Päivi Väisänen-Haapanen 22.6.2021

Perusopetus tarvitsee kestävän rahoituksen  

Kunnat vastaavat perusopetuksen järjestämisestä. Hyvinvointialueiden muodostaminen kasvattaisi entisestään sivistyspalvelujen järjestämisen painoarvoa ja vaikuttaisi merkittävästi kuntiin ja kuntien talouteen. Kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä sisältää valtaosan perusopetuksen valtionosuusrahoituksesta. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat suurimpana tehtäväkokonaisuutena valtionosuusjärjestelmässä. Hyvinvointialueiden muodostaminen siirtäisi sote-palvelujen kustannukset hyvinvointialueelle, jolloin kuntien valtionosuusrahoitus alenisi arviolta noin 12 prosenttiin tuloista. Ratkaisu vaikuttaisi kuntien taloudellisiin edellytyksiin suoriutua lakisääteisistä tehtävistään, sillä niiden taloudellinen liikkumavara kapenisi. Kuntien verotuloilla ja toimintatuotoilla sekä muulla rahoituksella tulisi olemaan yhä keskeinen osa palveluiden rahoittamisessa.  

 Kuntien taloustilanne oli ennätyksellisen heikko vuonna 2019. Koronaepidemian vaikutuksiin saatu valtion rahoitus on auttanut kuntataloutta, mutta epidemian kustannusvaikutukset eivät ole päättyneet eivätkä täysin tiedossakaan. Kunnissa koronaepidemian vaikutuksiin, myös perusopetuksen oppimisen ja hyvinvoinnin tuen tarpeisiin on vastattava vielä epidemiasta poistuttaessakin. 

Kuntien vuosikate vuosina 2013–2020 väestömuutosryhmittäin, euroa/asukas.  

Lähde: Kuntatalousohjelma vuosille 2022-2025. Valtiovarainministeriö. 

  

 

Kuviosta voi nähdä, miten erityyppisten kuntien asukaskohtainen vuosikate on kehittynyt viime vuosina. Nopeasti kasvavien kuntien sekä väestöä menettävien kuntien ja kasvavien kuntien vuosikatteet ovat eri tasoisia. Julkisen talouden näkymä ei lähivuosinakaan ole valoisa. Väestörakenteen muutoksesta aiheutuva kuntien ja alueiden eriytyminen on suuri haaste. Väestön määrän väheneminen vaikuttaa alentavasti myös valtionosuusrahoitukseen, sillä perusopetuksen rahoituksen perusteena on asukasmäärä tai oppilasmäärä.  Kouluverkko ei kuitenkaan kaikilta osin pysty samassa aikataulussa mukautumaan oppilasmäärämuutokseen. Koulutuspoliittisen selonteon mukaan laadun ja tasa-arvon vahvistamiseksi osa rahoitustarpeesta katetaan kohdentamalla ikäluokkien pienenemisestä johtuvia valtion rahoitusosuudesta säästyviä määrärahoja varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen lainsäädännön ja rahoituksen kokonaisuudistuksen toimeenpanoon. Tämä on tarkoitus tehdä huomioimalla julkisen talouden tilanne, mutta avoimeksi jää, toteutuuko tavoite. Erityisesti kun velkataakkamme on saanut uudet ulottuvuudet.  

Perusopetuksen järjestämisen tapoja mietittävä uudelleen

Kunnissa on mietittävä, miten perusopetus järjestetään ja miten alueet voivat tehdä yhteistyötä. Digitalisaation eteneminen lisää tuottavuutta. Mahdollisuuksia hyödyntää verkko-opetusta on tarkasteltava uudella tavalla koulutuspalvelujen saavutettavuuden näkökulmasta. Välttämätöntä on aikaansaada kustannustehokkaat, mutta yhdenvertaiset, laadukkaat ja oppimista ja hyvinvointia tukevat palvelut. Valtion on tuettava uudistamista, jonka tulee mahdollistaa taloudellisesti kestävän perusopetuksen järjestäminen koko maassa. Kaikkien on astuttava laatikon ulkopuolelle etsimään ratkaisuja, yhdessä. 

Koulutuspoliittisessa selonteossa todetaan rahoituslainsäädännön uudistamistarve. Tavoitteena on vastata erilaistuvien olosuhteiden tuomiin tarpeisiin. Valtionosuusjärjestelmän tulisi olla mahdollisimman yksinkertainen, selkeä ja läpinäkyvä. Tätä tukisi valtionosuusrahoituksen niputtaminen yhdeksi kokonaisuudeksi. Kuntien rahoitusperiaatteen toteutuminen ja riittävä perusrahoituksen taso on edellytys laadukkaalle ja asuinpaikasta riippumattomalle yhdenvertaiselle perusopetukselle. 

