksia.

Suosituksen suhde SÄHKE2 jää epäselväksi. SÄHKE2 on asianhallinnan suosituksia laajempi suositus. Kunnat kaipaavat ohjausta, joka huomioi laaja-alaisesti eri lakien pohjalta annetun ohjeistuksen kokonaisuuden. Suosituksesta puuttuu Liite 2, jossa tarkoituksena on asianhallinnan laajempi ohjeistuskokonaisuus. Velvoitteiden listauksen sijaan tarve olisi niiden tuomiselle kontekstiin: esim. kattava listaus siitä, mitä kaikkia metatietoja viranomaisen laatimalla asiakirjalla tulee olla, jotta tiedonhallintayksiköt voivat noudattaa kaikkia velvoitteita.

Tukeeko suositus loogisen asiarekisterikokonaisuuden hahmottamisessa tiedonhallintayksikköänne?

Termiä looginen asiarekisterikokonaisuus ei ole suosituksessa selkeästi määritelty. Kuntien työ tiedonhallintalain toimeenpanemiseksi on varsinkin suurissa kaupungeissa jo pitkällä ja tässä valossa suositus tulee liian myöhään. Asiankäsittelyn keskittäminen asianhallintajärjestelmään on nykytilassa kuntapuolella mahdotonta ja aiheuttaa kaksinkertaisen rekisteröinnin tarpeen. Esimerkiksi jos hankintamenettelyssä käytetty kilpailutusjärjestelmä ei täytä asiarekisterille asetettuja velvoitteita, hankinta-asiakirjat joudutaan kopioimaan erikseen asianhallintajärjestelmään. Suosituksessa olisi toivottu tuotavan vahvemmin esille loogisen asiarekisterin kokonaisuutta ja avattavan tätä myös käsitteistön puolella. Loogisen asiarekisterin idea kuitenkin on, että asioiden rekisteröintiä ei tarvitse toteuttaa yhdessä järjestelmässä vaan eri järjestelmiin kertyvät tiedot muodostavat loogisen kokonaisuuden viranomaisen hoitamista asioista.

Asianhallintaan liittyvää ohjeistusta on muuallakin lainsäädännössä ja määräyksissä, joiden mukaan ottaminen olisi tehnyt suosituksesta asioiden rekisteröintiä kokonaisuutena ohjaavan käsikirjan. Nimenomaan tälle vaikuttaisi olevan kunnissa tarvetta. Esimerkiksi tietosuoja-asetuksesta tulevia henkilötietoihin liittyviä metatietoja ei ole otettu mukaan suositukseen ja SÄHKE2-vaatimuksen mukaiset metatiedot ovat luokiteltu suositeltaviksi metatiedoiksi. Tiedonhallintalaki ohjaa sähköiseen asianhallintaan ja tämä on myös kuntien intressien mukaista. Kuitenkin esimerkiksi viranomaisen asiakirjojen säilyttäminen pysyvästi sähköisesti ei ole sallittua, jos SÄHKE2-määräystä ei noudateta. Käytännön esimerkkejä olisi toivottu lisää.

Palveleeko suosituksessa esitetty toimenpidepolku tiedonhallintayksikkönne asianhallinnan kehittämistä?

Asianhallinnan kehittämisen tueksi kuvattu toimenpidepolku tuo esiin kunnille tiedonhallintalain 26 §:n myötä tulleen paineen tuoda pakolliset metatiedot tiedonhallintayksikön käyttämiin asianhallintajärjestelmiin sekä asiankäsittelyä sisältäviin operatiivisiin järjestelmiin. Näihin voi myös limittyä palvelujen tiedonhallinta. Hyödyllisempänä olisi nähty tiedon tarkastelu kokonaisuutena, joka hahmottuu nyt vasta sen jälkeen, kun tiedonhallintalautakunta on julkaissut suosituksensa palvelujen hallinnan metatiedoiksi.

Toimenpidepolussa suositellaan laatimaan tavoitetilan toteutus- ja muutossuunnitelma ajallisesti vaiheistettuna ja muiden tiedonhallinnan tilaa parantavien muutosprojektien yhteydessä. Lähestymistapaa pidetään erittäin kannatettavana, jotta kehittämistyötä voidaan tehdä kokonaisvaltaisesti viranomaisen toiminnan ja asiakkaiden tarpeet huomioiden kustannustehokkaasti. Ristiriidan kehittämisaikataulussa aiheuttaa kuitenkin tiedonhallintalain siirtymäaikojen velvoitteet, jotka eivät tue kokonaisvaltaista ja kustannustehokasta kehittämistä.

