Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä ja yritystuen yleisistä ehdoista annetun lain (786/1997) kumoamisesta

​Lausuntopyyntö

Työ- ja elinkeinoministeriö on 7.10.2015 pyytänyt Suomen Kuntaliiton lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta laiksi taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä ja yritystuen yleisistä ehdoista annetun lain kumoamisesta.

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä virkatyönä. Esitys perustuu työ- ja elinkeinoministeriön 31.10.2014 asettaman eri hallintoalojen edustajista koostuvan työryhmän työhön. Työryhmän tehtävänä oli

1) arvioida hyvän yritystuen periaatteiden pohjalta tarkistustarpeet nykyiseen yritystuen ehdoista annettuun lakiin, arvioida kattavasti nykyisen yritystuen yleisistä ehdoista annetun lain ja yritystukineuvottelukunnasta annetun valtioneuvoston asetuksen soveltamisalan laajentamistarpeet, arvioida yritystukineuvottelukunnan rooli ja tehtävät suhteessa lain muutoksiin

2) selvittää mahdollisuudet ja toteutusvaihtoehdot sellaisen kansallisen ennakkoarviointimenettelyn käyttöön ottamiseksi, jonka voidaan edistää tukipäätösten EU:n valtiontukisääntöjen mukaisuutta ja myös tuen saajien oikeussuojaa.

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi yritystuen yleisistä ehdoista annettu laki säätämällä uusi laki taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä. Uudistuksen tavoitteena on sisällyttää hyvän tuen edellytykset lainsäädäntöön sekä tehostaa hyvän tuen edellytysten ja Euroopan unionin valtiontukisääntelyn ennakkoarviointia jo toimivan yritystukineuvottelukunnan yhteydessä. Neuvottelukunnan tehtävät laajenisivat uudistuksessa.

Lausunto

Esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi yritystuen yleisistä ehdoista annettu laki säätämällä uusi laki taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä. Uudistuksen tavoitteena on sisällyttää hyvän tuen edellytykset lainsäädäntöön sekä tehostaa hyvän tuen edellytysten ja Euroopan unionin valtiontukisääntelyn ennakkoarviointia jo toimivan yritystukineuvottelukunnan yhteydessä.

Laki sovellettaisiin tukeen, joka täyttää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen SEUT 107 artiklan valtiontuen kriteerit. Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät varsinaiseen maa- ja metsätalouteen, kalatalouteen sekä maataloustuotteiden jalostukseen SEUT 42 artiklan perusteella myönnettävät tuet sekä kuntien myöntämät tuet.

Ennakkoarvioinnin tehostamisella pyrittäisiin varmistamaan EU:n valtiontukisäännösten noudattaminen taloudelliseen toimintaan myönnettävissä tukijärjestelyissä. Esitys velvoittaisi valtiontukiviranomaisen pyytämään valmisteluvaiheessa lausunnon tukineuvottelukunnalta siitä, täyttääkö suunniteltu tuki Euroopan unionin oikeuden valtiontuen määritelmän ja mitä EU:n valtiontukisääntöjen mukaista menettelytapaa tukijärjestelyssä olisi noudatettava. Valtiontuen ennakkoarviointia koskevaa lausuntomenettelyä ei sovellettaisi verotukiin.

Lakiin kirjattavien hyvän tuen edellytysten tarkoituksena olisi varmistaa taloudellisen toiminnan tukien yhdenmukainen käyttö kansantalouden kannalta mahdollisimman tehokkaalla tavalla. Edellytysten täyttyminen olisi arvioitava ennen tukiohjelman tai tukiohjelman ulkopuolisen yksittäisen tuen käyttöön ottoa ja tämä arvio pitäisi lisätä tukisäädöksen valmisteluaineistoon, hallituksen esitykseen tai perustelumuistioon. Valtion tukiviranomainen voisi pyytää valmisteluvaiheessa lausunnon tukineuvottelukunnalta siitä, täyttääkö tukiohjelma tai tukiohjelman ulkopuolinen valtion talousarvioon perustuva tuki hyvän tuen edellytykset.

