Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Kuntaliitolta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi. 

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua.

Oppijanumero

Voimassa olevan valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2018) 3.1 §:n mukaan oppijanumero on henkilölle annettava pysyvä tunnus, jota käytetään henkilön yksilöintiin tallennettaessa, käsiteltäessä ja luovutettaessa kyseisessä laissa tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitetussa tietovarannossa tarkoitettuja tietoja. Saman lain 3.2 §:n mukaan Opetushallitus luo oppijanumeron, kun henkilöistä tallennetaan ensimmäisen kerran kyseisessä laissa tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitettuja tietoja, ellei henkilöllä ole oppijanumeroa.

Edelleen valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan opetuksen, koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestäjä, varhaiskasvatuksen palveluntuottaja, korkeakoulu ja oppilaitoksen ylläpitäjä voi käyttää oppijanumeroa myös henkilön yksilöintiin varhaiskasvatuslaissa, perusopetuslaissa, lukiolaissa, ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa, tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetussa laissa, ammattikorkeakoululaissa, yliopistolaissa tai vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä toteuttaessaan.

Esitysluonnoksessa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että oppijanumeroa voisi ehdotetun 3.1 §:n 2 kohdan mukaan käyttää toteutettaessa varhaiskasvatukseen, opetukseen ja koulutukseen liittyviä lakisääteisiä tehtäviä. Ehdotuksen mukaan Opetushallitus antaisi oppijanumeron tehtäviä toteuttavan tahon pyynnöstä. Lisäksi esitysluonnoksen 3.1 §:n 3 kohdan mukaan oppijanumeroa voisi käyttää henkilön yksilöintiin toteutettaessa Opetushallituksesta annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä. Hallituksen esitysluonnoksessa kerrotaan, että muutokset mahdollistaisivat oppijanumeron käytön henkilön yksilöivänä yleistunnisteena koko opetustoimen hallinnossa ja myös muussa kuin tietojen tallentamistarkoituksessa.

Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa on todettu, että valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain 3 §:ään ehdotettujen muutosten vuoksi oppijanumero voitaisiin antaa myös muille kuin oppilaille ja opiskelijoille, koska oppijanumeron antamista ei olisi enää sidottu yksinomaan 3 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla tietojen tallettamiseen, käsittelyyn ja luovuttamiseen tietovarannoista. Oppijanumero voitaisiin siten hallituksen esitysluonnoksen mukaan antaa myös esimerkiksi opettajille, ammatillisessa koulutuksessa toimiville työpaikkaohjaajille ja Opintopolkupalvelujen virkailijoille, varhaiskasvatukseen ja koulutukseen hakijoille.  

• Kuntaliitto toteaa, että ehdotus laajentaa merkittävästi oppijanumeron käyttöalaa ja- tarkoitusta. Muutos on merkittävä opetustoimen henkilöstön henkilötietojen käsittelyn kannalta ottaen huomioon, että samalla oppijanumerorekisterin tietosisältöä ehdotetaan laajennettavaksi siten, että jatkossa rekisteriin tallennettaisiin myös henkilön yhteystiedot. Kuntaliitto huomauttaa, että ehdotetut muutokset vaikuttaisivat myös oppijanumerorekisterissä jo olevien henkilöiden tietojen käsittelyyn.
   
• Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että esitysluonnos ei säädöstasolla tunnista oppijanumeron käytön laajentamisesta opetustoimen henkilöstöön lainkaan. Lisäksi esitysluonnoksen perusteella jää epäselväksi, kenelle kaikille oppijanumero voidaan antaa, koskisiko ehdotus esimerkiksi ainoastaan opetushenkilöstöä vai ulottuisiko oppijanumeron käyttö myös opetustoimen hallinnon henkilöstöön tai esimerkiksi varhaiskasvatuksessa muuhun kuin ns. lapsi-aikuinen mitoitussäännöksissä huomioon otettavaan henkilöstöön. Myös se, kuka asian ratkaisee ja millä kriteereillä, samoin kuin se, onko henkilöllä itsellä asiassa päätösvaltaa, jää esitysluonnoksessa epäselväksi. Kuntaliitto katsoo, että esitysluonnosta tulee täsmentää sekä muutosehdotusten perusteita ja vaikutuksia arvioida tarkemmin erityisesti henkilötietojen käsittelyn ja suojan näkökulmasta. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että ehdotetun 3.1 §:n 2 kohdassa ei ole enää määritelty voimassa olevan 3 §:n tavoin tietojen käyttäjätahoa, joten jää epäselväksi, miten muutos vaikuttaisi henkilötietojen käsittelyyn.
   
• Kuntaliitto toteaa, että esitysluonnoksen mukaan oppijanumeron laajempi käyttö on vapaaehtoista. Sen mukaan kunnille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille syntyisi siitä kustannuksia, mikäli he toteuttaisivat integraation oppijanumerorekisteriin omista henkilötietojärjestelmistänsä. Tämän toteuttamiseen tai nykyistä laajempaan oppijanumeron käyttöön ei kuitenkaan hallituksen esitysluonnoksen mukaan olisi velvoitetta. Kuntaliitto huomauttaa, että mahdollisia piilokustannuksia voi tulla esiin esimerkiksi silloin, jos vapaaehtoisuus osoittautuu tosiasiallisesti näennäiseksi. Kuntaliitto edellyttää, että mahdolliset kustannukset korvataan kunnille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille täysimääräisesti. 

