Lausunto hallituksen esityksestä HE 80/2015 vp laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta

​Yleistä

Esityksen mukaan jokaisella lapsella olisi oikeus saada varhaiskasvatusta päiväkodissa tai perhepäivähoidossa vähintään 20 tuntia viikossa. Lapsella ei olisi automaattisesti oikeutta esiopetuksen ja perusopetuksen lisäksi järjestettävään osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen. Lapsella olisi edelleen oikeus kokopäiväiseen palveluun, mikäli lapsen vanhemmat tai muut huoltajat työskentelevät kokoaikaisesti tai ovat päätoimisia opiskelijoita, toimivat yrittäjinä tai ovat omassa työssä. Oikeus varhaiskasvatukseen olisi 20 tuntia laajempi myös lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden vuoksi. Yksityisen hoidon tuen osalta perheellä ei olisi mahdollisuutta saada täyttä tukea, mikäli lapsella ei olisi oikeutta 20 tuntia viikossa laajempaan varhaiskasvatukseen. Muutokset tulisivat voimaan samanaikaisesti 1.8.2016.

Kuntaliitto pitää ehdotettuja muutoksia pääosin hyvinä ja tarpeellisena. Julkisen talouden tasapainottamisen ja kuntien toimintavapauksien lisäämisen kannalta muutokset ovat välttämättömiä.

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että kunnille on jätetty toimivaltaa paikallisesti määritellä millaisina aikoina se järjestää palvelun 20 tuntia viikossa tapahtuvan varhaiskasvatuksen osalta.

Kustannusten vaikutusten arviointi

Esityksen mukaan kustannussäästöt vuodesta 2017 alkaen varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta ovat 62M€ ja yksityisen hoidon tuen osalta noin 0,998 M€. Kuntaliitto pitää esitettyä kustannussäästöarviota ylimitoitettuina varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta.

Varhaiskasvatuslain muuttaminen

Kuntaliiton laskelmien mukaan varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamisen osalta kustannussäästö voi enimmillään olla n. 36,7M€.

Esityksen mukaan muutos vaikuttaa 9500 nyt kokopäivähoidossa olevaan yli kolme -vuotiaaseen lapseen. Lisäksi 1000 esiopetuksessa olevalla lapsella ei enää olisi oikeutta varhaiskasvatukseen esiopetuksen lisäksi. Kuntaliiton laskelmien mukaan 9500 lapsen varhaiskasvatusoikeuden muuttuminen nykyisestä kokopäivähoidosta 20 tuntia viikossa tapahtuvaksi toiminnaksi sekä 1000 esiopetuksessa olevan lapsen osalta vähentää henkilöstöä enintään 670 työntekijällä. Mikäli koko vähennys voidaan toteuttaa päiväkotihoidossa, syntyy siitä 24,5M€ kokonaissäästö henkilöstökuluista. Esityksen mukaan päiväkoti ja perhepäivähoidon henkilöstökulut muodostavat noin 69 % kaikista varhaiskasvatuksen toimintamenoista. Sen perusteella voidaan muun toiminnan osalta arvioida syntyvän 12,2M€ kustannussäästö. Näin ollen saavutettava kokonaiskustannussäästö voi enimmillään olla 36,7M€.  

Kustannussäästö muodostuu siitä, että osapäiväisen palvelun aikuisten ja lasten välinen suhde muuttuu 1/7 à 1/13 ja esiopetuksen lisäksi olevan palvelun osalta henkilöstöä ei muutoksen jälkeen enää tarvita. Kuntaliitto on arvioinut, että kaikki, joilla on jatkossa enää oikeus 20 tunnin palveluun siirtyvät osapäiväiseen palveluun, jolloin säästövaikutus henkilötön osalta on suurin mahdollinen. Osaviikkoisen palvelun osalta henkilöstömitoitus ei muutu ja siitä saatava mahdollinen säästövaikutus on pieni.

Esityksessä esitetyn arvion mukaan henkilöstökustannusten osuus säästöstä olisi 43M€, mikä tarkoittaa noin 1200 työntekijän vähenemää ja muutoksen tulisi koskea siten lähes 18 000 lasta. Kuntaliitto ei pidä tätä mahdollisena. 