Neuvottelukunnan lausunnot eivät olisi sitovia.

Lailla kumottaisiin laki yritystuen yleisistä ehdoista 786/1997.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.7.2016.

Lain tavoitteesta

Esitys liittyy hallitusohjelmaan (Ratkaisujen Suomi, neuvottelutulos strategisesta hallitusohjelmasta 27.5.2015 ) kohtaan Kilpailukyvyn vahvistaminen elinkeinoelämän ja yrittäjyyden edellytyksiä parantamalla. Hallituksen toimeenpanosuunnitelman mukaan hallituksen tavoitteena on kehittää kansallista tukijärjestelmää tukien vaikuttavuuden lisäämiseksi ja luoda kansallinen menettely EU:n valtiontukisäännösten noudattamisen varmistamiseksi. 
Ehdotetulla lailla annettaisiin yleiset säännökset hyvän tuen edellytyksistä. Näiden yhtenäisten edellytysten tarkoituksena on varmistaa taloudellisen toiminnan tukien yhdenmukainen käyttö kansantalouden kannalta mahdollisimman tehokkaalla ja uudistavalla tavalla. Vaikuttavuuden mittaamiseen on myös välttämätöntä kiinnittää keskeistä huomiota, kun pyritään tukien ja yleisemmin talouden voimavarojen mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön. Valtiontalouden kannalta tukiohjelmien ajoittainen arviointi yhdistettynä niiden määräaikaisuuteen parantaa verovarojen käytön tehokkuutta ja taloudellisuutta.

Ehdotukseen sisältyvällä ennakkoarvioinnin tehostamisella pyritään varmistamaan valtion tukiviranomaisen EU:n valtiontukisäännösten noudattaminen taloudelliseen toimintaan myönnettävissä tukijärjestelyissä. EU:n valtiontukisääntelyn ennakkoarvioinnin nykyistä laajemmalla keskittämisellä tukineuvottelukuntaan pystytään varmistamaan valtion tukiviranomaisten päätösten oikeusvarmuus ja näin välttämään tukien takaisinperintätilanteita.
Asian vieminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa neuvottelukuntaan antaisivat tukea myöntävälle viranomaiselle mahdollisuuden saada asiantuntijalausunto järjestelyn EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuudesta. Tukiviranomainen voisi näin lisätä harkintansa oikeusvarmuutta sekä ennalta ehkäistä komissiolle po. järjestelystä tehtäviä valtiontukikanteluita.

Uudistetun tukineuvottelukunnan roolina olisi kansallisen tukijärjestelmän kehittäminen. Jatkossa tukineuvottelukunta myös arvioida kaikki valtion viranomaisen taloudelliseen toimintaan myönnettävät tuet silloin, kun tuki täyttäisi SEUT 107 artiklan valtiontuen kriteerit. Uudistus mahdollistaisi tukijärjestelmien kokonaisvaltaisen tarkastelun sekä lisäisi tukien vaikuttavuutta ja tukiasioiden hoitamista tuloksellisesti. Hyötynä olisi, että nykymuotoista pirstaleista järjestelmää katsottaisiin kokonaisuutena. Tarkoituksena olisi mahdollistaa tukien aikaisempaa tehokkaampi yhteensovittaminen.
Hyvän tuen edellytykset esitetään säädettäväksi laissa. Edellytysten täyttyminen olisi arvioitava tukiviranomaisen toimesta ennen tukiohjelman tai tukiohjelman ulkopuolisen yksittäisen tapauskohtaisen tuen käyttöönottoa. Arviointi pitäisi lisätä tukisäädöksen valmisteluaineistoon, hallitukseen tai perustelumuistioon.

