O 20/2024 vp Perusopetuksen oppimistulokset, mahdollisuuksien tasa-arvo ja rahoitus

Perusopetuksen oppilaiden osaaminen 

Perusopetuksen oppilaiden osaamisen polarisoitumista on jo pitkään seurattu ja erityisesti PISA-tulokset ovat saaneet suurta huomiota. Oppilaiden osaamiseen ja siinä tapahtuviin muutoksiin vaikuttavat monet koulujärjestelmään sekä yhteiskunnalliseen kehitykseen liittyvät tekijät. Yhtä syytä kehitykselle ei ole, vaan yhä enemmän tutkijat ovat nostaneet esille yhteiskunnan muutosten vahvempaa heijastumista peruskouluun. Toimintaympäristön kompleksisuus haastaa tehokkaiden politiikkatoimien kohdentamista pitkäjänteisesti ja systemaattisesti niin, että oppilaiden osaamista ja hyvinvointia voitaisiin vahvistaa koko perusopetuksen ajan ja varmistaa oppivelvollisuuden suorittamisen jatkumo riittävin tiedoin ja taidoin. Vaikka oppimistuloksia mittaavat aineistot kuten PISA, PIRLS ja TIMMS sekä Karvin pitkittäisarvioinnit antavat tärkeää tietoa oppilaiden osaamisesta tasaisin väliajoin, on tietojen yhteinen ja kokoava analysointi ollut heikohkoa ja vaikeaa. Lisäksi kiinnitämme huomiota siihen, että kouluterveyskyselyn tuloksia tarkastellaan usein irrallaan osaamisesta. Kouluterveyskysely kokoaa tärkeää aineistoa oppilaiden hyvinvoinnista. Kuntaliiton mukaan oppimisen ja hyvinvoinnin välistä yhteyttä olisi tärkeä pystyä tarkastelemaan entistä systemaattisemmin. Pidämme tärkeänä, jos jatkossa kokonaisnäkemystä muodostettaisiin vahvemmin poikkitieteellisen tutkimuksen ja arviointien pohjalta. 

Tällä hallituskaudella on esitetty, että perusopetuksen vuosiviikkotunteja äidinkielen ja kirjallisuuden sekä matematiikan osalta kasvatetaan laajentamatta perusopetuksen opetussuunnitelman perusteita. Käytännössä muutoksella resursoidaan opetusaikaa vuosiluokilla 1-6. Kuntaliitto on lausunnossaan peräänkuuluttanut tällaisten toimien tutkimusperusteisuutta. (Lausunto 4.3.2024) Tämänkaltaisten ratkaisujen tulisi olla paremmin tutkimusten ja arviointien kautta todennettavissa resurssiviisaina valintoina suomalaisen koulutusjärjestelmän kontekstissa. Pidämme tärkeänä, että näin merkittävää vuosiviikkotuntien kasvattamisen vaikutusta ja vaikuttavuutta arvioidaan jatkossa laajasti, jotta tietoa olisi paremmin hyödynnettävissä. On erityisen tärkeää arvioida vaikuttavuutta tämän hallituskauden aikana, kun vuosiviikkotunteja ollaan lisäämässä laajentamatta opetussuunnitelman (OPS) sisältöä. 

Tärkeää olisi myös päästä tarkastelemaan OPS:in sisältöä ja toimivuutta yleisemmin tämän päivän koulussa. Opetussuunnitelmien tarkistusväli on aikaisemmin ollut noin 10 vuotta. Nykyiset perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet ovat vuodelta 2014.  Nykyisen OPS:in sisällöt ovat runsaita ja laadintaprosessit pitkiä.  On paikallaan pohtia, minkälainen opetussuunnitelma palvelisi parhaiten oppimista nopeasti muuttuvassa maailmassa.  

Perusopetuksen järjestäminen edellyttää vahvaa ja vakaata perusrahoitusta

Vuonna 2022 perusopetuksen kokonaiskustannukset olivat noin 5,6 miljardia euroa. Vuonna 2015 kustannukset olivat 4,6 miljardia euroa. Seitsemässä vuodessa kustannukset ovat kasvaneet. Kunnat ovat perusopetuslain mukaisesti ensisijaisesti perusopetuksen järjestäjiä ja huolehtivat mm. perusopetuksen saavutettavuudesta. Tämän lisäksi kunnat ovat merkittävimpiä perusopetuksen rahoittaja. Tällä hetkellä peruspalveluiden valtionosuus kattaa enää noin viidenneksen kuntien peruspalveluiden menoista, joihin perusopetus sisältyy. Peruspalveluiden valtionosuus on historiallisen alhaisella tasolla. Kuntaliitto on huolissaan tästä kehityksestä. 

Kuntaliitto pitää erityisen tärkeänä, että näin merkittävää oppivelvollisuusikäisten jatko-opintokelpoisuuden varmistavaa koulutuspalvelun perusrahoitusta tosiasiallisesti vahvistetaan. Myös valtionosuusjärjestelmän uudistamisen tulisi edistyä vastaamaan kuntien lakisääteisiä tehtäviä. On hyvä muistaa, että kuntien menoista noin kolme neljäsosaa muodostuu sivistystoimen palveluista ja kustannuksiltaan perusopetus on näistä merkittävin. 