Perusopetuksen rahoitus

Valtio myöntää rahoitusta perusopetukseen monen kanavan kautta.  Valtiovarainministeriön hallinnoima kunnan peruspalvelujen valtionosuusrahoitus on laskennallista ja yleiskatteellista rahoitusta, jolloin kunnat päättävät itse rahoituksen kohdentamisesta palveluihin. Tästä valtionosuusrahoituksesta esi- ja perusopetuksen osuudeksi voidaan arvioida 1,7 mrd. euroa. Valtionosuus ei kuitenkaan riitä kustannusten kattamiseen, sillä peruspalvelujen valtionosuusprosentti on noin 25. Tämä tarkoittaa, että kunnat rahoittavat itse kustannuksista 75 prosenttia. Kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen tehdyt rahoitusleikkaukset ja säästötoimenpiteet vuosina 2012-2022 ovat yhteensä 2 317 miljoonaa euroa ensi vuoden kuntatalousohjelma mukaan lukien.

Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) myöntää rahoitusta täydentämään peruspalvelujen valtionosuutta niiltä osin kuin edellä mainittu valtionosuusjärjestelmä ei ota huomioon kustannuseroja. Täydentävä rahoitus, kuten esimerkiksi pidennetyn oppivelvollisuuden ja valmistavan opetuksen rahoitus, maksetaan täysimääräisenä valtionosuusrahoituksena oppilas- tai muun suoritemäärän perusteella. OKM:n rahoitus esi- ja perusopetukseen ylittää 400 miljoonaa euroa sisältäen myös valtionavustukset.

Kolmas rahoituskanava on valtionavustukset. Valtionavustukset ovat tarpeellinen rahoitusmuoto esimerkiksi toiminnan kehittämiseen, uudistuksia tukeviin kokeiluihin ja rakenteiden ja toiminnan uudistamiseen. Valtionavustuksista on kuitenkin muodostunut voimakas perusopetuslainsäädännön rinnalla toimiva ohjausväline, jolla rajoitetaan sitä, miten kunnat voivat opetusta järjestää. Erityisen ongelmallisena voidaan nähdä se, että eräistä perusopetuksen valtionavustuksista on tullut pysyväisluonteisia, vaikka ei voida enää puhua kehittämisestä, vaan normaaliin toimintalainsäädännön piiriin kuuluvasta toiminnasta. Rahoitusohjauksella voidaan myös ohittaa toimintalainsäädäntöä. Kunnilla on paikallisviranomaisena itsehallinnollinen päätösvalta, joten keskitetyn valtion ohjaustarpeen arviointi suhteessa kuntien päätösvaltaan tulisi muistaa. 

Rationalisointi on jo kauan sitten saanut kielteisen kaiun, mutta valtionavustushankehumppaa on suotavaa arvioida ja järkeistää. Koulutuksen rahoituksen painopistettä voisi siirtää valtionavustuksista valtionosuuksiin, jotta voitaisiin taata ennakoitavampi perusrahoitus opetuksen järjestämisen tueksi. Valtionavustusrahoitusta ei tule leikata vaan siirtää valtionosuusrahoitukseen, jotta rahoituksen tasoa ei heikennetä. Valtiovarainministeriö vetää valtionavustustoiminnan kehittämis- ja digitalisointihanketta, joka auttaa myös valtionavustusta hakevia löytämään ja seuraamaan avustuksia keskitetysti. Tällä hetkellä hajautettu järjestelmä ja lukuisat avustushaut ovat haaste ja loputon työleiri liian monille.  

Valtion positiivisen diskriminaation avustusten uudistaminen rahoituslainsäädäntöön on tarpeellinen.  Kunnat kohdentavat rahoitusta kouluille opetuksen järjestäjänä eriarvoisuuden poistamiseksi huomioimalla alueellisia ja kuntien välisiä eroja. Eroja on myös kuntien sisällä koulujen välillä. Vaikka valtionavustuksilla pyritään vahvistamaan yhdenvertaisia opetuspalveluja, sivutuotteena kunnat ovat eriarvoisessa asemassa sen mukaan, mitä mahdollisuuksia niillä on hakea ja saada rahoitusta. Vuosittainen rahoitus myös vaikeuttaa ennakointia, pitkäjänteistä toimintaa ja kehittämistä. Entä kenellä on paras tieto siitä, mihin rahoitusta pitäisi kohdentaa - kunnilla, eikö vain? 

Kirjoittaja
Päivi Väisänen-Haapanen

Kirjoittaja on erityisasiantuntija Kuntaliitossa.

Twitterissä: @HaapaPaivi