Euroopan unionin valtiontukiuudistuksen, jota koskevat muutokset tulisivat pääosin voimaan 1.7.2016, keskeinen tavoite on entistä useampien tukien vapauttaminen komissiolle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan mukaisesta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta. Komission tavoitteena on jatkossa keskittyä vain eninten kilpailua vääristävien tukien ennakkovalvontaan.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että nykyistä useampi viranomaisen taloudelliseen toimintaan myönnettävä tuki voidaan myöntää noudattamalla yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (651/2014) säännöksiä. Vastapainona entistä useamman tuen vapauttamisesta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta komissio on uudistuksen täytäntöönpanon yhteydessä suositellut jäsenvaltioille valtiontukien oikeusvarmuuden takaavien menettelyjen ja laillisuusvalvonnan tehostamista. Esitetystä syystä on tarkoituksenmukaista varmistaa valtion viranomaisten myöntämien tukien EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuus. Tämä on tarkoitus toteuttaa ottamalla käyttöön jo toimivan tukineuvottelukunnan yhteyteen kansallinen ennakkoarviointi ei-sitovan lausuntomenettelyn avulla.
Kuntaliiton mukaan säätelyn tavoitteet ja niiden toteuttamiseksi valitut lainsäädännölliset ratkaisut ovat perusteltuja.

Lain soveltamisalan rajaaminen valtiontukiviranomaisiin

Lakia sovellettaisiin valtiontukiviranomaisena taloudelliseen toimintaan myöntämiin tukiin, jotka täyttäisivät SEUT 107 artiklan valtiontuen kriteerit. Koska lakia sovellettaisiin vain valtion tukiviranomaisiin, niin kuntien tukijärjestelyt eivät kuuluisi lain soveltamisalaan.

Esityksen mukaan valmistelun yhteydessä on myös arvioitu uuden lain soveltamisalan laajentamista valtion tukiviranomaisten lisäksi kuntien myöntämiin SEUT 107 artiklan täyttäviin valtiontukiin. Esityksessä todetaan, että kuntien itsehallinnollisesta asemasta johtuen hyvän tuen periaatteiden laajentamista kuntiin ei pidetä mahdollisena.

Arvioinnin yhteydessä on todettu, että tukea myöntävä viranomainen eli esimerkiksi kunta, vastaa aina itsenäisesti, että kunnan tukijärjestely on EU:n valtiontukisääntöjen mukainen eikä kunta myönnä laitonta valtiontukea.
Esityksessä todetaan, että kuntien kannalta kansallinen keskitetty EU:n valtiontukisääntelyn ennakkoarviointimenettely olisi hyvä keino varmistaa suunniteltavan tukitoimen valtiontukisääntelyn mukaisuus. Valmistelun yhteydessä on päädytty siihen, ettei käytettävissä olevat tukineuvottelukunnan resurssit riitä yksittäisten kuntien tukijärjestelyiden arvioimiseen. Esityksessä todetaan, että asiaa voidaan arvioida uudelleen yhteistyössä Kuntaliiton kanssa, kun ehdotettava uusi valtiontukisääntelyn ennakkoarviointimenettely on vakiintunut.

Kuntaliiton mukaan kuntien itsehallinnollisesta asemasta johtuen esitetyssä laissa sovellettavien hyvän tuen periaatteiden laajentamista kuntiin sellaisenaan ei pidetä mahdollisena. Sen sijaan mitään oikeudellista estettä ei ole sille, että kunnat voisivat myös kansallisen keskitetyn EU:n valtiontukisääntelyn ennakkoarviointimenettelyn kautta riittävästi varmistaa suunniteltavan tukitoimenpiteen valtiontukisääntelyn mukaisuuden.

Kuntaliitto pitää tarkoituksenmukaisena, että julkisella sektorilla olisi kansallisesti keskitetty EU:n valtiontukisääntelyn ennakkoarviointimenettely, jolla riittävässä määrin voitaisiin varmistaa suunniteltavan tukitoimenpiteen valtiontukisääntelyn mukaisuus. Tämä olisi julkisen sektorin yhteisten resurssien ja taloudellisten voimavarojen tehokasta ja järkevää käyttöä.

