Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta, eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain kumoamisesta ja eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta (STM045:00/2015)

​Sosiaali- ja terveysministeriö pyytää lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta laeiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta, eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain kumoamisesta ja eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia ja kumottavaksi laki eläkkeensaajan asumistuesta. Eläkkeensaajan asumistuki yhdistettäisiin yleiseen asumistukeen eli eläkkeensaajien oikeus asumistukeen ratkaistaisiin yleisestä asumistuesta annetun lain mukaisesti. Eräisiin muihin lakeihin ehdotetaan lisäksi tehtäväksi asumistukijärjestelmien yhdistämisestä johtuvia välttämättömiä muutoksia.

Muutos ehdotetaan toteutettavaksi siten, että eläkkeensaajan asumistuen saajat siirtyisivät yleisen asumistuen piiriin vuoden 2016 aikana. Järjestelmien yhdistämisestä eläkkeensaajan asumistukea saaville aiheutuvien merkittävien talousvaikutusten kohtuullistamiseksi ehdotetaan, että eläkkeensaajan asumistuesta yleiseen asumistukeen siirtyvien tuensaajien asumistuen taso voisi lainmuutoksesta johtuen pudota korkeintaan 60 euroa kuukaudessa. Kohtuullistaminen tehtäisiin henkilökohtaisesti. Lisäksi yleiseen asumistukeen ehdotetaan järjestelmien yhdistämisestä johtuvia muutoksia, joissa huomioidaan eläkkeensaajan asumistukea saavien kohdejoukon erityispiirteitä. Lakiesityksessä ehdotetaan myös valtion talousarvioesityksessä esitettyjen yleisen asumistuen säästötavoitteiden vuoksi, että vuonna 2016 sovellettaisiin samoja enimmäisasumismenoja kuin vuonna 2015.

Ehdotettujen muutosten on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2016 alussa ja niiden tavoitteeksi esitysluonnoksessa mainitaan valtion menojen vähentäminen sekä asumistukijärjestelmän yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen.

Yleisesti ottaen Suomen Kuntaliitto kannattaa julkisen talouden menojen hillitsemistä ja hallinnollisen tehokkuuden lisäämistä kaikessa julkisessa toiminnassa. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen korotusten siirtämistä tehtäväksi vasta vuonna 2017 Kuntaliitto ei vastusta, vaikka pitääkin huolestuttavana kehitystä, jossa heikossa taloudellisessa asemassa olevien etuuksien tasoa lasketaan siten, että osa kustannussäästöistä väistämättä valuu toimeentulotukeen. Enimmäisasumismenojen jäädytykseen ehdotettua sääntelymuotoa Kuntaliitto kuitenkin pitää epäselvänä. Esitysluonnoksesta ei täysin selviä, miten ja mille tasolle vuoden 2016 jäädytyksen jälkeen vuonna 2017 tehtävä asumistuen enimmäisasumismenoja korotus on tarkoitus toteuttaa.

Ehdotettuun asumistukijärjestelmien yhdistämiseen Kuntaliitto suhtautuu kuitenkin kriittisesti. Kuntaliiton kriittinen arvio asumistukijärjestelmien yhdistämiseen perustuu seuraavaan:

Ehdotuksen taloudellisten vaikutusten arviot ovat hyvin suppeat, eikä niiden laskentaperusteita ole ehdotuksessa avattu. Toimeentulotukimenojen arvioidaan lakiesityksessä kasvavan järjestelmien yhdistämisestä johtuen 7 miljoonalla eurolla ja voimaantulovuonna 2 miljoonalla eurolla. Toimeentulotukikustannusten nousun osalta ei ole kuvattu, mihin arvio perustuu ja esim. onko arviossa huomioitu asumisen omavastuun kasvun lisäksi myös muut perustoimeentulotuessa huomioitavat menoerät, kuten sähköt, kotivakuutus ja terveydenhuolto- sekä lääkekustannukset. Taloudellisissa arvioissa olisi lisäksi tullut huomioida valmisteilla oleva valtioneuvoston asetus sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen muuttamisesta, jolla on myös vaikutuksia toimeentulotukeen ja erityisesti eläkkeensaajien tai paljon palveluja käyttävien henkilöiden taloudelliseen tilanteeseen.

