Kuntaliiton lausunto luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi hyvinvointialueen, Helsingin kaupungin ja HUS-yhtymän tiedonhallinnan, tietohallinnan ja tietojärjestelmien muutoksen valmisteluun, suunnitteluun ja toteutukseen myönnettävästä rahoituksesta

Huomiot rahoituksen käyttökohteisiin ja niiden rajaukseen (3 §) (toimialariippumattomat muutoskohteet: perustietotekniikka, hallinnon järjestelmät ja tahe-järjestelyt jne.)

Yleisiä huomioita käyttökohteista tässä kohdassa, joita tarkennetaan seuraavissa kohdissa (perustietotekniikka, hallinto, tahe-järjestelyiden käyttökohteisiin ei erityisiä huomioita)

Asetusluonnoksessa ja perustelumuistiossa on kuvattu onnistuneesti uudistuksen synnyttämiä suunnittelu- ja muutostarpeita. Kuten muistioluonnoksessa käy ilmi, on muutosten välttämättömyyden arviointi viimekädessä hyvinvointialueiden vastuulla ja niitä koskevien päätösten perusteleminen osa hyvinvointialueiden ja niiden väliaikaishallinnon päätöksentekomenettelyä. Tämä olisi hyvä nostaa esiin myös muistion johdantokappaleeseen. Kaikkien tarpeellisten muutosten etukäteinen yksilöinti ja tarpeiden yksiselitteinen perustelu ei ole uudistukselle määritellyllä aikataululla käytännössä mahdollista rahoitusta haettaessa.

On myös huomioitava, että välttämättömien muutostarpeiden arvioinnissa ja perustelemisessa on suurimmilta osin kyse kokonaisarviosta ja vain rajatusti siitä, että muutokset ovat suoraan ja yksiselitteisesti johdettavissa uudistusta koskevista säädöksistä. Tästä syystä perustelumuistion kohtaa; ”jotka yksiselitteisesti voidaan todeta johtuvan uudistusta koskevan lain- säädännön voimaantulosta”, olisi syytä muuttaa esim. muotoon ”jotka perustellusti voidaan todeta johtuvan uudistuksen ja tätä koskevan lainsäädännön toimeenpanosta”

Asetusmuistion johdantokappaleessa on todettu, ettei toiminnan uudistamiseen kohdisteta rahoitusta. Vaikka rahoitusta ei olisi tarkoitus kohdentaa esimerkiksi laajojen uusien asiakas- ja potilastietojärjestelmien hankintakustannuksiin, tulisi kaikkien, myös hyvinvointialueiden perustamisen ja tehtävien siirron yhteydessä toteutettavien välttämättömien muutosten tavoitteena pitää toiminnan uudistamista. Esitämme tästä syystä johdanto-osiossa kuvatun rajauksen poistamista tai täydentämistä siten, että tästä selkeästi käy ilmi, ettei muutosten tavoitteena ole ”lähtötilanteen säilyttäminen”, vaan osaltaan edellytysten luominen toiminnan uudistamiselle.

Käsitys uudistuksen toimeenpanon edellyttämistä muutoksista tarkentuu alueilla tapahtuvan suunnittelutyön päästessä täyteen vauhtiin. Tästä syystä asetuksessa määriteltyjen käyttökohteiden listaa ei tulisi myöskään pitää tyhjentävänä. Hyväksytyksi käyttökohteeksi tulisi lisätä myös valmistelun yhteydessä tunnistetut muut välttämättömät muutokset. Tämä voitaisiin tehdä lisäämällä asetuksen 3 §:ään uusi kohta 14) ”Muut hyvinvointialueiden toiminnan käynnistämisen ja palveluiden järjestämis- ja tuottamisvastuiden häiriöttömän siirron edellyttämät tietohallinnon, tiedonhallinnan ja tietojärjestelmien välttämättömät muutokset”