Mikäli se ei ole nyt mahdollista, niin asiaa olisi arvioitava uudelleen mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ehdotettava uusi valtiontukisääntelyn ennakkoarviointimenettely on riittävästi vakiintunut.

Kyse olisi kansallisesta ennakkoarviointimenettelystä oikeusvarmuuden turvaamiseksi eikä esitys vaikuttaisi EU:n valtiontukisääntöjen soveltamiseen tai velvollisuuksiin niiden noudattamisessa eikä komission toimivaltaan niiden valvonnassa.

Vaikka kyse olisi EU:n valtiontukisääntelyyn liittyvästä laillisuusvalvonnasta, niin neuvottelukunnan lausunto ei olisi oikeudellisesti sitova.

Hyvän tuen edellytyksistä

Ehdotetussa laissa tuen yleiset tavoitteet, tuen kohdentaminen, yksittäisen tuen myöntämisen edellytykset ja tuen vaikuttavuuden arviointia koskevat vaatimukset ovat perusteltuja ja tarkoituksenmukaisia.

Ehdotetun lain 3 §:n mukaan tuella tulee olla selkeästi määritelty taloudellinen tai yhteiskunnallinen tavoite. Jos tuella on taloudellinen tavoite, tuen on kohdistuttava sellaisiin tarkoituksiin, joilla korjataan markkinoiden toimintapuutetta. Tuen tulee olla tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas keino näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Tuen kilpailua vääristävien vaikutusten on oltava mahdollisemman vähäiset myös silloin, kun tukea käytetään ohjauskeinona muiden kuin taloudellisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Ehdotetun lain 4 §:n mukaan tukiviranomaisen on yksittäisen tukipäätöksen yhteydessä selvitettävä tuettavaan hankkeeseen myönnettävän julkisen rahoituksen määrä sekä hankkeen kokonaisrahoitus, kannattavuus ja kilpailuvaikutukset. Tukea voidaan myöntää vain toimintaan, jolla arvioidaan olevan edellytykset jatkuvaan kannattavaan toimintaan lukuun ottamatta tukea, jossa tukiviranomaisella ei ole harkintavaltaa.

Esityksessä todetaan, että tuen mahdolliset haittavaikutukset tulee minimoida. Yritysten välinen toimiva kilpailu on keskeinen kansantalouden kokonaisedun ja taloudellisen toiminnan tehokkuuden kannalta. Tuki ei saa aiheuttaa kohtuuttomia kielteisiä vaikutuksia kilpailuun (esim. markkinoille pääsyn esteet, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö) tai jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä muita yhteiskunnallisia kustannuksia. Keskeisenä tavoitteen onkin, että tuen kilpailua vääristävät vaikutukset jäävät mahdollisimman pieniksi myös silloin, kun tukea käytetään ohjauskeinona muiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotetun lain säännökset velvoittavat ottamaan huomioon kilpailunäkökohdat sekä yritystukiohjelmia valmisteltaessa että yksittäisiä tukipäätöksiä tehtäessä.

Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tukiohjelma tulee laatia siten, että tuen vääristävät vaikutukset ovat mahdollisimman vähäisiä. Sekä tukiohjelmia suunniteltaessa että niitä sovellettaessa olisi tarpeen ottaa huomioon tuen vaikutukset yritysten väliseen kilpailutilanteeseen.

Taloudellisen toiminnan kannalta ihanteellisessa tapauksessa julkisten viranomaisten toiminta yleensä ja tuki erityisesti on sellaista, ettei se vääristä kilpailua. Käytännössä tukea myönnettäessä kilpailua vääristäviä vaikutuksia ei kyetä kuitenkaan täysin poistamaan.