Oppijanumerorekisteri ja tietojen luovuttaminen

Valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 a §; jonne oppijanumerorekisteriä koskevat säännökset siirrettäisiin. Samalla oppijanumerorekisteriin tallennettaviin tietoihin ehdotetaan lisättäväksi henkilön yhteystiedot. Pykäläehdotuksesta ei ilmene tarkemmin, mitä yhteystiedolla tarkoitetaan, mutta hallituksen esitysluonnoksen mukaan tällä tarkoitettaisiin henkilön postiosoitetta, sähköpostiosoitetta tai puhelinnumeroa. Esitysluonnoksen mukaan yhteystieto saataisiin mukaan Digi- ja väestövirastolta, Digi- ja väestöviraston varmennepalveluista annetun lain perusteella.

• Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että digi- ja väestöviraston palveluun ei välttämättä sisälly kaikkia esitysluonnoksessa mainittuja henkilön yhteystietoja. Kuntaliitto huomauttaa, että tämä ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että kuntien, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien tiedonkeruu- ja tiedontallennustaakka kasvaa. Lisäksi Kuntaliitto kiinnittää huomioita, että henkilön yhteystieto voi myös olla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisesti salassa pidettävä tieto.

Hallituksen esitysluonnoksessa oppijanumerorekisterin tietojen käyttötarkoitusta ehdotetaan laajennettavaksi ehdotettujen 3.1 §:n 2 ja 3 kohtien lisäksi ehdotetun 3 a §:n 1 momentin mukaisesti. Tietoja voisi käyttää myös valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain ja varhaiskasvatuslain mukaisiin rekistereihin ja tietovarantoihin liittyvässä tiedottamisessa sekä koulutuksen kehittämisessä, arvioinnissa, tilastoinnissa ja seurannassa.

Esitysluonnoksessa yhteystiedon tallettamista on arvioitu tarvittavan tietosuoja-asetuksessa säädetyn rekisteröidyn informointivelvollisuuden toteuttamiseksi sekä tietoturva- ja tietosuojaloukkauksista ilmoittamisen mahdollistamiseksi ja myös palveluiden toimivuuden varmistamiseksi. Yhteystietojen tallentamista ja tietojen käyttötarkoituksen laajennusta on perusteltu myös muun muassa sillä, että rekisteröidyille voitaisiin lähettää erilaisia kyselyitä. Esityksessä ei ole arvioitu yhteystiedon tarpeellisuutta tarkemmin.

• Kuntaliiton käsityksen mukaan esityksessä on kyse merkittävästä muutoksesta, ottaen huomioon, että samalla ehdotetaan oppijanumero annettavaksi myös muille kuin oppilaille ja opiskelijoille, esimerkiksi opettajille. Kuntaliitto pohtii myös muodostuisiko esimerkiksi opettajista näin valtakunnallinen tietovaranto yhteystietoineen. Kuntaliitto toteaa, että jos esityksen tarkoituksena on valmistella opettajarekisterin luomista, tulisi asia valmistella avoimesti erikseen ja tässä yhteydessä arvioida myös esityksen vaikutukset kuntien, opetuksen ja koulutuksen järjestäjien kannalta. Kuntaliitto katsoo, että esityksessä tulisi arvioida ehdotetun oppijanumeron käytön laajentamisen suhdetta ja vaikutuksia opettajarekisteriselvitykseen.    

Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Yleislakina sovellettavan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain lisäksi tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä voi olla toimintaan sovellettavassa erityislainsäädännössä. Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa on viitattu julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin, kun on kyse tietojen luovutuksen edellytyksistä oppijanumerorekisteristä. Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole käsitelty valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain 6 luvun vaikutusta tietojen luovuttamiseen.

• Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että tietojen luovuttamisen perusteita oppijanumerorekisteristä ja säädösten tarkennustarpeita arvioidaan lainvalmistelussa tarkemmin, koska oppijanumeroa koskevaan sääntelyyn ehdotetaan merkittäviä muutoksia oppijanumeron käytön ja oppijanumerorekisterin tietosisällön kannalta. Esitysluonnoksen perusteella jää esimerkiksi epäselväksi, onko oppijanumeron käyttö edelleen tarkoitus rajata viranomaiskäyttöön.

Lopuksi

Hallituksen esitysluonnoksessa viitataan valtiovarainministeriössä vireillä olevaan henkilötunnuksen uudistamista koskevaan hankkeeseen (VM183:00/2020). Esityksessä kerrotaan, että oppijanumeron käytön laajentaminen opetushallinnossa on tässä tilanteessa perusteltua, koska henkilötunnuksen uudistamiseen kuluu todennäköisesti vielä useampi vuosi aikaa eikä uudistuksen toteuttamistavasta ole vielä varmuutta.

Kuntaliitto toteaa, että oppijanumero on luonteeltaan pysyvä ja sen luomisessa joudutaan hyödyntämään henkilötunnusta tai muuta tapaa tunnistaa henkilö. Kuntaliitto ehdottaa, että opetustoimen hallinnossa ensisijaisesti arvioitaisiin henkilötunnuksen uudistamishankkeen hyödyntämistä eikä luotaisi erillistä tunnusjärjestelmää. Lisäksi Kuntaliitto pohtii mikä ehdotuksen käyttötarkoituksen mukainen tilanne on niin akuutti, että oppijanumeron käytön laajentaminen opetustoimen henkilöstöön olisi välttämätöntä jo tässä vaiheessa.

Lopuksi Kuntaliitto katsoo, että näin merkittävälle oppijanumeron käytön laajentumista koskevalle uudistukselle on varattava riittävästi aikaa. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan lakimuutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2022. Kuntaliitto pitää aikataulua liian tiukkana.

Terhi Päivärinta
Johtaja   

Minna Antila
Lakimies