Asetuksen 3 § momentin 3 mukaisesti valtionapuviranomainen voi ohjata harkintansa mukaan käyttämään julkishallinnon yhteisiä tai yhteisesti kehitettäviä palveluja sekä osallistumaan niiden kehittämisen yhteistyöhön. Asetuksen ja sen perustelumuistion sanamuotoilua tulisi täsmentää siten, että tästä kävisi selkeästi ilmi, että yhteisiin palveluihin ja kehittämiseen sitoutuminen koskee tässä valtionavustuksen käyttöä, eikä mekanismilla voida luoda lakisääteiseen käyttövelvoitteeseen verrattavaa tilannetta. Lisäksi työnjaon selkeyden ja alueilla tehtävän suunnittelun mahdollistamiseksi momentissa tarkoitettavista yhteisistä tai yhteisesti kehitettävistä palveluista tulisi liittää kuvaus perustelumuistioon, tai nämä palvelut tulisi muulla tavalla selkeästi yksilöidä asetusta annettaessa. Uudistuksen toimeenpanoaikataulu ei mahdollista sitä, että kansallisesti toteutettavien ja alueilla ratkaistavien asioiden työnjako jää asetusta annettaessa epämääräiseksi ja epämääräisellä aikataululla tarkentuvaksi.

Hyvinvointialueiden ja kuntien toiminnalliset yhteydet ja niiden edellyttämät tietojärjestelmien ja tiedonkulun vaatimukset tulisi myös huomioida alueilla tehtävässä työssä ja asetuksen mahdollistamissa käyttökohteissa. Ehdotamme, että asetukseen ja perustelumuistioon selkeytetään, että rahoitusta tulee voida kohdentaa myös hyvinvointialueiden ja kuntien yhteistyön edellyttämän tiedonkulun ja tietojärjestelmämuutosten suunnitteluun ja toteutukseen.

Huomiot rahoituksen käyttökohteisiin ja niiden rajaukseen (3 §) (sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallintaa ja ICT:tä koskevat muutoskohteet

Asetusluonnoksen ja perustelumuistion mukaan (3 § momentti 8) avustusta voitaisiin käyttää sosiaali- terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojen käsittelyyn tarkoitettujen järjestelmien yhtenäistämisestä aiheutuviin kuluihin.

Alueiden ja kuntien asiakas- ja potilastietojärjestelmien lähtötilanne sekä käytössä olevien järjestelmäratkaisujen elinkaaren vaihe vaihtelevat merkittävästi. Lähtötilanteessa käytettävien järjestelmien yhtenäistäminen on monissa tilanteissa perusteltua, mutta asetusta ja perustelumuistiota tulisi täydentää sitä, että alueilla harkintavalta lähtötilanne huomioiden siihen, miten ja missä laajuudessa yhtenäistämistä huomioiden järjestelmien elinkaari tehdään, sekä siitä minkälaisia muita toimenpiteitä tulee toteuttaa ja käynnistää. Toisin sanoen, rahoituksen käyttöä koskevalla asetuksella ei tule kannustaa/velvoittaa nykyisten (esim. lähitulevaisuudessa käytöstä poistuvien järjestelmien yhtenäistämiseen), niissä tilanteissa, joissa tätä ei voida nähdä kokonaistilanne huomioiden tarkoituksenmukaisena.

Laajamittaisen yhtenäistämisen vaihtoehtona voivat tapauskohtaisen arvioinnin perusteella tulla kyseeseen joko järjestelmien yhteensovittaminen (ts. järjestelmäintegraatio), kokonaan uusien järjestelmien hankintamenettelyn käynnistäminen tai yhdistelmä näistä. Esitämme kohdan 8 (ja vastaavasti myös kohtien 9 - 10) täydentämistä siten, että yhtenäistämisen lisäksi käyttökohteeksi määritellään ”yhteensovittaminen” (”järjestelmien yhtenäistämisestä ja yhteensovittamisesta aiheutuviin kustannuksiin”).

Lisäksi vaikka rahoitusta ei olisi tarkoitettu kohdennettavaksi kokonaan uusien asiakas- ja potilastietojärjestelmien hankintakustannuksiin, tulisi perusteluissa tarkentaa, että rahoitusta tulee voida kohdentaa myös em. hankintojen suunnitteluun sekä hankintamenettelyiden käynnistämiseen, niissä tilanteissa, joissa alueen tekemän kokonaisarvion mukaan tämä etenemistapa katsotaan perustelluksi. Mikäli tämä vaihtoehto rajataan kokonaan 2021-2022 tehtävän työn ulkopuolelle, viivästyy toiminnan uudistamisen näkökulmasta välttämättömien hankintojen käynnistäminen ja vastaavasti niiden toteuttamiseen sidoksissa olevien hyötyjen ulosmittaaminen. Tulee myös huomioida, että nykyiset järjestelmät korvaavan hankintamenettelyn käynnistämisellä voi olla vaikutusta myös ensivaiheessa tehtäviä järjestelmien yhtenäistämiseen liittyviä suorahankintoja perusteltaessa (väliaikaiset järjestelyt kilpailutuksen ajaksi).