Suosituspolussa käytetään termiä arkistonmuodostussuunnitelma. Asiakirjojen elinkaarta hallitaan kunnissa pääosin tiedonohjaussuunnitelmalla, arkistonmuodostussuunnitelma on vanhentunut, vaikkakin lainmukainen, termi.  Arkistolain perusteella annettu SÄHKE2-määräys on edellyttänyt käytännössä tiedonohjaussuunnitelman laatimista, jotta tietoaineisto (= asiakirjat ja asiakirjalliset tiedot) on voitu säilyttää vain digitaalisessa muodossa.  Näin on myös käytännössä toimittu.

Kommentteja koskien pakollisten metatietojen käyttösuosituksia

Useat metatiedot ovat käyttöönotettavissa SÄHKE2 -järjestelmissä, mutta monissa kunnissa on otettu käyttöön vain pakolliset kentät. Uusi näkökulma aiheuttaa lisäkustannuksia kunnille. Lisäksi suositus ja pysyvään säilyttämiseen liittyvä pakollisuus aiheuttavat ristiriitaa. Henkilötietojen kokonaisuuden puute rikkoo suosituksen eheyttä.

Näettekö tarpeelliseksi teknisen tunnuksen muodostamisen pakollisille metatiedoille? Jos näette, millaisia tunnuksia käyttäisitte?

Pakollisten metatietojen teknisen tunnuksen hyödyt sekä suhteet SÄHKE2:een kaipaisivat vielä avaamista. Teknisten tunnusten voi nähdä parantavan esim. integraatioissa ja migraatioissa kenttien mäppäämistä, kun näyttönimet voivat vaihdella. Tällöin ajatus nähdään hyödylliseksi ja toteutuksessa toivottaisiin käytettävän Dublin Core -metatietosanastostandardia, jonka pohjalta on toteutettu myös SÄHKE2 -määritykset.

Muita kommentteja otettavaksi huomioon suosituksen jatkovalmistelussa

Kommenteilla oleva suositus koskee kaikkea asianhallintaa ja siinä mielessä laajentaa katsantokantaa kunnissa. Lisäksi se näyttäisi tukeutuvan kunnilla laajasti käytössä oleviin SÄHKE2 -metatietoihin, mutta tämän suhde kommenteilla olevaan suositukseen jää hieman epäselväksi. Suosituksessa on myös viittaus  Kansallisarkiston organisaatiomuutosoppaaseen, mikä on kirjoitettu ennen tiedonhallintalakia. Näiden ohjeistuksien yhdenmukaisuus tulisi varmistaa. Lisäksi jo alussa voisi tuoda selkeämmin esiin, että palvelujen tiedonhallinnasta tulee erillinen suositus. Informaatio-ohjauksen tulisi olla yhtenevää, vaikka vastuutahot eri tiedonhallinnan osa-alueilla on erit. Myös JHS 191 rooli koskien tiedonohjaussuunnitelma olisi hyvä avata suosituksessa.

Suosituksessa keskitytään pelkästään tiedonhallintalain velvoitteiden toteuttamiseen asioiden rekisteröinnissä, se ei kata kaikkia viranomaisen asiarekisterejä koskevia velvoitteita. Tiedonhallinnan keskeisenä haasteena näyttäytyy se, että kokonaisuus on liian hajallaan erilaisissa suosituksissa, ohjeissa, määräyksissä ja lainsäädännössä. Kesällä 2020 kunnille tehdyssä sähköisen arkistoinnin kyselyssä kysyttiin ohjaustarpeita pitkäaikaissäilytyksen, pysyvän säilytyksen ja arkistoinnin tarpeisiin. Nykytilannetta kuvattiin ”hirveänä palapelinä” ja peräänkuulutettiin työkaluja yhteentoimivuuteen ja -sopivuuteen. Keskeistä onkin pyrkiä paljon nykyistä selkeämpään ohjauskokonaisuuteen yhteistyössä eri tiedonhallintaa ohjaavien toimijoiden kanssa.

Liitteen 2 olisi toivottu olevan mukana kommentoitavassa aineistossa.

 

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Seppo                             
erityisasiantuntija                     

tags