Kuntaliitto arvioi, että lakimuutos saattaa lisätä kunnille nykyistä enemmän selvitysten pyytämistä ja niiden käsittelemistä, josta saattaa syntyä hallintokustannuksia.

Yksityisen hoidon tuki

Kuntaliitto huomauttaa, että on erittäin vaikea arvioida yksityisen hoidon tuen kustannusten muutosta. Muutos saattaa myös lisätä lasten siirtymistä kunnallisen palvelun piiriin erityisesti niiden lasten osalta, joilla ei ole 20 tuntia laajempaa oikeutta varhaiskasvatukseen, ts. mahdollinen yksityisen hoidon tuen kustannusten väheneminen saattaa lisätä kunnan varhaiskasvatuksen järjestämisen kustannuksia. Yksityisen hoidon tuen pienenemisellä on myös merkittävä vaikutus palveluntuottajien toimintaan ja muutos saattaa aiheuttaa toiminnan lopettamista, mikä myös osaltaan lisää kunnan kustannuksia varhaiskasvatuksen järjestämisen osalta.

Kuntaliitto muistuttaa, että lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 9 §:n mukaisesti kunnat korvaavat Kansaneläkelaitokselle aiheutuvat kustannukset lukuun ottamatta 3 §:n 2 ja 3 momentin nojalla maksetusta tuesta aiheutuvia kustannuksia, jotka valtio korvaa Kansaneläkelaitokselle.        

Varhaiskasvatuslain 11 a §:n muuttaminen  

Esityksen mukaan lapsella on oikeus säilyttää päivähoitopaikka samassa päiväkodissa vaikka oikeus varhaiskasvatukseen muuttuisi. Perhepäivähoidon osalta on toimittava mahdollisuuksien mukaan.

Kuntaliitto huomauttaa, että esityksellä on vaikutusta saavutettaviin kustannussäästöihin. Kuntaliitto esittää, että myös päiväkotihoidon yhteydessä paikka olisi säilytettävissä mahdollisuuksien mukaan. Tämä jättäisi kunnille mahdollisuuden toimia erilaisissa tilanteissa joustavasti ja tarkoituksenmukaisella tavalla sekä ottaa huomioon lapsen ja perheen tarpeet muuttuvissa tilanteissa. 

Lakiesityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 11 a §:n 4 momentin tilanteissa lähtökohtana olisi matala kynnys kokopäiväiseen hoitoon, eikä lähtökohtaisesti vaadittaisi selvityksiä.  

Kuntaliitto huomauttaa, että käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että 20 tuntiin rajoittuvaan palveluun kuuluvia lapsia tulee olemaan vähän mikä osaltaan vaikuttaa saavutettaviin kustannussäästöihin vähentävästi.  

Kuntaliitto ehdottaa että säännösluonnoksen 11 a §:n 4 momenttia muutettaisiin seuraavasti: Lapselle on kuitenkin järjestettävä varhaiskasvatusta enintään kuusi tuntia päivässä, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muuten lapsen edun mukaista. Kuntaliitto ehdottaa, että säännökseen lisättäisiin rajaus, jonka mukaan 4 momentin mukaista oikeutta ei ole, jos lapsi ja hänen perheensä saa lastenhoitopalvelun sosiaalihuoltolain nojalla (vrt. sosiaalihuoltolain 13 § ja 19 §:n mukainen perheen oikeus saada kotipalvelua esim. lasten hoitamiseen ). 

Kuntaliitto huomauttaa, että esitysluonnoksessa ei ole käsitelty em. sosiaalihuoltolain mukaisten palvelujen merkitystä varhaiskasvatuspalvelujen ja sen tarpeen arvioinnin kannalta.  

Esityksessä ei oteta tarkemmin kantaa vuorohoidon järjestämiseen.  

Kuntaliitto vaatii, että lain 11 a §:ään lisätään momentti, jossa säädetään oikeudesta normaalin aukioloajan ulkopuoliseen palveluun. Oikeus palveluun tulisi olla ainoastaan tilanteissa, joissa tarve johtuu huoltajien työstä tai opiskeluun liittyvästä työssäoppimisjaksosta tms. välttämättömästä syystä. 