Kuntaliitto pitääkin em. arvioita vahvasti alimitoitettuina. Perusturvan riittävyyden arviointiraportissa 2011-2014 (THL 2015) takuueläkettä saavalle henkilölle ei, perhetyypistä riippumatta, synny säännöllistä toimeentulotuen tarvetta. Tätä on pidetty tarkoituksenmukaisena siksi, että kohdejoukko koostuu henkilöistä, joilla iän, sairauden tai vamman vuoksi ei ole mahdollisuutta merkittävästi kohentaa taloudellista tilannettaan ansiotyöllä. Heidän säännöllinen tulonmuodostuksensa tulisi tästä syystä turvata perusturvalla, eikä viimesijaisella ja tilapäiseksi tarkoitetulla toimeentulotuella. Takuueläkettä maksettiin vuoden 2014 lopussa 101 500 henkilölle ja toimeentulotukea saa vuositasolla THL:n tilastojen mukaan n. 27 000 eläkeläiskotitaloutta.

Käytännössä em. eläkkeensaajat hakevat ja saavat toimeentulotukea tällä hetkellä tilapäiseen ja satunnaiseen tarpeeseen. Nyt ehdotetun muutoksen johdosta takuueläkkeen kautta saavutettu tasoero perusturvan ja viimesijaisen turvan välillä käytännössä pitkälti poistuu tai supistuu hyvin pieneksi. Näyttäisi siltä, että ainakin yksinasuvien kohdalla osalle takuueläkeläisistä syntyy jopa säännöllinen tai lähes säännöllinen perustoimeentulotuen tarve.

Ehdotukseen rakennetun 60 euron suojaosuuden vuoksi erityisen haavoittuva ryhmä ovat eläkejärjestelmän piiriin muutoksen jälkeen tulevat vuokralla asuvat henkilöt sekä ne, joiden elämäntilanne eläke-etuutta saadessa muuttuu tai joilla esimerkiksi ei vamman perusteella ole mahdollisuutta saada kohtuuhintaisempaa itselleen soveltuvaa asuntoa kotiseudultaan. Ehdotuksessa kuvattu säästöjen kasvaminen tulevina vuosina voikin jäädä huomattavasti oletettua pienemmäksi kustannusten valuessa osin toimeentulotukeen, koska hyvin heikossa taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa asemassa olevilla henkilöillä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta kohtuuhintaisempaan asumiseen. Muutos myös lisää merkittävästi painetta tilapäisen toimeentulotuen hakemiselle, koska eläkkeellä olevien henkilöiden taloudellinen tilanne kokonaisuutena vaikeutuu.

Huomionarvoista on myös se, että suojaosaan oikeutettu vähäisissä töissä käyvä eläkkeensaaja putoaa suojaosan ulkopuolelle välittömästi, kun hänen tulonsa yhtenä kuukautena ylittävät 400 euroa. Muutoksella voi tätä kautta olla myös vaikutuksia verotuloihin ja työllisyysasteen nostotavoitteeseen, mikäli ne estävät eläkeläisten vähäisen työn teon tai tekevät työn teon liian riskialttiiksi taloudellisesti. Lisäksi tulevina vuosina vain osaan eläkkeensaajista kohdistuva suojaosa asettaa eläkkeensaajat hyvin eriarvoiseen asemaan asumismenojen suhteen, mikä voi aiheuttaa jopa perustuslaillisen ongelman.

Taloudellisista arvioista puuttuu kokonaan ehdotettujen muutosten vaikutusten arviointi kunnan asiakasmaksutuloihin. Mikäli asumispalvelujen piirissä olevan henkilön asumisen tukeen kohdistuu vähennyksiä, kuten tässä ehdotuksessa tapahtuu, on vähennyksillä suora vaikutus myös kunnan asiakasmaksutuloihin, koska asiakasmaksun alentaminen on aina ensisijaista toimeentulotukeen nähden. Esimerkiksi ikääntyneen väestön tehostetussa palveluasumisessa asuu tämän hetken tilastojen perusteella n. 34 000 henkilöä. Tämä joukko on merkittävässä kasvussa.