Esi- ja perusopetuksen segregaatiokehitystä on pyritty torjumaan vakinaistamalla varhaiskasvatusta, esi- ja perusopetusta koskeva ns. tasa-arvorahoitus. Rahoituksen odotetaan edistävän koulutuksen yhdenvertaisuutta. Tällä hallituskaudella ko. valtionavustusta jaetaan kunnille opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mahdollistamalla tavalla edellyttäen kuitenkin sitä, että valtion talousarviossa määrärahaa toiminnolle kohdennetaan. Näin ollen rahoituksen saantiin sisältyy epävarmuutta. Kunnat ovat kuitenkin ottaneet hyvin vastaan tiedon siitä, että rahoitusta voidaan jakaa jopa neljäksi vuodeksi kerrallaan. Muistutamme kuitenkin siitä, että kaikki kunnat eivät täytä nykyisiä rahoituskriteereitä. Osa kunnista, jossa opetuksen järjestämisen kustannukset kohoavat muista syistä (ns. olosuhdetekijät, haasteellinen väestönkehitys), eivät rahoitusta välttämättä saa. Kohdennettujen avustusten vaikutuspiiri on rajattu eli niillä pyritään tasa-arvoistamaan yhden kunnan sisällä olevia varhaiskasvatus- ja esiopetusyksiköitä sekä peruskouluja. 

Kuntaliitto on omissa selvityksissään kuten Samankaltaiset kunnat (SAKU) tutkimushankkeessa vuonna 2022 pyrkinyt esimerkiksi selvittämään, mitkä olosuhdetekijät vaikuttavat perusopetuksen kustannuksiin.  Kustannustarkasteluissa olisikin hyvä tunnistaa olosuhdetekijöiden ja päätösperäisten muutosten vaikutusten eroavaisuudet. 

Kuntien toimintaympäristöt eriytyvät väestöltään yhä enemmän. Syntyvyyden voimakas lasku on pienentänyt koululaisikäluokkien kokoa lähes kaikissa kunnissa suurimpien kaupunkien kasvukeskuksia lukuun ottamatta. Kunnat toimivat myös maantieteellisesti hyvin erilaisissa olosuhteissa. Kuntaliitto painottaa, että perusopetuksessa tarvitaan monimuotoisia ja joustavia järjestämisen malleja, jotta opetuksen laatu ja saavutettavuus eri puolilla maata voidaan varmistaa. Rahoitusjärjestelmän tulee mahdollistaa ja tukea opetuksen järjestäjien ja koulujen välistä yhteistyötä. 

COVID-19 pandemian vaikutukset

Kevät 2020 muiden maiden tapaan korona alkoi levitä ja hallitus totesi yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa Suomen olevan poikkeusoloissa koronavirustilanteen vuoksi ja päätyi ottamaan valmiuslain käyttöön. Hallitus kohdensi rajoitustoimenpiteitä myös perusopetukseen ja osa oppilaista siirrettiin väliaikaisesti jaksoissa etäopetukseen. Päätös mahdollisti kuitenkin sen, että opetusta ei ollut välttämätöntä keskeyttää. Opetuksen järjestäjillä ei ollut aiempaa käytännön kokemusta etäopetuksen järjestämistä, koska perusopetuslaki ei ko. opetuksen järjestämismuotoa tunnista. Erityisesti korona-ajan alkuvaiheessa oli havaittavissa, että opetuksen laadussa oli merkittävää vaihtelua ja kotioloissa opiskelu aiheutti osalle haasteita. Oppilaat eri puolella Suomea olivat vaihtelevan määrän etäopetuksessa riippuen paikallisesta epidemiatilanteesta. Kuntaliitto piti lähtökohtaisesti tärkeänä, että tilanteeseen reagoitiin. Lukuvuosina 2020-2021 ja 2021-2022 tartuntatautilanteessa oli mahdollista siirtää väliaikaisesti osa perusopetuksen oppilaista poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin eli etäopetukseen. Koronan vaikutuksia arvioitaessa on syytä muistaa, että erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien oppilaiden koulunkäynti pyrittiin turvaamaan. Tämä koski mm. 1.–3. vuosiluokan, erityisen tuen, pidennetyn oppivelvollisuuden ja perusopetukseen valmistavan opetuksen oppilaita. Koulunkäynti ei siltikään ollut normaalia mm. hygienia- ja kontaktien välttämisvaatimusten vuoksi. Oletettavaa on, että koulunkäynnin haasteiden lisäksi oppilaiden hyvinvointiin vaikuttivat esimerkiksi harrastamisen estyminen ja sosiaalinen eristäytyminen. Saattaa olla, että kokonaiskuormitus lisääntyi monesta seikasta, ei pelkästään etäopetusjaksoista.   

Kuntaliitto on useaan otteeseen todennut, että tulevaisuudessa kuntien varautumiskäytänteiden kehittämisen kannalta olisi tärkeää, että perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön lisätään pysyvät säännökset normaaliolojen poikkeus- ja häiriötilanteista, joilla voi olla vaikutuksia opetuksen järjestämiseen. Tämä lisäisi tilanteiden ennakoitavuutta ja varautumista.  

Korona-aikana etäopetusjaksot olivat välttämättömiä ja mahdollistivat opetuksen jatkumisen poikkeusoloista huolimatta. Vaikka vastaavaan tilanteeseen ei ole toivottavaa joutua, tulisi pandemian aikana kertyneet kokemukset ja osaaminen hyödyntää selvittämällä etäopetuksen mahdollisuudet ja hyödyt koulun normaalissa arjessa täydentävänä oppimismuotona. Kuntaliiton esittämiä näkökulmia ja perusteluja etäopetuksen kehittämiseen löytyy lisää Hanna Tainion ja Mika Penttilän vieraskynäkirjoituksesta. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Hanna Tainio                    
varatoimitusjohtaja

Irmeli Myllymäki
kehittämispäällikkö