Kohdan 12 mukaisesti rahoitusta voidaan käyttää sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojen sähköisestä arkistoinnista aiheutuviin kustannuksiin. Asetuksessa ja perustelumuistiossa tulisi tarkentaa, että rahoitusta voidaan käyttää myös sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojen sähköisestä käsittelystä annetun lain (159/2007) mukaisten valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen käyttöön liittyviin muutoksiin ja niiden suunnitteluun. Uudistuksen toimeenpanon yhteydessä joudutaan mm. asiakas- ja potilastietojen rekisterinpitoa ja sähköistä arkistointia koskevien lakimuutosten takia tekemään myös muutoksia Kanta-integraatioihin. Näihin sidoksissa olevat kustannukset tulisi lisätä myös käyttökohteiden listaan

Huomiot rahoituksen käyttökohteisiin ja niiden rajaukseen (3 §) (pelastustoimen tiedonhallintaa ja ICT:tä koskevat muutoskohteet)

Pelastustoimea koskien tulee huomioida, ettei muutoksissa ole kyse ainoastaan ”hallinnollisen rakenteen” muutoksista, vaan laajemmin uudistuksen ja sitä koskevan lainsäädännön toimeenpanosta ja tämän edellyttämistä muutoksista. Tulee myös huomioida, että myös pelastustoimea koskevien järjestelmien yhtenäistämisestä ja yhteensovittamisesta aiheutuu kustannuksia erityisesti alueilla, joissa nykyinen pelastuslaitosten aluejako, ei vastaa uudistuksen yhteydessä syntyvää hyvinvointialuejakoa.

Huomiot hyväksyttäviin kustannuksiin (4 §)

Suuri osa hyvinvointialueille siirtyvissä tehtävissä hyödynnettävistä tietojärjestelmistä sekä niihin liittyvät sopimukset säilyvät kuntaorganisaatioilla 1.1.2023 asti, josta seuraa, että monet uudistuksen toimeenpanon takia järjestelmiin tehtävät muutokset joudutaan toteuttamaan (ja tilaamaan) kunnissa ja kuntayhtymissä. Asetuksen perustelumuistion mukaan asetuksen 4 § mahdollistaa järjestelyt, joissa valtioavustuksen taho tekee, esimerkiksi kunnan tai kuntayhtymän kanssa, sopimuksen tarvittavien muutosten tekemisestä siirtyviin tietojärjestelmiin ennen järjestämisvastuun siirtymistä. Pitäisimme selkeyden vuoksi perusteltuna, että tämä välttämätön toimintamalli lisättäisiin myös asetuksen 4§:ään. Esim. ”6) kunnille ja kuntayhtymille aiheutuvien kustannusten korvaaminen niiltä osin, kun uudistuksen toimeenpanon kannalta välttämättömiä muutoksia toteutetaan kunnissa tai kuntayhtymissä hyvinvointialueen kanssa sovitusti”

ks. myös aiemmat käyttökohteita koskevat huomiot

Muita ehdotettuja pykäliä koskevat huomiot

7 § Avustuksen hakeminen

Aikataulu:

Tarvittavien tietohallintoa, tiedonhallintaa ja tietojärjestelmiä koskevien muutosten toteuttaminen on välttämätön edellytys hyvinvointialueiden toiminnan käynnistämiselle ja tehtävien hallitulle siirrolle. Mikäli ICT-muutosten rahoitusta koskevia valtionavustuspäätöksiä ei saada riittävän nopeasti tai rahoituksen kokonaismäärää tai käyttöä koskeva käsitys alueilla jää epäselväksi, heikentää tämä oleellisella tavalla muutosvaiheen onnistumisen edellytyksiä. Uudistukselle asetettu kireä aikataulutavoite huomioiden on välttämätöntä, että tietojärjestelmämuutosten valmisteluun ja toteuttamiseen varattua muutosrahoitusta pystytään saamaan liikkeelle ripeästi ja joustavasti heti alkusyksystä 2021, jotta toimenpiteet alueilla saadaan käyntiin. Mikäli rahoituspäätökset venyvät loppuvuoteen 2021, tarkoittaa tämä käytännössä sitä, ettei jäljellä oleva aikataulu riitä välttämättömien muutosten suunnitteluun ja toteuttamiseen suurella osalla alueista.