Kilpailuvaikutuksen selvittämiseen kuuluu mahdollisuuksien mukaan sen arvioiminen, vaikuttaako taloudelliseen toimintaan myönnettävä tuki markkinaosuuksiin yrityksen toimialalla ja asianomaisilla markkinoilla. Pienehköilläkin tuilla voi olla haitallisia vaikutuksia erityisesti paikallisilla markkinoilla. Tuen myöntämistä tuleekin välttää tilanteissa, joissa tuki vaikuttaisi keinotekoisesti yritysten markkinaosuuksiin tai vaikeuttaisi kilpailevien yritysten markkinoille pääsyä.

Hankkeen kannattavuuden ja erityisesti kilpailuvaikutusten selvittämiseen kuuluu myös sen arvioiminen, edistääkö tuki ylikapasiteetin syntymistä kysymyksessä olevalla toimialalla. Ylikapasiteettiä synnyttävän toiminnan tukeminen on ristiriidassa jatkuvan kannattavan toiminnan edellytysten kanssa. Samalla se on vastoin yleistä tavoitetta, jonka mukaan taloudelliseen toiminaan myönnettävän tuen kilpailua vääristävien vaikutusten tulee olla mahdollisimman vähäisiä. 
Tukea voitaisiin myöntää vain sellaiseen taloudelliseen toimintaan, jolla arvioidaan olevan edellytykset jatkuvaan kannattavaan toimintaan.

Kannattamattoman toiminnan tukeminen ei ole perusteltua kansantalouden edun, yritystoimen tehokkuuden eikä toimivan kilpailun näkökulmasta.
Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että kilpailulain 4 a luvun mukaan kilpailu- ja kuluttajavirastolla on toimivalta puuttua laissa määrätyin edellytyksin ja rajoituksin kunnan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa, jos käytetyt menettelyt tai toiminnan rakenteet estävät tai vääristävät kilpailua markkinoilla.

Kilpailulain muutosta koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että myös julkisen sektorin toimijan tai sen määräysvaltaan kuuluvan yksikön talouden tukeminen sellaisessa laajuudessa, johon tavanomainen sijoittaja ei olisi valmis ryhtymään, voisi olla säännöksessä tarkoitettua kilpailun vääristymistä. 
Yksityiselle elinkeinonharjoittajalle myönnetty tuki ei sen sijaan kuuluisi säännösten soveltamisalaan, koska siinä ei ole kysymys julkisen sektorin elinkeinotoiminnasta tavaroiden tai palveluiden tarjonnan muodossa.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, ettei esitetyillä säännöksillä anneta kilpailu- ja kuluttajavirastolle EU:n valtiontukisääntelyyn liittyvää toimivaltaa. Virasto voisi kuitenkin puuttua valtion, kunnan tai kuntayhtymän sellaiseen menettelyyn, kuten tukeen tai tukijärjestelyyn sekä toiminnan rakenteeseen, joka kansallisesti estäisi tai vääristäisi kilpailua tässä lakiesityksessä tarkoitetulla tavalla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voisi puuttua unionin oikeuden mukaisesti ilmoitettuihin ja hyväksyttyihin valtiontukiin.

Nyt kysymyksessä olevassa lakiehdotuksessa ei ole lainkaan käsitelty ehdotetun lain ja kilpailulain 4 a luvun välistä suhdetta, vaikka molempien säännöksien perusteella on tietyissä tilanteissa arvioitava ja selvitettävä myönnettävän tuen kilpailuvaikutuksia.

Kuntaliiton mukaan lakiehdotuksen jatkovalmistelussa olisi selvyyden vuoksi käsiteltävä ehdotetun lain ja kilpailulain 4 a luvun välistä suhdetta vaikka tukineuvottelukunnan antamilla lausunnoilla ei ole oikeudellista sitovuutta. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat 

Pirkka-Petri Lebedeff
johtava lakimies

Lisää aiheesta

• Lakiasiat / Yksityisoikeus / Valtiontuki
• Työryhmän loppuraportti 30.9.2015
  Hyvän yritystuen periaatteiden tarkistamista ja niiden soveltamisalan laajentamista sekä kansallisen valtiontuen ennakkoarvioinnin tehostamista koskevan työryhmän loppuraportti (pdf)