Lakiehdotuksen 11 § huomioi esimerkiksi vammaisen henkilön suuremmasta tilantarpeesta aiheutuvat suuremmat asumismenot ja se on yksi eläkkeensaajan asumistuesta yleiseen asumistukeen siirrettävistä säännöksistä. Esityksestä ei kuitenkaan käy ilmi, mikä ehdotetun muutoksen vaikutus näiden henkilöiden asumistuen tosiasialliseen tasoon. Kyseessä on pieni erityisryhmä, jolla hyvin harvoin on mahdollisuutta erityistarpeistaan johtuen muuttaa edullisempaan asuntoon tai joiden kohdalla muutto voi aiheuttaa kustannuksia kuntien vammaispalveluille esimerkiksi merkittävinä asunnon muutostöinä. Myös tämän kohderyhmän erityisyys tulisi ehdotuksessa huomioida ja mahdolliset taloudelliset vaikutukset niin yksilölle kuin kunnille arvioida ja tarpeen vaatiessa säätää riittävä siirtymäaika muutosten toteuttamiseen. Tämän kohderyhmän kohdalla vaikuttaa erityisen kohtuuttomalta se, että he joutuisivat turvautumaan toimeentulotukeen asuakseen vamman tai hoidon tarpeen edellyttämässä asunnossa. 

Kohdassa 4.4 todetaan, että yleistä asumistukea maksetaan vain asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain mukaiseen vuokra-asuntoon.Lisäksi 7 §:n perusteluissa todetaan, että 7 §:n 3 momenttiin lisätään mainita siitä, että myös asunnon osan hallinta tulee perustua vuokrasopimukseen ja asunnon osassa asuvalla täytyy olla hänen hallinnassaan ja määräysvallassaan oleva osa asunnosta eli käytännössä oma huone. Ehdotetuilla muutoksilla nostetaan lain tasolle yleisessä asumistuessa noudatettu vakiintunut soveltamiskäytäntö. Eläkkeensaajan asumistuessa on voitu huomioida myös osana palvelumaksua perittävät asumismenojen osuudet, eikä erillistä vuokrasopimusta ole edellytetty asumistuen myöntämisen perusteena.

Esimerkiksi osa kehitysvammaisista henkilöistä tai mielenterveyskuntoutujista asuu edelleen sellaisissa ryhmäkodeissa/asumispalveluyksiköissä, joissa he jakavat huoneen toisen henkilön kanssa, eikä heille ole tehty omaa vuokrasopimusta. Ehdotettujen muutosten perusteella näyttäisi siltä, että näille henkilöille ei enää lainkaan maksettaisi asumistukea. Lisäksi erilaiset yhteisöasumisen muodot mm. vanhusten asumisessa ovat lisääntymässä, mikä pikemminkin on lisäämässä kuin vähentämässä esimerkiksi samassa huoneessa asumista. Kokonaisuutena ehdotuksessa jää epäselväksi, kuinka pitkä siirtymäaika näiden henkilöiden kohdalla vuokrasopimuksen laatimiselle tai mahdollisten asumisjärjestelyjen muuttamiselle on turvattu. Tosiasiallisesti esim. pitkään ryhmäkodissa asuneen kehitysvammaisen henkilön asumisolosuhteiden muutokset tulee suunnitella huolellisesti ja henkilölle tulee varata muutoksiin riittävän pitkä sopeutumisaika. Lisäksi myös kunnalle tai erityishuoltopiirille tulee varata riittävä aika asumisolosuhteiden muuttamiseen sekä vuokrasopimusten laatimiseen. Vuokrasopimusten laadinnasta kunnille syntyneiden hallinnollisten kustannusten suuruus tulee myös arvioida. Joka tapauksessa ehdotettu muutos sinällään lisännee yleisen asumistuen kustannuksia edellyttäessään vuokrasopimuksella vahvistettua yhden huoneen hallintaa. Tätä todennäköistä kustannusnousua ei esitysluonnoksessa ole arvioitu.