Hallinnolliset ja yhteistyötä koskevat velvoitteet:

Alueita ei tule kireän aikataulun takia kuormittaa muilla kuin täysin välttämättömillä hakuprosessiin tai rahoituksen käyttöön liittyvillä hallinnollisilla velvoitteilla. Alueilta ei myöskään ole tarkoituksenmukaista sitoa sellaisiin ylimääräisiin yhteistyövelvoitteisiin, jotka eivät ole esitetyllä aikataululla realistisia, ja joita koskeva lainsäädäntö on tulossa voimaan vasta myöhemmin. Esimerkiksi yhteistyöaluetasoiseen yhteistyö, joka on sinänsä tarpeellista, ei uudistuksen toimeenpanovaiheessa käytännössä mahdollista esimerkiksi järjestämis- ja tuottamisvastuun siirtoon sidotulla aikataululla läpivietäviä yhteisten ratkaisujen toteutuksia ja niihin liittyviä hankintoja.

Suhde muihin hankkeisiin ja valtionavustuksiin:

Asetusluonnoksen 4 § edellyttää alueita kuvaamaan hakemuksen suhdetta muihin kohdealueen keskeisiin hankkeisiin ja muihin valtionavustuksiin. Uudistuksen toimeenpanon ja sitä koskevan rahoituksen rinnalla on aukeamassa myös muita rahoitushakuja (esim. EU:n elpymisvälineen kautta toteutuva digitalisaatiorahoitus) ja lisäksi samalla ajanjaksolla astuvat voimaan myös kuntia ja hyvinvointialueita sitovat lainsäädännön muutokset, kuten sote-asiakastietolain muutosten toimeenpano. Asetusluonnoksessa hyvinvointialueilta edellytettävää eri hankkeiden ja avustusten muodostamaa kokonaiskuvaa tulisi selkeyttää myös kansallisesti. Tässä tulisi kiinnittää erityistä huomioita eri toimenpiteiden asiallisiin ja ajallisiin yhteyksiin, tarvittavaan vaiheistamiseen, sekä toimeenpanossa edellytettävien sote-organisaatioiden ja tietojärjestelmätoimittajien resurssien riittävyyteen.

Asetusta koskevat muut huomiot

Asetuksen perustelumuistion taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa on kuvattu uudistuksen ICT-muutoskustannuksiin varattua rahoitusta, joka ei määrältään vastaa uudistusta koskevan hallituksen esityksen antamisen yhteydessä tehtyjä arvioita. Suunnittelutyön edetessä tulisi arvioita aiheutuvista kustannuksista ja niiden kattamiseksi tarvittavan riittävän rahoituksen tasosta tarkentaa ja ylläpitää hyvinvointialueiden kanssa.

Uudistuksen toimeenpanolla ja tätä koskevien avustusten myöntämisellä on välillisten vaikutusten ohella lukuisia suoria vaikutuksia kuntien ja kuntayhtymien toimintaan jo ennen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisvastuun siirtymistä. Uudistuksen toimeenpanon suoria ja välillisiä vaikutuksia kuntiin ja kuntayhtymiin ja tästä aiheutuvia kuntien muutoskustannuksia tulisi tarkentaa syksyllä 2021 yhteistyössä kuntien ja Kuntaliiton kanssa. Valtion 2021 ja tätä seuraavien vuosien talousarvioihin tulisi varata riittävä rahoitus myös kunnille lakisääteisestä muutoksesta ja tästä seuraavista uudelleenjärjestelyistä aiheutuvien muutoskustannusten kattamiseksi.

SUOMEN KUNTALIITTO ry

Karri Vainio
erityisasiantuntija

Marjo Orava
erityisasiantuntija

Tarja Myllärinen
johtaja

Jari Ylikoski
erityisasiantuntija

Mikko Mehtonen
kehityspäällikkö