Muita huomioita 

Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan, että lasten päivähoidosta annetun asetuksen 6 §:ää tulisi lakimuutoksen vuoksi muuttaa. Kuntaliitto esittää, että luonnoksessa mainitun asetusmuutoksen sijaan tulisi muuttaa varhaiskasvatuslain 5 a §:ää. Varhaiskasvatuslain 5 a § on osoittautunut hankalaksi perheiden muuttuvien tilanteiden vuoksi. Varhaiskasvatuslain 5 a §:n ensimmäinen lause ”Varhaiskasvatuksen ryhmät tulee muodostaa ja tilojen suunnittelu ja käyttö järjestää siten, että varhaiskasvatukselle säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa” takaisi tavoitteiden ja oikeanlaisten ryhmien muodostamisen paikallisesti tarkoituksenmukaisella tavalla.  

Kuntaliitto esittää poistettavaksi 5 a §:n jälkimmäinen lause: Päiväkodin yhdessä ryhmässä saa olla yhtä aikaa läsnä enintään kolmea hoito- ja kasvatustehtävissä olevaa henkilöä vastaava määrä lapsia. Tällöin asetuksessa olisi säädetty suhdeluvuista sekä mahdollisuudesta poiketa niistä, mikä selkiyttäisi tulkintojen tekemistä.  

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttaminen

Esityksen 4 a §:n mukaan varhaiskasvatuslain 11 a §:n 4 momentin mukaisen päätöksen lapsen oikeudesta kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen tekee kunta, myös yksityisen hoidon tuen osalta. Tehtävä on kunnille uusi ja esityksen mukaan kustannusvaikutuksiksi on arvioitu 16 700 euroa. Kustannusarvio on laskettu olettaen vuosittain käsiteltävien hakemusten määrän olevan keskimäärin 180. Kuhunkin hakemuksen käsittelyyn oletetaan kuluvan 3 työtuntia ja palkkauskustannuksen työtuntia kohden olevan 30,78 euroa.

Kuntaliitto huomauttaa, että kustannusvaikutusten osalta arvioinnin tekeminen on hankalaa, eikä tarkkaa arvioita kustannusvaikutuksista voi esittää. Asiaan liittyy muitakin hallinnollisia tehtäviä kuin pelkkä hakemusten käsittely, kuten keskustelu perheiden kanssa. Kuntakohtaiset erot yksityisen palvelutuotannon osalta ovat suuria, joten uusi velvoite kohdentuu erityisesti kuntiin, missä yksityisiä toimijoita on paljon.

Kuntaliitto toivoo, että Kansaneläkelaitos mahdollistaa asian toteuttamisen sähköisesti ja kunnan omat asiakastietojärjestelmät voisivat toimia yhdessä Kansaneläkelaitoksen järjestelmien kanssa.

Esitysluonnoksen 23 §:n mukaan kunnan tulee ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle niistä lapsen varhaiskasvatusoikeuden muutoksista, joilla olisi vaikutusta yksityisen hoidon tuen tasoon.

Kuntaliitto muistuttaa, että toimintatapa lisää kunnan hallinnon työtaakkaa ja lisää kustannuksia. Varhaiskasvatuslain 11 a ja 11 b §:n muuttamista koskevan lakiehdotuksen mukaan huoltajan tulee ilmoittaa varhaiskasvatusoikeuteen vaikuttavista muutoksista. Kunnalla ei ole automaattisesti tietoa huoltajien muuttuneista tilanteista. 

Kunnille aiheutuvat kustannukset uusista velvoitteista

Kuntaliitto ehdottaa sekä varhaiskasvatuslain että yksityisen hoidon tuen muuttamisen osalta, että opetus- ja kulttuuriministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö seuraavat yhdessä muutosten toteuttamista sekä taloudellisia vaikutuksia ja antavat asiasta selvityksen vuonna 2019. 

SUOMEN KUNTALIITTO 

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri

Minna Antila
lakimies