Yhteiskunnallisissa arvioissa esitetään myös, että muutoksen tavoitteena yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa asumistukijärjestelmää. Eläkkeensaajan asumistukijärjestelmässä asumistuki on tarkistettu joka toinen vuosi, kun taas yleisessä asumistuessa vuosittain. Eläkkeensaajan asumistuessa on myös vuosituloajattelusta johtuen ollut vähemmän tarvetta tarkistuksiin esim. tulomuutosten vuoksi kuin yleisessä asumistuessa. Erilaiset tarkistusjaksot ovat olleet perusteltuja, koska eläkkeensaajien asumistuen piirissä olevilla tulonmuodostus ja elämäntilanne on vakiintuneempi. Nyt ehdotettu muutos siis lisää tältä osin hallinnollista työtä ja byrokratiaa ja saattanee edellyttää myös lisäresurssia tukipäätösten tekemiseen muutenkin kuin siirtymävuoden osalta.

Ehdotuksen yhteiskunnallisissa vaikutuksissa ei myöskään ole arvioitu,millaisia vaikutuksia työkyvyttömyyseläkkeellä tai kuntoutustuella olijoille syntyy siitä, että ehdotuksessa esitetään eläkkeen lepäämään jättämiseen liittyneen eläkkeensaajan asumistuen 10 §:n kumoamista. Kyseinen pykälä on tuonut työelämään takaisin pyrkivän henkilön taloudelliseen tilanteeseen pysyvämpää turvaa kuin yleisessä asumistuessa ja sen on katsottu kannustavan työelämään palaamiseen. Lisäksi ehdotuksessa tulisi myös arvioida em. tulojen huomioimiseen liittyvien muutosten vaikutuksia työllistymisen kannalta kohderyhmän erityispiirteet ja erilainen tulonmuodostusperiaate huomioiden. Esimerkiksi vain Kelan eläkkeitä saavalla henkilöllä ei tällä hetkellä ole mahdollisuutta osittaiseen tai työtulojen perusteella soviteltuun eläkkeeseen, kuten esimerkiksi työttömyysturvan saajalla. Kuukausittainen ansiotaso on myös käytännössä voinut olla korkeampi kuin yleisessä asumistuessa suojaosankaan jälkeen on. Tällä voi olla merkittäviä ja yllättäviäkin taloudellisia vaikutuksia eläkkeensaajien työelämässä pysymiselle ja sinne pääsemiselle.  Lisäksi seurauksia voi olla hallinnollisen työn lisääntymiselle ja em. verotuloille.  Tähän liittyvät vaikutusarviot puuttuvat esityksestä huolimatta siitä, että hallituksen yhtenä kärkihankkeena on osatyökykyisten työllistymisen edistäminen nimenomaan palkkatyöhön.  

Lopuksi Kuntaliitto toteaa, että se on esitysluonnoksen osalta huolissaan siitä, että ehdotetuissa lakimuutoksissa ei ole tehty selkeää julkisen talouden vaikutusten kokonaisarviota ja myös yhteiskunnallisten ja yksilöihin kohdistuvien vaikutusten arviointi on hyvin yleisellä tasolla. Vaikutusarvioissa näytetään keskittyvän ensisijaisesti valtion talouden säästöihin, eikä kunnille muutoksesta aiheutuvia monia eri kustannusvaikutuksia ole huomioitu. Kuntaliiton arvion mukaan todennäköisesti vähintään vastaaviin julkisen talouden kokonaisvaikutuksiin ja huomattavasti inhimillisempään, eläkkeensaajien asumistuen piirissä olevien erityispiirteet edelleen huomioivaan, ratkaisuun päästäisiin siten, että järjestelmät säilytettäisiin erillisinä ja eläkkeensaajien asumistuessa hyväksyttäviä asumiskustannusten tasoja esimerkiksi laskettaisiin yhdenvertaisesti ja yhdenmukaisesti jonkin verran lähemmäs yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Myllärinen
johtaja
sosiaali- ja terveys

Ellen Vogt
erityisasiantuntija